ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3784/2021

Ședința publică din data de 17 iunie 2021

Asupra acțiunii de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul SN Aeroportul Internațional Timișoara-Traian Vuia S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând anularea Raportului Corpului de Control nr. 7993/04/11/2013, precum și suspendarea actului contestat în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, precum și obligarea pârâtului la cheltuieli de judecată.

Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, judecând cauza în fond, după casare, prin sentința nr. 69 din 13 martie 2018, a respins excepția lipsei de interes și excepția inadmisibilității acțiunii și, totodată, a respins acțiunea formulată de reclamanta SN Aeroportul Internațional Timișoara - Traian Vuia S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor.

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta S.N. Aeroportul Internațional Timișoara - Traian Vuia S.A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Prin Decizia nr. 6388 din 27 noiembrie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de recurentul-reclamant S.N. Aeroportul Internațional Timișoara - Traian Vuia împotriva sentinței civile nr. 69 din 13 martie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

A casat sentința atacată și a reținut cauza spre soluționare, stabilind termen la data de 4 iunie 2021.

Prin decizia de casare, instanța de control judiciar a reținut, în esență, faptul că instanța de fond nu a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză cuprinde motivele pe care se întemeiază

A mai reținut Înalta Curte că instanța de fond nu a stăruit prin toate mijloacele legale în vederea stabilirii situației de fapt, nesocotind astfel dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. cu privire la rolul activ al judecătorilor.

Relativ la analiza măsurilor dispuse de către organul de control, prin prisma criticilor de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte a constatat că instanța de fond a analizat superficial susținerile privind legalitatea măsurilor dispuse, referirile acesteia la constatările echipei de control fiind cuprinse în două aliniate ale considerentelor. Este relevant, în acest sens, faptul că, în ceea ce privește măsurile 1-9, respectiv constatările realizate de către echipa de control, reprezentate de măsurile ce vizează aspecte de ordin disciplinar reținute în sarcina reclamantului în calitate de angajator și/sau care intră în sfera dreptului comercial (al insolvenței), la care reclamanta face referire în acțiunea dedusă judecății când se raportează la aspecte de nelegalitate, instanța de fond s-a limitat la a aprecia doar că nu pot fi analizate sub aspectul fondului legalității, întrucât instanța de contencios administrativ se rezumă a examina forma și conținutul actului administrativ din perspectiva reglementărilor date prin Legea nr. 554/2004, și nu a alor dispoziții legale care se raportează la alte materii de drept (dreptul muncii, dreptul insolvenței etc.); această abordare este similară unei necercetări a fondului cauzei, în plenitudinea ei, dar nu a putut justifica o soluție de casare cu trimitere, având în vedere faptul că prezenta cauză se află în al doilea său ciclu procesual.

Instanța de recurs a mai constatat că, deși obiectul litigiului dedus judecății este reprezentat de contestarea legalității actului administrativ - raportul nr. x/04.11.2013 - totuși analiza acestuia, din perspectiva art. 1 alin. (1) și (2) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, trebuie să vizeze, în mod nemijlocit, și eventualele efecte vătămătoare ale actului asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de către recurentul-reclamant, demers care în prezenta cauză nu a fost realizat.

În concluzie, Înalta Curte a apreciat că, din perspectiva argumentelor expuse, sentința atacată este nelegală, fiind pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material și, întrucât controlul judiciar nu poate fi exercitat, în lipsa unor considerente substanțiale, din care să rezulte o analiză temeinică a legalității actului administrativ atacat, prin prisma argumentelor recurentului-reclamant, soluția care se impune este casarea hotărârii atacate.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți în rejudecarea cauzei

Rejudecând cauza în fond după casarea cu reținere, prin prisma susținerilor din cererea de chemare în judecată, a apărărilor expuse în întâmpinarea pârâtului, coroborate cu probele administrate și câștigate cauzei, Înalta Curte apreciază că acțiunea este neîntemeiată, pentru următoarele considerente:

Din perspectiva situației de fapt se reține că, prin raportul de control nr. x/04.11.2013, întocmit de corpul de control din cadrul Ministerului Transporturilor, aprobat de ministrul de resort al aceluiași minister, membrii consiliului de administrație au dispus în sarcina reclamantului un plan de măsuri, inventariate la punctele 1-9 din acel raport, cu termene indicate pentru aducerea la îndeplinire a fiecăreia dintre măsurile astfel statuate.

Raportul nr. x/04.11.2013 în cauză a fost aprobat în conformitate cu prevederile din H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor în ceea ce privește însușirea aspectelor înserate în cuprinsul respectivului act de control în exercitarea formei de activitate a administrației publice centrale (Ministerul Transporturilor), relația funcțională dintre emitentul actului și reclamant fiind una de subordonare în sensul dispozițiilor anexei 2 lit. f) pct. 10 din H.G. nr. 27/2013; în consecință, având în vedere acest cadru normativ în baza căruia funcționează din punct de vedere administrativ cele două autorități, dar și conținutul adresei nr. x/18.12.2013, prin care s-a reiterat de către pârât obligativitatea conformării reclamantului în sensul celor dispuse prin raportul contestat, arătându-se că pentru deficiențele de natură economică, administrativă și organizatorică s-au dispus măsuri de remediere în sarcina membrilor consiliului de administrație și a conducerii executive, iar pentru aspectele care constituie indicii pentru săvârșirea unor infracțiuni au fost sesizate organele de cercetare penală (DNA- Serviciul Teritorial Timișoara), este fără putere de tăgadă că actul de control în speță a fost însușit prin aprobare de către Ministrul Transporturilor, emis fiind cu scopul executării sau organizării executării legii, ceea ce face ca acțiunea în contencios administrativ să fie, în principiu, admisibilă.

Din perspectiva acestei condiții principale de exercitare a acțiunii civile, reclamantul justifică un interes legitim în contestarea actului administrativ în speță, interes care este născut - de la data emiterii raportului de control și determinat - prin contestările referitoare la nelegalitatea acestuia, astfel cum sunt formulate în acțiune, neputându-se opune lipsa interesului actual prin faptul că au expirat cele mai multe termene dintre cele stabilite pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor, câtă vreme reclamantul invocă nulitatea absolută a actului de control pentru anumite vicii de formă sau pentru imposibilitatea realizării respectivelor măsuri ce cad și în prezent în sarcina sa ori produc consecințe, ceea ce face ca interesul în susținerea acțiunii în contencios administrativ să fie actual.

Cu toate acestea, Înalta Curte nu consideră necesar a se pronunța încă o dată asupra celor două excepții, a inadmisibilității și a lipsei interesului, câtă vreme, după casarea sentinței dată în al doilea ciclu procesual, în fond după casare, pârâtul nu le-a reiterat și nici nu a recurat sentința din această perspectivă, cel puțin pe calea unui recurs incidental.

Pe fondul cauzei se reține că, prin motivele de contestare a raportului de control, reclamantul a invocat nulitatea absolută a respectivului act juridic, sancțiune care solicită a fi aplicată urmare a neîndeplinirii condițiilor de formă, constând în neconcordanțele în ceea ce privește conținutul actului (numărul de pagini fiind diferit de la 85 la 83 pentru cele două rapoarte), precum și lipsa semnăturii unuia dintre membrii echipei de control, și anume a consilierului superior - A..

Aceste susțineri sunt în mod vădit nefondate și nesusținute de realitatea faptică, așa cum reiese din probele administrate. Aceasta deoarece pârâtul a făcut dovada faptului că cele două variante ale raportului au un conținut identic, diferind modul de așezare în pagină; în forma sa inițială, acesta nu a fost definitivat întrucât nu a primit avizul persoanei cu atribuții în acest sens, iar după schimbarea din funcție a acesteia, persoana desemnată cu respectiva competență, a operat anumite modificări de formă, nu de conținut, aspecte care au condus la renumerotarea paginilor.

În ceea ce privește nesemnarea raportului aprobat de către unul dintre raportori, aceasta s-a datorat faptului că respectiva persoană s-a aflat, la data respectivă, în concediu medical iar, ulterior, și-a încetat activitatea în Ministerul Transporturilor. Ca atare, nu se identifică în speță o cauză de nulitate absolută pentru lipsa consimțământului manifestat prin însușirea actului juridic încheiat prin semnătură, întrucât tocmai impedimentul de natură obiectivă învederat de către pârât a determinat în final lipsa semnăturii din partea membrului echipei de control, susținerile reclamantului nefiind de natură să dovedească o situație contrară ori existența unei alte cauze de natură să conducă la constatarea nulității actului de control.

Pe de altă parte, neîntemeiate sunt și susținerile privind nelegalitatea actului sub aspectul depășirii obiectivelor mandatului de control, Înalta Curte neidentificând niciun motiv pentru a ajunge la o asemenea concluzie; aceasta întrucât, astfel cum rezultă din mandatul nr. x/19.02.2013, obiectivele controlului nu sunt limitative în cazul constatării unor abateri evidente de la prevederile legale, ceea ce denotă faptul că, în conținutul raportului, nu pot fi identificate aspecte de nelegalitate privind depășirea limitelor și obiectivelor din mandatul de control sau exercitarea cu exces de putere din partea membrilor echipei de control a atribuțiilor de serviciu, susținerile reclamantului fiind neprobate din această perspectivă și lipsite de suport real.

Nefondate sunt și susținerile privind depășirea termenului de 3 zile de la finalizarea acțiunii de control pentru înaintarea raportului privind rezultatele acțiunii către conducerea ministerului, reclamanta nefăcând dovada vreunui motiv de nelegalitate ori a producerii vreunei vătămări, câtă vreme măsurile dispuse prin raportul de control întocmit, astfel cum rezultă și din adresa nr. x/04.11.2013, își produc efectele în vederea executării de către reclamantă în termenele stabilite efectiv în conținutul raportului, calculate de la aducerea la cunoștința conducerii societății; ca atare, pentru aceste argumente, nu se poate considera că timpul scurs de la acțiunile de control desfășurate de către pârât, până la întocmirea și aprobarea raportului, ar încălca prevederile din mandatul de control.

În continuare, trecând la analiza măsurilor cu privire la care prima instanță nu a realizat o reală cercetarea a fondului cauzei, împrejurare care a justificat soluția casării sentinței cu reținerea cauzei, în rejudecare, Înalta Curte constată, mai întâi că prevederile raportului sunt, în totalitate, în acord cu dispozițiile legale cu forță juridică superioară, respectiv cu prevederile H.G. nr. 24/2013 și ale OMT nr. 245/2013, a fost emis în forma prevăzută de lege, structura sa corespunde unui act de control și cuprinde constatări ale echipei de control, referitoare la deficiențele de natură economică, administrativă, organizatorică constatate precum și la măsurile ce se impun a fi luate pentru remedierea acestor deficiențe, nereieșind din susținerile reclamantului care este dreptul său recunoscut de lege și vătămat prin emiterea ordinului contestat, acesta neindicând niciun temei de drept incident activității de control, prevăzut de un act normativ cu forță juridică superioară actului de control care ar fi fost încălcat prin emiterea raportului contestat, ceea ce face ca susținerile sale să fie, în totalitate, nefondate.

Astfel, în ceea ce privește lucrările de reparații derulate la pista aeroportului (respectiv contractul de lucrări nr. x/2012), echipa de control a identificat o serie de deficiențe în ceea ce privește documentele justificative sau situația de fapt (de exemplu, situațiile de lucrări nr. x/25.10.2012 și nr. y/05.11.2012 nu aveau menționată data și semnătura de acceptare a beneficiarului, încălcându-se astfel, dispozițiile art. 1371 alin. (7) din Legea nr. 571/2003, au fost constatate unele neconcordanțe în ceea ce privește data la care au fost efectuate anumite lucrări derulate în baza contractului menționat anterior, raportat la data încheierii efective a acestuia, iar din corelarea logică a datelor puse la dispoziție de către conducerea aeroportului rezultă un timp de lucru efectiv total diferit față de cel menționat prin facturi și totodată, diferențe în ceea ce privește valoarea manoperei); în contextul faptic expus, reclamanta nu a reușit în niciun fel să facă dovada contrară concluziilor echipei de control în sensul că unele lucrări au fost decontate fără ca acestea să fie executate integral, în perioada 30.10.2010 - 30.11.2012, astfel că respectivele constatări nu pot fi altfel apreciate decât ca fiind conforme realității, iar măsurile de remediere, ca fiind legale.

De asemenea, reclamantul nu a reușit să dovedească în niciun fel nerealitatea constatărilor echipei de control nici în ceea ce privește deplasările în străinătate, fiind semnalate deficiențe în completarea ordinelor de deplasare, controlul financiar preventiv, unele documente financiar-contabile fiind întocmite cu nerespectarea dispozițiilor art. 2, lit. a) ale OMFP nr. 3521/2008 și nici în ceea ce privește inventarierea patrimoniului, echipa de control constatând că unele bunuri nu au fost inventariate, iar în cazul terenurilor aflate în proprietatea publică a statului, inventarierea s-a făcut cu încălcarea dispozițiilor art. 16 din Normele privind inventarierea aprobate prin OMFP nr. 2861/2009, măsurile dispuse în legătură cu aceste aspecte fiind legale inclusiv din perspectiva demersurilor pentru recuperarea eventualelor prejudicii.

Pe de altă parte, nici în materia contractelor de achiziție publică, reclamantul nu a produs nicio probă din care să rezulte, eventual, nerealitatea constatărilor organelor de control cu privire la neregularitățile în încheierea acestor contracte, iar susținerile sale cu privire la competența exclusivă în verificarea procedurilor aferente O.U.G. nr. 34/2006 a Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, nu sunt de natură a răsturna și a lipsi de efecte aceste constatări, potrivit cărora o serie de contracte nu au fost cuprinse în Programul anual de achiziții publice, documentele esențiale care stau la baza procedurii de achiziție nu au fost întocmite corespunzător, fiind încălcate dispozițiile art. 213 alin. (10) ale O.U.G. nr. 34/2006 și cu încălcarea principiilor atribuirii contractelor de achiziție publică (încălcarea dispozițiilor art. 17 din O.U.G. nr. 34/2006, ale art. 23 din același act normativ). Recomandările organului de control în sensul de a se lua măsuri pentru respectarea întocmai a legislației în materia acestor contracte, recomandare cuprinsă la măsurile 2-3 nu este de natură a crea reclamantului vreun prejudiciu sau de a îi vătăma interesul, câtă vreme se bazează pe o anumită situație de fapt constatată de organele de control, a cărei nerealitate nu a fost probată.

În consecință, neprobându-se sub niciun aspect nelegalitatea raportului de control, obligativitatea aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse prin acest act, inclusiv din perspectiva măsurii cu nr. 9, rezultă din conținutul său, iar măsurile concrete stabilite în sarcina reclamantului sunt apte de a produce efecte prin ele însele, fără a fi necesară emiterea altor acte administrative ulterioare, prin care să fie stabilite alte conduite, măsurile înserate în raportul contestat neprezentând vicii de nelegalitate în sensul celor arătate în acțiunea introductivă, astfel că aceasta va fi respinsă în totalitate în fond, după rejudecare, fără a mai fi analizată cererea de suspendare a actului administrativ, câtă vreme reclamantul nu a recurat și încheierea interlocutorie din 27.11.2017 prin care această cerere a fost respinsă de către instanța de fond, iar casarea dispusă prin decizia intermediară a Înaltei Curți a vizat exclusiv sentința.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge acțiunea formulată de reclamantul Aeroportul International Timișoara-Traian Vuia, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 iunie 2021.