ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6388/2020

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul SN Aeroportul Internațional Timișoara-Traian Vuia S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând anularea Raportului Corpului de Control nr. 7993/04/11/2013, precum și suspendarea actului contestat în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, precum și obligarea pârâtului la cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, judecând cauza în fond, după casare, prin sentința nr. 69 din 13 martie 2018, a respins excepția lipsei de interes și excepția inadmisibilității acțiunii și, totodată, a respins acțiunea formulată de reclamanta SN Aeroportul Internațional Timișoara - Traian Vuia S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta SN Aeroportul Internațional Timișoara - Traian Vuia S.A. a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că, în cauză, este incidentă o lipsă a motivării cu privire la legalitatea celor 9 măsuri dispuse prin actul contestat sau cel puțin o motivare insuficientă. În opinia recurentului, existența acestor vicii se sancționează cu nulitatea hotărârii în condițiile art. 175 alin. (1) C. proc. civ. Vătămarea produsă și care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii recurate este reprezentată de faptul că instanța de fond a înțeles să mențină ca fiind legal un act administrativ, deși nu a analizat legalitatea operațiunilor administrative dispuse prin acest act de control. De asemenea, reprezintă o vătămare, ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii recurate, începerea unor acțiuni de cercetare disciplinară a tuturor persoanelor implicate în încheierea și derularea contractelor și a procedurilor de achiziție, a celor ce își desfășoară activitatea în cadrul Compartimentului Financiar Contabilitate, precum și a celorlalte compartimente și direcții din cadrul societății, astfel cum s-a reținut de către Corpul de Control, pentru pretinse abateri disciplinare prescrise, încă de la data comunicării acestui raport de control, precum și formularea unor acțiuni în răspundere patrimonială împotriva acestor persoane pentru recuperarea unor sume care, în mod eronat au fost reținute de organul de control ca fiind prescrise, sau pentru recuperarea sumelor generate de deplasări în străinătate, deși existau toate documentele justificative necesare. În ceea ce privește excepția nulității absolute a Raportului Corpului de Control al Ministerului Transporturilor nr. 7993/04.11.2013 urmare a neîndeplinirii condițiilor de formă, constând în neconcordanțe privind conținutul acestuia (numărul de pagini fiind diferit de la 85 la 83 pentru cele două rapoarte) precum și lipsa semnăturii unuia dintre membrii echipei de control, recurenta consideră că, această deficiență cu privire la forma raportului de control nu poate fi acoperită prin anexarea unei alte file de la un alt proiect de raport (ciornă) care are un alt conținut și nu este identic cu raportul comunicat pentru punere în executare, impunându-se sancționarea acestuia cu nulitatea absolută pentru vicii de formă. Raportul Corpului de Control nr. x/04.11.2013 face parte din categoria actelor complexe (conjuncte), motiv pentru care trebuie să poarte semnăturile ambilor emitenți, care fiind co-semnatari, vor avea o contribuție egală la producerea efectelor de către actul de bază. Astfel fiind, recurenta consideră că în mod greșit a fost respinsă de către instanța de fond excepția de nulitate absolută a raportului contestat. Se mai susține că prima instanță nu a analizat apărările din care rezultă încălcarea de către echipa de control a dispozițiilor din mandatul de control potrivit cărora, Raportul privind rezultatele acțiunii de control trebuia înaintat conducerii ministerului, în termen de 3 zile de la finalizarea acțiunii de control, ori după cum se poate observa din cuprinsul raportului contestat acțiunea de control s-a finalizat în data de 01.03.2013, iar raportul a fost înaintat spre semnare ministrului transporturilor în data de 04.11.2013, la 8 luni după finalizarea controlului. Prin urmare, dispozițiile încălcate de membrii echipei de control sunt chiar cele din mandatul de control nr. 7993/19.02.2013 semnat de ministrul transporturilor. Un aspect ce vizează nelegalitatea Raportului Corpului de Control al Ministerului Transporturilor nr. 7993/04.11.2013 și care trebuia analizat de judecătorul fondului este reprezentat de măsura privind, stabilirea, cercetarea și, după caz, sancționarea personalului de conducere și de execuție din cadrul AIT, responsabil pentru pretinsele deficiențe constatate, argumentat de faptul că, potrivit dispozițiilor art. 252 alin. (1) Codul Muncii, angajatorul dispune aplicarea sancțiunii disciplinare printr-o decizie emisă în formă scrisă, în termen de 30 de zile calendaristice de la data luării la cunoștință despre săvârșirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 6 luni de la data săvârșirii faptei. În opinia recurentei au fost încălcate și dispozițiile din Regulamentul de Organizare și Funcționare al Ministerului Transporturilor Secțiunea 1 Corpul de Control potrivit cărora membrii Corpului de Control răspund pentru calitatea, corectitudinea și fundamentarea constatărilor din actele și rapoartele de control întocmite, făcându-se anumite constatări și dispunându-se anumite măsuri, fără a ține cont de legislația aplicabilă, motiv pentru care rezultă o vădită aparență de nelegalitate. De asemenea, recurentul consideră că nelegalitatea actului administrativ rezultă și din măsura prin care s-a dispus antrenarea răspunderii patrimoniale a personalului pentru sumele al căror termen de prescripție este presupus a fi împlinit de către organul de control, în condițiile în care pentru toate acele societăți s-a făcut dovada că se află în procedura insolvenței, recurenta fiind înscrisă la masa credală cu acele debite. În ceea ce privește pretinsele deficiențe constatate cu ocazia efectuării unor deplasări în străinătate a angajaților societății, prima instanță putea stabili nelegalitatea acestei măsuri doar în urma lecturării pct. 3.2 din raport al cărui temei juridic este reprezentat de H.G. nr. 518/1995, chiar echipa de control arătând că această lege se aplică ministerelor, celorlalte organe de specialitate ale administrației publice, precum și altor instituții publice, care trimit personal in străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar. Aeroportul Timișoara nu este nici organ de specialitate al administrației publice, și nici instituție publică, ci societate comercială care funcționează în baza Legii societăților nr. 31/1990. Recurenta consideră că, se putea observa, la o verificare sumară, că Ordinele de deplasare au ștampile și semnături și la rubrica plecare și la rubrica sosire, există ștampila de la destinație doar că, aceasta nu are culoare ci doar amprentă în relief. Prin urmare, nerecuperarea unor creanțe mai vechi de 90 de zile, în condițiile în care termenul de prescripție nu s-a împlinit, nu poate constitui abatere disciplinară și nici nu poate antrena, în vreun fel, răspunderea disciplinară sau patrimonială a personalului societății. Executarea integrală a actului administrativ contestat poate cauza persoanelor, în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune a fi evitat, în măsura posibilului. Recurenta mai precizează că se impunea și respectarea principiului proporționalității în această materie și punerea în balanță, pe de o parte, a interesului statului care execută un act ce se bucură de prezumția de legalitate afectat de vădite neregularițăți și, pe de altă parte, a interesului particularului care se prevalează de apărări de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității acestuia, conducând la concluzia că se impune ca acest act unilateral să nu-și producă efectele.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Transporturilor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, instanța apreciază că recursul este fondat, motiv pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte îl va admite, va casa sentința atacată și va reține cauza spre soluționare. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că recurentul-reclamant a contestat Raportul corpului de control nr. x/04.11.2013, efectuat de corpul de control din cadrul Ministerului Transporturilor, aprobat de ministrul de resort al aceluiași minister, prin care membrii consiliului de administrație au dispus în sarcina recurentului un plan de măsuri, inventariate la punctele 1-9 din raport, cu termene indicate pentru aducerea la îndeplinire a fiecăreia dintre măsurile stabilite. 1. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că acesta este întemeiat, întrucât sentința atacată nu cuprinde suficiente argumente în considerente care să permită exercitarea controlului judiciar și, mai mult, soluția primei instanțe nu este de natură a exprima convingerea acesteia, în lipsa unor argumente concrete, relative la criticile reclamantei. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde: ..."motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Astfel, în raport de dispozițiile precitate, instanța are obligația să arate, în concret, în raport de probele dosarului, situația de fapt pe care o reține în cauză și să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente. Și, nu în ultimul rând, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătorești, motivarea trebuie să răspundă pretențiilor părților, adică diferitelor capete de acuzare și mijloace de apărare, această garanție fiind esențială întrucât permite justițiabilului să se asigure că pretențiile sale au fost examinate, și deci, că judecătorul a ținut cont de ele. În ceea ce privește motivația, aceasta nu trebuie neapărat să fie lungă, trebuind să fie găsit un echilibru just între formularea scurtă și buna înțelegere a hotărârii. Pe de altă parte, această obligație a instanțelor judecătorești de a-și motiva hotărârile nu trebuie înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudența CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 și paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanță, precum și de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare și de practicile diferite privind prezentarea și redactarea sentințelor și hotărârilor în diferite state. Mai exact, pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 și paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt și de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt și a argumentelor cuprinse în actul de sesizare. În cauză, însă, instanța de fond nu a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză cuprinde motivele pe care se întemeiază. De altfel, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă și concretă în concordanță cu probele și actele de la dosar, pentru a constitui o garanție pentru părțile din proces în fața eventualului arbitrariu judecătoresc și, de altfel, singurul mijloc prin care este posibilă exercitarea controlului judiciar. Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, aceasta implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la un examen efectiv, real și consistent al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența în determinarea situației de fapt (a se vedea hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 28.04.2005 în cauza Albina c. României și hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României). Circumstanțiind aceste aspecte teoretice la speța dedusă judecății, se constată că judecătorul fondului nu a făcut o analiză amplă a susținerilor ambelor părți și nu a răspuns argumentelor acestora, ceea ce face ca hotărârea pronunțată să fie susceptibilă de casare. Înalta Curte apreciază că instanța de fond nu a stăruit prin toate mijloacele legale în vederea stabilirii situației de fapt, nesocotind astfel dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. cu privire la rolul activ al judecătorilor. 2. Referitor la celălalt motiv de casare invocat de către recurentă - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că, procedând la judecata cauzei în circumstanțele expuse, fără ca împrejurări de fapt și de drept esențiale să fie lămurite, prima instanță nu a cercetat, de fapt, fondul cauzei, neanalizând toate cele 9 măsuri dispuse prin actul administrativ contestat. De altfel, Înalta Curte constată că prin raportul de control s-a dispus în sarcina recurentei-reclamante un plan de măsuri, inventariate la punctele 1-9, după cum urmează: "1. (…)conducerea executivă a AIT va întocmi și prezenta Consiliului de Administrație o situație completă a creanțelor înregistrate la AIT, cu termenul scadent mai mare de trei ani (prescrise) precum și a demersurilor efectuate pentru recuperarea acestora. în urma analizei Raportului și a respectivei situații, membrii Consiliului de Administrație vor dispune măsurile legal prevăzute pentru: - stabilirea, cercetarea și, după caz, sancționarea personalului de conducere responsabil pentru neîncasarea la termen a creanțelor, pentru cazurile în care nu s-au efectuat toate demersurile legal prevăzute; - pentru respectivele cazuri - recuperarea creanțelor prescrise de la persoanele responsabile; - efectuarea de urgență a demersurilor legal prevăzute pentru recuperarea tuturor creanțelor mai vechi de 90 de zile, înregistrate Ia nivelul AIT, astfel încât să se evite prescrierea acestora. 2. Membrii CA vor analiza situația contractelor de achiziție publică pentru care s-a constatat că nu a fost fundamentată corespunzător necesitatea și oportunitatea atribuirii acestora, fapt ce a condus la concluzia că au fost cheltuite nejustificat sume în valoare totală de 321.243 euro, și vor dispune în consecință măsurile legal prevăzute. 3. (…) conducerea executivă a AIT va lua măsuri pentru: - cercetarea și, după caz, sancționarea persoanelor din cadrul AIT, responsabile pentru deficiențele constatate; - asigurarea respectării în totalitate a prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 la încheierea contractelor de achiziție de produse, servicii sau lucrări; - asigurarea respectării în totalitate a prevederilor Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal; - asigurarea respectării în totalitate a prevederilor Normelor metodologice generale referitoare la exercitarea CFP, aprobate prin OMFP nr. 522/16.04.2003. 4. Conducerea executivă va lua toate măsurile legale pentru recuperarea sumelor decontate nejustificat, în sumă totală de 22.771,92 RON, generate de deplasările în străinătate efectuate fără respectarea prevederilor H.G. nr. 5I8/1995. 5. Conducerea executivă va lua de urgență toate măsurile legal prevăzute pentru stabilirea, facturarea și încasarea veniturilor din diferențele de chirii, provenite din subevaluarea suprafețelor închiriate și/sau tarifelor aplicate, astfel încât să se evite depășirea termenului de prescripție a acestora.

Sesizarea Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice cu privire la atribuirea unora dintre contractele de achiziții publice, încheiate de AIT, cu încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, pentru aplicarea sancțiunilor prevăzute de aceasta, în conformitate cu art. 295, alin. (1) - " Constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor se realizează de către persoane împuternicite ale Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice ".

Conducerea executivă va analiza masurile dispuse de către ANRMAP în urma sesizării acestei instituții conform măsurii nr. 6, și va dispune, după caz, luarea măsurilor legale pentru recuperarea contravalorii eventualelor amenzi, de la persoanele responsabile, inclusiv prin intentarea unor acțiuni în regres, în justiție.

Sesizarea organelor de urmărire penală cu privire la indiciile privind săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 132 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție, care stipulează că: "Infracțiunea de abuz în serviciu contra intereselor publice, infracțiunea de abuz în serviciu contra intereselor persoanelor și infracțiunea de abuz în serviciu prin îngrădirea unor drepturi, dacă funcționarul public a obținut pentru sine sau pentru altul un avantaj patrimonial sau nepatrimonial, se pedepsește cu închisoare de la 3 la 15 ani".

Transmiterea unui răspuns către petenta A., în conformitate cu constatările și concluziile prezentului raport." Relativ la analiza măsurilor dispuse de către organul de control, prin prisma criticilor de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat superficial susținerile privind legalitatea măsurilor dispuse, referirile acesteia la constatările echipei de control fiind cuprinse în două aliniate ale considerentelor. Mai exact, relativ la legalitatea măsurilor dispuse, prima instanță a reținut că "În ceea ce privește constatările realizate de către echipa de control, reprezentate de măsurile ce vizează aspecte de ordin disciplinar reținute în sarcina reclamantei în calitate de angajator și/sau care intră în sfera dreptului comercial (al insolvenței), la care reclamanta face referire în acțiunea dedusă judecății când se raportează la aspecte de nelegalitate, Curtea apreciază că nu pot fi analizate sub aspectul fondului legalității criticate, întrucât instanța de contencios administrativ se rezumă a examina forma și conținutul actului administrativ din perspectiva reglementărilor date prin Legea nr. 554/2004, și nu a alor dispoziții legale care se raportează la alte materii de drept (dreptul muncii, dreptul insolvenței etc.)". Însă, împrejurarea că legalitatea unora dintre măsurile dispuse este necesar a fi apreciată prin raportare la dispoziții din alte domenii ale dreptului decât cele circumscrise materiei contenciosului administrativ nu poate constitui un impediment care să împiedice instanța de judecată să soluționeze pricina, în acest sens fiind și prevederile art. 5 alin. (2) și (3) C. proc. civ. Aceste prevederi sunt, de altfel, univoce în ceea ce privește obligația judecătorului de a soluționa cauza, potrivit competențelor atribuite, în conformitate cu dispozițiile legale aplicabile, indiferent de materia lor. Alineatul (2) al articolului precizat, chiar în ipoteza în care legea "nu prevede" dispoziții exprese pentru soluționarea cererii sau este incompletă, judecătorul va trebui să recurgă la alte norme juridice sau principii de drept incidente, pronunțând o soluție în temeiul acestora. În același sens, în cel de-al doilea alineat dedicat analizei legalității actului administrativ atacat, prima instanță a apreciat, în mod nelegal, că întrucât "în conținutul adresei nr. x/04.11.2013 se regăsește raportul privind controlul efectuat, iar prezentul demers judiciar se limitează la contestarea legalității actului administrativ - raportul nr. x/04.11.2013, în sensul celor prezentate mai sus, (…) obligativitatea aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse prin acel act rezultă din conținutul acestuia, iar măsurile concrete stabilite în sarcina reclamantei sunt apte de a produce efecte prin ele însele, fără a fi necesară emiterea altor acte administrative ulterioare, prin care să fie stabilite alte conduite, măsurile înserate în raportul contestat neprezentând vicii de nelegalitate în sensul celor arătate de către reclamantă.". Deși s-a susținut că obiectul litigiului dedus judecății este reprezentat de contestarea legalității actului administrativ - raportul nr. x/04.11.2013 - Înalta Curte apreciază că analiza acestuia, din perspectiva art. 1 alin. (1) și (2) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, trebuie să vizeze, în mod nemijlocit, și eventualele efecte vătămătoare ale actului asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de către recurentul-reclamant; demers care în prezenta cauză nu a fost realizat. În raport de dispozițiile art. 1 alin. (1) și (2) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu cele ale art. 18 din același act normativ, este de observat că legea reglementează un contencios subiectiv de plină jurisdicție, în care instanța de contencios administrativ poate dispune anularea totală sau parțială a actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, obligarea autorității pârâte la emiterea actului solicitat de reclamant, dacă legea îi conferă acestuia acest drept, repararea pagubei sub forma despăgubirilor materiale, dar și morale. Înalta Curte are în vedere jurisprudența instanței supreme, potrivit căreia:,,(…) controlul exercitat de instanța de contencios administrativ nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic dedus judecății." (ÎCCJ, secția contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 2581 din 18 mai 2007). Or, în aceste condiții, Înalta Curte apreciază că, din perspectiva argumentelor precedente, sentința atacată este nelegală, fiind pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material și, întrucât controlul judiciar nu poate fi exercitat, în lipsa unor considerente substanțiale, din care să rezulte o analiză temeinică a legalității actului administrativ atacat, prin prisma argumentelor recurentului-reclamant, soluția care se impune este casarea hotărârii atacate. Prin urmare, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. fiind întemeiate. 6. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, totodată, va reține cauza spre soluționare.