ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3682/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 09.12.2016, sub nr. x/2016, reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Energiei, Ministerul Finanțelor Publice, Guvernul României și Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor cu Mediul de Afaceri a solicitat instanței să constate refuzul nejustificat al autorităților pârâte de rezolvare a cererii sale și, în consecință: 1. în principal să oblige Guvernul României și Ministerul Energiei ca, potrivit competențelor specifice ce le revin, să ia toate măsurile necesare pentru alocarea din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului către Ministerul Energiei a sumei datorate Hidroelectrica pentru reabilitarea ecluzei Porțile de Fier I, precum și pentru angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielii, astfel încât sa se asigure plata către Hidroelectrica; 2. în subsidiar, să oblige Ministerul Energiei, Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României ca, potrivit competențelor specifice ce le revin, să ia toate măsurile necesare pentru includerea sumei datorate Hidroelectrica pentru reabilitarea ecluzei Porțile de Fier I în primul proiect de buget ce va fi elaborat ulterior pronunțării hotărârii instanței (supus aprobării prin legea de rectificare sau legea bugetară anuală), iar, ulterior aprobării bugetului, dacă va fi cazul, să ia toate măsurile necesare pentru angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielii, astfel încât să se asigure plata către Hidroelectrica. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1335 din 21 martie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Energiei, Ministerul Finanțelor Publice, Guvernul României reprezentat de Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Economiei. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe, reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A. a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe. La punctul I. din cererea de recurs a prezentat sinteza litigiului în fond și soluția pronunțată de prima instanță. La punctul II. din cererea de recurs a susținut motivele de nelegalitate din perspectiva aplicării greșite a normelor de drept material, astfel: 1. Instanța nu a pus în discuția părților excepția inadmisibilității capătului principal de cerere față de pretinsa lipsă a cererii prealabile. Cererea prealabilă include, oricum, solicitarea din capătul principal de cerere. În susținerea acestui motiv de nelegalitate, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, că pentru prima oară, instanța a analizat excepția inadmisibilității din perspectiva lipsei cererii prealabile (iar nu a plângerii prealabile) pentru capătul principal de cerere, argument neinvocat însă de niciunul dintre pârâții din prezenta cauză. De asemenea, a susținut încălcarea principiului contradictorialității reglementat de art. 14 alin. (6) din C. proc. civ., potrivit căruia instanța își va întemeia hotărârea numai asupra aspectelor supuse dezbaterii contradictorii a părților și a arătat că sancțiunea aplicabilă încălcării acestui principiu este nulitatea hotărârii pronunțate, exemplificând, în acest sens, Decizia nr. 4265/2008 pronunțată de ÎCCJ. Chiar dacă instanța ar fi pus în discuția părților excepția inadmisibilității din această perspectivă, soluția dată de instanță ar fi oricum neîntemeiată/viciată. Instanța de fond, în mod eronat, a făcut o comparație între capătul principal al acțiunii și primul capăt din cererea prealabilă, întrucât, de facto, operațiunile solicitate de Hidroelectrica prin capătul principal din acțiune se circumscriu ansamblului de operațiuni solicitate de Hidroelectrica prin capătul al doilea din cererea prealabilă și paragraful 14, cel final. Așadar, este evident că solicitarea din cererea prealabilă include și solicitarea prezentată în acțiune, fiind vorba de acceași solicitare, doar topica fiind (nesubstanțial) modificată. 2. Obligarea la elaborarea proiectului de buget reprezintă o operațiune administrativă, care poate fi dispusă pe cale judecătorească. Capătul subsidiar al acțiunii este admisibil. A opinat că procesul de elaborare și executare a bugetului de către Guvern, Ministerul Finanțelor Publice și ordonatorii de credite nu poate fi decât unul de natură administrativă, ce implică adoptarea unor acte și operațiuni specifice, prevăzute de lege. Or, sarcina instanțelor judecătorești este tocmai de a asigura respectarea legii și de a cenzura refuzul nejustificat al autorităților administrative de îndeplinire a obligațiilor de natură administrativă ce le revin în temeiul legii. Prin urmare, câtă vreme dreptul Hidroelectrica este prevăzut de un act administrativ în vigoare, opozabil pârâților, pe care aceștia refuză sa îl aducă la îndeplinire, și legea impune necesitatea finanțării obiectivelor de investiții, instanța de judecată are atribuția de a interveni și obliga autoritățile pârâte la îndeplinirea pe cale administrativă a obligațiilor ce le revin, potrivit propriilor competențe. În susținerea admisibilității acțiunii a invocat drept jurisprudență următoarele hotărâri: sentința nr. 35/2015, pronunțată de Curtea de Apel Galați, Anexa 4 la răspunsul la întâmpinare depus în 15.05.2017 de Hidroelectrica; Decizia nr. 745/2008 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, Anexa 5 la răspunsul la întâmpinare depus în 15.05.2017 de Hidroelectrica; Decizia nr. 361/R/2010 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, Anexa 6 la răspunsul la întâmpinare depus în 15.05.2017 de Hidroelectrica. A mai susținut că nu a solicitat obligarea Ministerului Finanțelor Publice la exercitarea altor competențe decât cele care îi revin în temeiul legii. Câtă vreme toate autoritățile pârâte recunosc că au atribuții în temeiul Legii nr. 500/2002, iar Hotărârea de aprobare a investiției este un act administrativ în vigoare, publicat în Monitorul Oficial, și deci opozabil și obligatoriu, atunci obligarea autorităților pârâte la luarea măsurilor care le revin potrivit legii intră în atribuțiile instanței judecătorești învestite cu soluționarea prezentei acțiuni. Totodată, a arătat că admiterea acțiunii nu conduce la încălcarea atribuțiilor puterii judecătorești, întrucât hotărârea de aprobare a investiției este un act administrativ în vigoare, publicat în Monitorul Oficial, creator de drepturi în patrimoniul Hidroelectrica și de obligații în sarcina autorităților pârâte, cărora acest act le este opozabil și pe care acestea trebuie să îl aducă la îndeplinire potrivit competențelor proprii. La punctul III. al cererii de recurs, recurenta-reclamantă a formulat apărări cu referire la celelalte excepții invocate de pârâți în fața instanței de fond, pe care le-a apreciat neîntemeiate. În esență, cu privire la excepția prescripției acțiunii a arătat că: este o acțiune în contencios administrativ, supusă prevederilor privind prescripția prevăzute de Legea nr. 554/2004; obligația statului de a aduce la îndeplinire prevederile actelor administrative în vigoare nu se prescrie, subzistă cât timp actul este în vigoare și nu a fost executat; singurul drept material la acțiune este cel în constatarea refuzului nejustificat, drept care nu este prescris; apărare subsidiară 1 - Termenul de prescripție de 3 ani curge de la data recepției finale, recepție care nu a avut încă loc; apărare subsidiară 2 - Incidența cauzelor de întrerupere a termenului 3 ani. În continuare, cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii a arătat, în esență, că în cazul refuzului nejustificat, nu este necesară plângerea prealabilă (aspect care a fost reținut corect de prima instanță); că acțiunea este admisibilă și în raport cu pârâtul Guvernului României, întrucât faptul că Guvernul răspunde în proces prin Secretariatul General nu invalidează solicitarea adresată în mod legitim de Hidroelectrica, potrivit competențelor prevăzute de Legea finanțelor publice și nu conduce la inadmisibilitatea acțiunii pe motiv că nu ar exista un refuz din partea Guvernului; inadmisibilitatea atacării actelor emise în relația cu Parlamentul vizează actele cu caracter politic, în sensul Constituției, această excepție nu privește emiterea unor acte și efectuarea unor operațiuni administrative în cadrul procedurii bugetare; cenzurarea refuzului nejustificat nu intră oricum sub incidența excepției invocate, mai mult, excepția invocată are ca obiect atacarea în contencios administrativ a unui act politic emis în relația cu Parlamentul (act administrativ tipic); primul capăt al acțiunii Hidroelectrica exclude intervenția Parlamentului; cererea Hidroelectrica nu implică obligarea Parlamentului la emiterea vreunui act sau suplinirea voinței legiuitorului. De asemenea, a prezentat argumente și cu privire la calitatea procesuală pasivă a autorităților pârâte arătând următoarele: bugetul nu poate fi elaborat și pus în executare fără participarea tuturor actorilor implicați în lanțul procedurii bugetare; scenariul în care Hidroelectrica ar trebui să se judece pe rând cu fiecare autoritate pârâtă este unul absurd; hidroelectrica nu poate obține recunoașterea dreptului său decât printr-o hotărâre opozabilă tuturor autorităților implicate; obligațiile Ministerului Energiei în calitate de ordonator principal de credite. La punctul III. al cererii de recurs a prezentat argumente pe fond, cu privire la temeinicia acțiunii, respectiv: hotărârea de aprobare a investiției este un act în vigoare, producător de efecte juridice; autoritățile pârâte nu au contestat existența dreptului Hidroelectrica; lucrările au fost realizate, iar costul a fost suportat în întregime de Hidroelectrica, așadar, lipsa oricărei contribuții din partea Statului Român la finanțarea lucrărilor de reabilitare a fost una dintre cauzele care au condus la intrarea Hidroelectrica în insolvență; neincluderea obiectivului de investiții în proiectele bugetare anuale și în programul de investiții este culpa autorităților pârâte. 1.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului. Intimatul-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a formulat întâmpinare prin care, deși nu a invocat expressis verbis excepția nulității recursului, a arătat că recurenta a reluat integral susținerile invocate în fața primei instanțe, fără să indice motive de nelegalitate a hotărârii atacate; a apreciat recursul ca fiind nefondat și a solicitat respingerea acestuia. Intimatul-pârât Ministerul Energiei a formulat note scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Intimatul-pârât Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului a depus precizări prin care a invocat lipsa calității procesuale pasive a sa, motivat de faptul că prin O.U.G. nr. 212/2020 toate atribuțiile în domeniul energiei au fost preluate de Ministerul Energiei și, potrivit Anexei nr. 2 la H.G. nr. 316/2021, recurenta-reclamantă se află în subordinea Ministerului Energiei, care are calitate procesuală pasivă. 1.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluție a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 16 iunie 2021, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. 1.

Alte aspecte procesuale Asupra excepției lipsei calității procesuale pasive invocate de Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, Înalta Curte s-a pronunțat în ședință publică constatând că a rămas fără obiect, astfel cum reiese din practicaua prezentei decizii. II. Soluția instanței de recurs 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că, prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a indicat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și apreciază că argumentele invocate se circumscriu în această ipoteză. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente: Reclamanta a dedus judecății instanței de contencios administrativ o acțiune prin care a solicitat să se constate refuzul nejustificat al autorităților pârâte de rezolvare a cererii sale și, în consecință: 3. în principal să oblige Guvernul României și Ministerul Energiei ca, potrivit competențelor specifice ce le revin, să ia toate măsurile necesare pentru alocarea din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului către Ministerul Energiei a sumei datorate Hidroelectrica pentru reabilitarea ecluzei Porțile de Fier I, precum și pentru angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielii, astfel încât sa se asigure plata către Hidroelectrica; 4. în subsidiar, să oblige Ministerul Energiei, Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României ca, potrivit competențelor specifice ce le revin, să ia toate măsurile necesare pentru includerea sumei datorate Hidroelectrica pentru reabilitarea ecluzei Porțile de Fier I în primul proiect de buget ce va fi elaborat ulterior pronunțării hotărârii instanței (supus aprobării prin legea de rectificare sau legea bugetară anuală), iar, ulterior aprobării bugetului, dacă va fi cazul, să ia toate măsurile necesare pentru angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielii, astfel încât să se asigure plata către Hidroelectrica. Prima instanță a respins acțiunea reclamantei ca inadmisibilă, reținând că, în privința solicitării formulate în principal, acesteia nu îi corespunde o cerere similară adresată în prealabil autorităților pârâte, pentru a se putea avansa măcar ipoteza premisă a unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, iar în privința solicitării formulate în subsidiar, elaborarea proiectului de buget constituie apanajul exclusiv al Guvernului României, guvernat de principiul oportunității și al puterii discreționare extreme, nespus cenzurii/analizei în vreun fel al instanțelor de judecată. Instanța de control judiciar împărtășește soluția pronunțată de judecătorul fondului, apreciind că hotărârea recurată este dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente în cauză. Cu privire la soluția pronunțată pe capătul principal de cerere, recurenta-reclamantă susține că instanța nu a pus în discuția părților excepția inadmisibilității față de pretinsa lipsă a cererii prealabile, iar nu a plângerii prealabile, încălcându-se astfel principiului contradictorialității reglementat de art. 14 alin. (6) C. proc. civ. Înalta Curte, răspunzând punctual criticilor recurentei-reclamante reține, raportat la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că nu este întemeiată această critică. În urma reevaluării actelor dosarului, observă că întâmpinările formulate de autoritățile pârâte prin care au fost invocate excepții, inclusiv excepția inadmisibilității capătului principal, au fost comunicate reclamantei, aceasta formulând și răspunsuri la întâmpinări, iar la termenul de judecată din 21.02.2018, termen la care reclamanta a fost prezentă, instanța a pus în discuția părților prezente toate excepțiile invocate, inclusiv excepția inadmisibilității capătului principal care a fost abordată din două perspective: cea a lipsei plângerii (procedurii) prealabile și cea a lipsei unei cereri adresată în prealabil autorităților pârâte similare cu cea cu care a fost sesizată instanța de contencios administrativ. Nu poate fi primită nici critica referitoare la comparația eronată făcută de prima instanță între capătul principal al acțiunii și primul capăt din cererea prealabilă. În acest sens, analizând conținutul cererii adresate autorităților pârâte (cererea nr. x/27.06.2016), Înalta Curte constată corectă reținerea primei instanțe în sensul că ea corespunde solicitării din capătul de cerere formulat în subsidiar, privind includerea sumei în buget, iar modul în care judecătorul a ales să prezinte argumentele care l-au determinat să ajungă la această concluzie, făcând o comparație cu privire la conținutul celor două cereri, ține de libertatea sa de apreciere și interpretare a probelor. Prin urmare, contrar susținerilor recurentei-reclamante solicitarea din cererea prealabilă adresată autorităților pârâte, identificată cu nr. X/27.06.2016 nu include și solicitarea adresată instanței de contencios administrativ, nefiind vorba de aceeași solicitare or doar de modificarea nesubstanțială a topicii. Recurenta-reclamantă a criticat soluția primei instanțe și cu privire la capătul de cerere subsidiar, prin care a solicitat includerea sumei pretins datorate în primul proiect de buget ce va fi elaborat ulterior pronunțării sentinței, arătând că, în mod greșit a fost admisă excepția inadmisibilității, întrucât obligarea la elaborarea proiectului de buget reprezintă o operațiune administrativă care poate fi dispusă pe cale judecătorească și care nu conduce la încălcarea atribuțiilor puterii judecătorești. Amintește Înalta Curte că elaborarea proiectelor de lege a bugetului de stat, intră în atribuțiile Guvernului, procedură care este supusă aprobării de către Parlamentul României și care este reglementată în art. 138 alin. (2) din Constituția României, art. 11 lit. e) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor și art. 18 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice. Or, Guvernul României este singurul în măsură să aprecieze oportunitatea, necesitatea și posibilitatea concretă de inițiere a unui proiect de buget pentru a asigura sumele necesare plăților solicitate în temeiul dispozițiilor H.G. nr. 956/2004, instanța de judecată nu poate substitui realizarea acestuia, decât cu acceptarea consecinței de înfrângere a principiului constituțional al separației puterilor în stat, prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituția României. Prin urmare, în mod corect instanța de fond, raportat la solicitarea formulată în subsidiar, a reținut că toate aceste proceduri care țin de proiectarea, elaborarea și formularea proiectelor de buget reprezintă operațiuni de competența exclusivă a puterii executive, și că adoptarea unei soluții în sensul solicitat ar constitui o imixtiune a puterii judecătorești în atribuțiile puterii executive. În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat. 2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.