ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5495/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale HIDROELECTRICA S.A. ("Hidroelectrica" sau "Societatea") în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, a solicitat: - Anularea Deciziei Curții de Conturi nr. 11 din 23 iulie cu consecința eliminării măsurilor impuse Hidroelectrica de Curtea de Conturi prin decizia menționată; - Anularea Raportului Curții de Conturi nr. x din 26 iunie 2020 aflat la baza deciziei; - Anularea încheierii nr. 26 din 18 septembrie 2020, prin care Comisia de soluționare a contestațiilor constituite în cadrul Curții de Conturi a respins contestația subscrisei împotriva Deciziei Curții de Conturi nr. 11 din 23.07.2020; - Obligarea Curții de Conturi la plata cheltuielilor ocazionate de judecarea prezentei cereri.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 760 din 11 aprilie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale HIDROELECTRICA S.A., în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI. A anulat Decizia nr. 11/23.07.2020, încheierea nr. 26/18.09.2020 și Raportul de control nr. x/26.06.2020 ce a stat la baza emiterii Deciziei nr. 11/23.07.2020.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile a formulat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului a susținut următoarele: Instanța de fond nu a reținut corect faptul că echipa de audit a constatat existența unor nereguli de natură financiar-contabilă, și nu abateri de la legalitate și regularitate care să fi produs un prejudiciu. Ca urmare, măsurile dispuse prin decizie au fost emise în temeiul art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, vizând intrarea în legalitate, extinderea verificărilor și efectuarea de analize proprii de către o comisie tehnico-economică, nu în baza art. 33 alin. (3), care s-ar fi aplicat doar dacă s-ar fi reținut existența unui prejudiciu. Decizia contestată a vizat procedura de achiziție directă pentru "dezinfectant pentru mâini" în sumă totală de 304.000 RON (361.760 RON cu TVA), deși valoarea achiziției a depășit pragul prevăzut la art. 12 alin. (4) din Legea nr. 99/2016. Potrivit prevederilor art. 49 alin. (2) din Anexa 1 la H.G. nr. 394/2016, recurenta avea obligația de a utiliza catalogul electronic SEAP sau de a publica un anunț într-o secțiune dedicată pe website-ul propriu, al A.N.A.P. sau SEAP, condiție care nu a fost îndeplinită. Achiziția s-a realizat în baza referatului și a notei de introducere în Programul anual de achiziții, precum și a comenzii către S.C. A. S.R.L., fără utilizarea procedurii impuse pentru pragul valoric depășit. Ulterior, prin Decizia 11/2020, s-au dispus măsuri vizând intrarea în legalitate, extinderea verificărilor și stabilirea eventualelor consecințe economico-financiare, precum și valorificarea materialelor nefolosite. Instanța de fond a apreciat în mod greșit că dispozițiile art. 10 din Anexa la Decretul nr. 195/2020 ar fi înlăturat aplicarea legislației privind pragurile valorice reglementate de Legea nr. 99/2016. În realitate, art. 10 permitea achiziții directe doar pentru materiale și echipamente necesare combaterii epidemiei, fără a conține prevederi exprese privind neaplicarea pragurilor valorice sau derogarea de la alte norme privind procedura de achiziție. Situația s-a modificat ulterior, la prelungirea stării de urgență, prin Decretul nr. 240/2020, care la art. 15 din Anexă a stabilit expres că autoritățile contractante, inclusiv entitățile în care statul deține participație majoritară, puteau depăși pragurile valorice prevăzute de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 98/2016, însă doar în limita fondurilor alocate cu această destinație, acest regim derogatoriu nefiind aplicabil la data emiterii Deciziei supuse controlului (30.03.2020). În ceea ce privește stocurile de urgență medicală, O.U.G. nr. 11/2020 a prevăzut clar, la art. 4, că achizițiile necesare completării stocurilor se realizează potrivit prevederilor legale privind achizițiile publice, fără a introduce exceptări sau derogări suplimentare. Comisia Europeană, prin Orientările 2020/C1081/01, a recomandat utilizarea procedurii de negociere fără publicare doar în situații de extremă urgență, cu respectarea principiilor transparenței și nediscriminării, dar nu a eliminat în totalitate aplicarea normelor interne privind pragurile și formele de raportare. Nici directivele europene și nici Legea nr. 99/2016 nu prevedeau posibilitatea achizițiilor directe ilimitate, chiar și în condiții de urgență, ci impuneau utilizarea unor proceduri flexibile, fără însă a exclude complet necesitatea publicității și a raportării achizițiilor. Raportat la prevederile art. 52 din H.G. nr. 394/2016, recurenta avea obligația de a transmite trimestrial notificări în SEAP privind achizițiile directe atribuite, detaliind necesarul, obiectul, cantitatea, valoarea și codul CPV. Îndeplinirea ulterioară a acestei obligații nu a înlăturat fapta inițială de nerespectare a obligației de raportare în termen. Pe perioada stării de urgență instituită prin Decretul nr. 195/2020 nu a fost prevăzută nicio derogare sau suspendare de la aplicarea Legii nr. 99/2016 și a normelor metodologice aferente, Decretul neincluzând vreo prevedere expresă în acest sens. În concluzie, instanța de fond a reținut în mod greșit aplicabilitatea unor derogări inexistente și a minimalizat obligația de respectare a regulilor procedurale referitoare la achizițiile publice în perioada stării de urgență. Toate aceste aspecte conduc la concluzia că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea eronată a normelor legale incidente, astfel încât se impune admiterea recursului și reanalizarea pe fond a legalității deciziei contestate.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale HIDROELECTRICA S.A. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca fiind neîntemeiată

Procedura de soluționare În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului de judecată, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 26 noiembrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinări și raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate. Motivele de recurs susțin că instanța de fond a interpretat greșit efectul Decretului nr. 195/2020 asupra procedurilor de achiziție publică, respectiv că nu ar fi existat o derogare explicită de la regimul obișnuit al achizițiilor și de la pragurile valorice prevăzute de Legea nr. 99/2016. Înalta Curte apreciază că această critică nu este fondată. Instanța de fond a reținut corect că în perioada stării de urgență, Decretul nr. 195/2020, act normativ emis în temeiul Constituției și al O.U.G. nr. 1/1999, conține dispoziții exprese cu aplicabilitate directă, destinate să răspundă rapid și eficient unei situații excepționale. Art. 10 din Anexa acestui decret a permis (fără alte cerințe suplimentare sau limitări valorice) achiziții directe de materiale și echipamente de către entitățile publice cu capital majoritar de stat, pe durata stării de urgență. Acest regim special de excepție prevala, în perioada menționată, asupra normelor obișnuite privind achizițiile sectoriale, dat fiind caracterul său temporar și scopul său (combaterea pandemiei). Instanța a explicat în mod corect că această soluție se circumscrie principiului legalității, nefiind o simplă derogare ad-hoc, ci este rezultatul aplicării unui regim normativ de excepție pentru circumstanțe extraordinare, întemeiat pe acte normative cu forță de lege deja existente (Constituția României și O.U.G. nr. 1/1999), ulterior detaliate prin decretul prezidențial. În ceea ce privește pretinsa obligație de respectare a pragurilor valorice și a procedurilor uzuale, recurenta susține că Decretul nr. 195/2020 nu ar exclude aplicarea pragurilor valorice, iar absența unei prevederi exprese privind depășirea acestora ar atrage continuarea aplicării dispozițiilor Legii nr. 99/2016. Curtea apreciază că instanța de fond a motivat în mod temeinic că, atât timp cât textul art. 10 permitea achiziția directă fără nicio distincție privind pragurile valorice sau alte restricții și având în vedere nevoia de răspuns rapid și eficient, nu era necesară includerea unei mențiuni suplimentare privind depășirea pragurilor. Textul actului normativ avea caracter special și a introdus, pentru perioada de referință, o procedură simplificată și rapidă chiar în lipsa unei exprese excluderi a pragului. Practica legislativă și jurisprudența acceptă că o dispoziție specială, clară, aplicată într-un context excepțional, se aplică prioritar normei generale sau uzuale, fără a fi necesară o derogare explicită pentru fiecare componentă a normei obișnuite. Argumentul privind Decretul nr. 240/2020, reglementat ulterior achiziției, nu poate fi primit, deoarece această rectificare a confirmat opțiunea deja existentă pentru achiziții directe peste praguri valorice în perioada stării de urgență, fără a sugera că prevederea anterioară nu ar fi avut deja acest efect. Motivul de recurs privind aplicabilitatea O.U.G. nr. 11/2020 și a directivelor europene nu este întemeiat. Instanța de fond a reținut corect că O.U.G. nr. 11/2020 reglementa stocurile de urgență la nivelul sistemului medical și obligațiile specifice autorităților din sănătate, nefiind aplicabilă entității recurente. De asemenea, această ordonanță a fost adoptată anterior instituirii stării de urgență și nu era aplicabilă pentru o achiziție efectuată sub imperiul unui decret prezidențial special. Cât privește orientările Comisiei Europene și jurisprudența CJUE, instanța a constatat corect că acestea nu pot prevala asupra unui act normativ național cu forță juridică aplicabilă cu prioritate într-o situație de excepție, pentru că scopul acestor orientări a fost de a ghida achizitori în absența unor dispoziții legale interne exprese, nu de a cenzura reglementările naționale introduse în mod specific pentru un context excepțional. În ceea ce privește natura raporturilor juridice și principiul legalității, instanța de fond a prezentat argumentat diferența dintre regimul juridic de drept comun și cel instituit pe durata stării de urgență, explicând de ce nu se poate aplica același standard de analiză și apreciere ca în perioadele obișnuite, iar motivele de recurs nu demonstrează contrariul. Înalta Curte în acord cu raționamentul instanței de fond subliniază că, atât contextul extern cât și normele speciale instituite pe durata stării de urgență prevalează asupra legislației comune, regimul respectiv fiind instituit "in rem" și având acoperire legislativă la nivel constituțional și infraconstituțional. Susținerile din recurs referitoare la obligațiile de raportare în SEAP și la aplicarea strictă a H.G. nr. 394/2016 nu pot întruni un temei legal pentru anularea hotărârii instanței de fond. Măsura achiziției directe a fost permisă chiar de prevederile speciale incidente în context pandemic, iar eventualele abateri de natură procedurală subsecventă nu pot afecta temeiul legal al achiziției, câtă vreme scopul și cadrul de excepție au fost respectate. Așadar, Înalta Curte apreciază că toate motivele de recurs apar ca neîntemeiate față de considerentele legale, logica și temeiurile pe care s-a fundamentat hotărârea instanței de fond. Actul normativ cu forță specială și în regim de urgență, Decretul nr. 195/2020 a permis, pentru perioada relevantă, achiziții directe, fără limită valorică, pentru entitățile publice în care statul era acționar majoritar, scopul fiind acela al protejării sănătății și al combaterea consecințelor pandemiei COVID-19. Orice interpretare formalistă, de natură să îngreuneze aplicarea acestor măsuri exceptionale, ar fi de natură să golească de conținut atât finalitatea decretului de instituire a stării de urgență, cât și principiile de prioritizare a regimului special asupra regimului obișnuit. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 760 din 11 aprilie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.