ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 807/2022

Ședința publică din data de 10 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate, solicitând obligarea acesteia la radierea datelor reclamantului din baza de date a Agenției privind persoanele afectate de interdicția de 3 ani de a ocupa funcții alese (electorale), cu cheltuieli de judecată.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 31/F-CONT din 9 aprilie 2020, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal:

- a respins excepția inadmisibilității invocată de pârâta Agenția Națională de Integritate;

- a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca întemeiată;

- a obligat pârâta Agenția Națională de Integritate să elimine mențiunea referitoare la reclamant din baza sa de date privind persoanele afectate de interdicția de 3 ani de a ocupa o funcție aleasă (electorală).

- în baza art. 451 alin. (2) C. proc. civ., a obligat pârâta Agenția Națională de Integritate să plătească reclamantului A. suma de 2050 RON cheltuieli de judecată, după reducere, din care 50 RON taxă judiciară de timbru și 2000 RON onorariu avocat.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe pârâta Agenția Națională de Integritate a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în tot a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii formulată de reclamantul A..

Cu privire la excepția inadmisibilității demersului contencios formulat, a arătat că instanța de fond în mod greșit a considerat că în speță este incidentă ipoteza în care petentul s-a adresat Agenției de Integritate cu o solicitare ce intră sub incidența dispozițiilor Legii nr. 544/2001, încadrând-o în categoria informațiilor de interes public.

Prin sesizarea depusă, reclamantul solicită radierea din registrul de interdicții, și nu informații de interes public, astfel că, instanța de fond putea să rețină incidența prevederilor Legii nr. 554/2004 în sensul că ANI nu a răspuns reclamantului în termenul legal la solicitare și nu că nu i-a furnizat informații sau documente de interes public.

Contrar celor reținute de instanța de fond, reclamantul s-a adresat ANI cu o petiție la data de 14.01.2020, fiind înregistrată cu nr. x/14.01.2020 și ulterior, fără să mai aștepte răspuns scris, s-a adresat Curții de Apel la data de 05.02.2020.

Astfel că, de la depunerea petiției și până la depunerea cererii de chemare în judecată nu au trecut 30 de zile, ANI aflându-se în termenul legal de comunicare a unui răspuns, iar afirmațiile instanței de fond sunt nejustificate.

În continuare, a învederat că în lipsa unui act administrativ care să constate o anumită situație juridică, atât timp cât intimatul-reclamant se află în perioada de 3 ani în care se aplică interdicția prev. de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, orice demers contencios formulat cu privire la "eventualitatea" emiterii acestuia apare ca fiind prematur formulat și, pe cale de consecință, inadmisibil, conform normelor de drept administrativ.

Pe fondul cauzei, s-a susținut că raționamentul primei instanțe este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente. S-a arătat că raportul de evaluare a rămas definitiv prin Decizia ÎCCJ nr. 1707 din 28 martie 2019 și că sancțiunile prevăzute de art. 25 și, respectiv, art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, intervin după rămânerea definitivă a raportului de evaluare contestat și se aplică, conform art. 26 alin. (1) din același act normativ, de către autoritatea competentă.

A făcut referire la Decizia Curții Constituționale nr. 418 din 03.07.2014, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 563/30.07.2014 și a apreciat că pentru a integra prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua în litera și spiritul Legii nr. 176/2020, conținutul acestora trebuie interpretat în sensul că odată constatată definitiv existența unei stări de incompatibilitate sau conflict de interese, persoana în sarcina căreia această stare a fost stabilită decade din dreptul de a mai ocupa orice altă funcție eligibilă, prev. de art. 1 din lege, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului.

În speță, doar după rămânerea definitivă a raportului de evaluare începe să curgă prescripția răspunderii administrative, respectiv operează sancțiunile prevăzute de art. 25 și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Așadar, consecințele rămânerii definitive a raportului de evaluare contestat exced obiectului analizei prezentei cauze, întrucât prin raportul de evaluare contestat, inspectorul de integritate a reținut doar existența unor situații de conflicte de interese, fără însă a se stabili și vreo răspunderea administrativă față de persoana evaluată.

Prin urmare, prescripția angajării răspunderii vizează o etapă ulterioară rămânerii definitive a raportului de evaluare prin decizia irevocabilă a instanței, ce poate fi analizată de o altă instanță de judecată investită a se pronunța asupra temeiniciei și legalității actului administrativ emis de autoritatea competentă conform art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2020, în speță Comisia de disciplină sau consiliul de disciplină.

A mai învederat faptul că Legea nr. 54/2019, prin care a fost completat art. 25 din Legea nr. 176/2010 cu alin. (5), a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 222/21.03.2019. În virtutea principiului neretroactivității legii civile și ținând cont că raportul de evaluare a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 54/2019, modificările aduse Legii nr. 176/2020 prin Legea nr. 54/2019 nu sunt incidente în cazul intimatului-reclamant. Prin urmare, prima instanță în mod greșit a considerat că Legea nr. 54/2019 este aplicabilă în soluționarea cauzei.

Interdicția de 3 ani nu este o sancțiune disciplinară, cum în mod eronat a interpretat-o instanța de fond, ori, instanța de control constituțional a reținut că interdicția de a mai exercita timp de 3 ani o funcție sau o demnitate publică, cu excepția celor electorale, este o sancțiune cu natură juridică distinctă de pedeapsa complementară constând în interdicția temporară a exercitării unor drepturi, în speță drepturi electorale-dreptul de a fi ales.

În subsidiar, recurenta-pârâtă a solicitat diminuarea cuantumului sumei de 2050 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, la plata căreia a fost obligată, la o valoare rezonabilă, în acord cu complexitatea cauzei, numărul de termene la care a fost necesară prezența reprezentanților, precum și cu probatoriul administrat.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursului, menținerea ca legală și temeinică a sentinței atacate și obligarea ANI la plata cheltuielilor de judecată.

În ceea ce privește soluția de respingerea a excepției inadmisibilității acțiunii, a arătat că susținerile recurentei-pârâte sunt neîntemeiate întrucât, nicăieri în cuprinsul sentinței recurate, nu se face referire/trimitere la dispozițiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, motivarea instanței fiind întemeiată pe dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Astfel, a considerat că recurenta-pârâtă critică sentința instanței de fond pentru motive care nu există, iar recursul este exercitat strict formal.

Pe fondul recursului, contrar susținerilor recurentei-pârâte a arătat că prevederile art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 este aplicabil speței, fiind în vigoare la momentul aplicării sancțiunii respective, la momentul înregistrării datelor intimatului-reclamant în baza de date a persoanelor afectate de interdicția de a ocupa funcții alese pentru o perioadă de 3 ani, motiv pentru care principiul neretroactivității legii civile nu este nicicum încălcat.

A mai arătat că răspunderea administrativă nu este imprescriptibilă, atât timp cât legiuitorul nu a înțeles să prevadă expres această excepție de la regula generală instituită prin art. 2517 C. civ.

Susținerea recurentei-pârâte în sensul că ANI nu are obiect de activitate înscrierea interdicțiilor este nefondată, deoarece, în concret face acest lucru prin actualizarea bazei de date afișată pe site-ul instituției. Pe cale de consecință, tot ANI este și cea care trebuie să opereze radierea interdicțiilor din această bază de date.

Cu privire la motivul de recurs referitor la diminuarea sumei la plata căreia ANI a fost obligată, cu titlu de cheltuieli de judecată, a solicitat respingerea acestuia, arătând că, în speță, cuantumul cheltuielilor a fost deja redus în primă instanță, fiind total justificat prin raportare la activitățile desfășurate de avocat și complexitatea cauzei.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 1 octombrie 2020 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 27 ianuarie 2022, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, în limitele și pentru considerentele arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Prin Raportul de evaluare nr. x/12.09.2014, pârâta Agenția Națională de Integritate a reținut incidența dispozițiilor art. 76 din Legea nr. 161/2003, apreciind că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât acesta, în calitate de Primar al comunei Nicolae Bălcescu, județul Vâlcea, a semnat Dispoziția nr. 469/06.12.2010 prin care a fost avansată în funcție fiica sa.

Raportul de evaluare a fost contestat în instanță și a rămas definitiv prin Decizia nr. 1707/28.03.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2014.

Reclamantul a fost înscris în baza de date a Agenției Naționale de Integritate cu privire la persoanele afectate de interdicția de 3 ani de a exercita o funcție sau o demnitate publică, potrivit prevederilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, astfel cum rezultă din accesarea site-ului https://www.integritate.eu/INCOMPATIBILITATI-DEFINITIVE/INTERDIC %C8%9AIE-3-ANI.aspx, pentru o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului 2016-2020.

În acest context factual, reclamantul a sesizat instanța de contencios administrativ solicitând obligarea pârâtei la radierea mențiunii din baza de date privind interdicția de 3 ani de a ocupa o funcție sau o demnitate publică, apreciind că a intervenit prescripția extinctivă a răspunderii administrative.

Prima instanță a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtă, iar pe fond a admis acțiunea formulată de reclamant, reținând că nu se identifică vreun temei legal pentru aplicarea sancțiunii prevăzute de art. 25 din Legea nr. 176/2010. A obligat pârâta Agenția Națională de Integritate să elimine mențiunea referitoare la reclamant din baza sa de date privind persoanele afectate de interdicția de 3 ani de a ocupa o funcție aleasă (electorală) și să plătească reclamantului suma de 2050 RON cheltuieli de judecată, în baza art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Pârâta a formulat recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciind că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente, atât cu privire la soluția pronunțată pe excepția inadmisibilității cât și pe fondul acțiunii.

Cu titlu prealabil, analizând cererea de recurs formulată, Înalta Curte constată că anumite critici nu vizează considerentele sentinței recurate, fiind probabil o eroare de redactare, motiv pentru care se va limita la analiza concretă a motivelor de nelegalitate și a apărărilor care prezintă relevanță pentru examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile speței.

Instanța de control judiciar constată că prima instanță a soluționat în mod corect excepția inadmisibilității acțiunii, prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. h) și alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 republicată, cu modificările și completările ulterioare, fiind incidentă ipoteza asimilării actelor administrative unilaterale în cazul refuzului nejustificat de a rezolva un petit referitor la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal. Așadar, nu pot fi primite criticile recurentei-pârâte referitoare la faptul că în lipsa unui act administrativ care să constate o anumită situație juridică, orice demers contencios formulat cu privire la "eventualitatea" emiterii acestuia apare ca fiind prematur formulat și, pe cale de consecință, inadmisibil, conform normelor de drept administrativ.

Deși recurenta-pârâtă a susținut că petiția reclamantului a fost înregistrată la data de 14.01.2020 și că, ulterior, fără să mai aștepte răspuns, intimatul-reclamantul s-a adresat instanței de judecată la data de 05.02.2020, astfel că Agenția Națională de Integritate se află în termenul legal de comunicare a unui răspuns, Înalta Curte constată că, la dosarul cauzei, nu se află dovada faptului că recurenta-pârâtă ar fi răspuns plângerii prealabile formulate de intimatul-reclamant.

Conform art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, persoana care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim se poate adresa instanței de contencios administrativ. Din această perspectivă, demersul judiciar al reclamantului nu este inadmisibil, întrucât prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat obligarea pârâtei la efectuarea unei operațiuni administrative constând în radierea mențiunii din baza sa de date privind interdicția de 3 ani de a ocupa o funcție sau o demnitate publică, apreciind că a intervenit prescripția extinctivă a răspunderii administrative.

În ceea ce privește soluția pronunțată pe fondul cauzei deduse judecății, prima instanță s-a raportat la data săvârșirii faptei generatoare conflictului de interese, respectiv 06.12.2010 și a constatat că termenul de prescripție al răspunderii administrative pentru faptele reținute în sarcina intimatului-reclamant s-a împlinit cel mai târziu la data de 06.12.2013, conform art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010.

Înalta Curte nu împărtășește această opinie, considerând că sentința recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente speței, în cauza dedusă judecății fiind vorba de aplicarea tezei a doua a art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 și nu de dispozițiile art. 25 alin. (5) din aceeași lege, cum în mod eronat a reținut instanța de fond.

Potrivit Deciziei Curții Constituționale nr. 418/2014 prin dispozițiile art. 25 alin. (2) și cele ale art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 sunt reglementate două sancțiuni distincte, supuse unor regimuri diferite. Astfel, prin art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 este reglementată instituția interdicției de a ocupa o funcție eligibilă, în timp ce dispozițiile art. 25 alin. (5) vizează răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară pentru faptele care determină existența conflictului de interese.

Recurenta-pârâtă a susținut că raportul de evaluare prin care s-a constatat conflictul de interese, este un act administrativ care produce efecte juridice după rămânerea sa definitivă, în sensul că atrage, pe lângă răspunderea disciplinară și decăderea din dreptul de a mai deține o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010, pe o perioadă de trei ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului.

Pentru aleșii locali (primarii) în privința cărora, printr-un raport de evaluare definitiv, s-a constatat a fi în conflict de interese, legiuitorul a prevăzut că mandatul lor încetează de drept, conform art. 160 din Codul administrativ.

În soluționare prezentei cauze, prezintă relevanță Decizia nr. 74/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în considerentele căreia s-au reținut următoarele aspecte:

"56. Activitatea de evaluare a Agenției Naționale de Integritate este deci supusă termenului general de prescripție prevăzut de art. 2.523 din C. civ., sancțiune civilă care este aplicabilă cu luarea în considerare a întregului său regim juridic.

Chestiunea aflată în dezbatere vizează determinarea perioadei în care intimatul-reclamant se găsește sub interdicția prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 ca urmare a Raportului de evaluare nr. x/12.09.2014 emis de recurenta-pârâta Agenția Națională de Integritate.

Data la care fapta de încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese de către intimatul-reclamant a dobândit caracter cert, neechivoc, definitiv este data pronunțării Deciziei nr. 1707/28.03.2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, intimatul-reclamant exercitându-și dreptul de a contesta în instanță Raportul de evaluare.

Sancțiunea prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 cu modificările și completările ulterioare, intervine după rămânerea definitivă a Raportului de evaluare contestat și se aplică de către autoritatea competentă.

În consecință, după rămânerea definitivă a Raportului de evaluare operează sancțiunile prevăzute de textul de lege menționat anterior, până în acel moment prescripția prevăzută de dispozițiile art. 2517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., fiind întreruptă.

În cazul dedus judecății, prescripția aplicării sancțiunii administrative, ca urmare a rămânerii definitive a Raportului de evaluare nr. x/12.09.2014 emis de Agenția Națională de Integritate, prin decizia nr. 1707/28.03.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a fost întreruptă până la data de 28.03.2019.

Nu pot fi primite apărările intimatului-reclamant în sensul că termenul de prescripție al răspunderii administrative este termenul general de trei ani care a început să curgă de la data săvârșirii faptei generatoare a conflictului de interese (06.12.2010) și s-a împlinit la data de 06.12.2013, ulterior reclamantul nemaiputând fi sancționat pentru această faptă.

În raport de cele învederate anterior, având în vedere data pronunțării Deciziei nr. 1707/28.03.2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, față de dispozițiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, apare ca fiind legală introducerea intimatului-reclamant în baza de date a Agenției Naționale de Integritate cu privire la persoanele afectate de interdicția de a ocupa funcții alese pentru o perioadă de 3 ani.

Având în vedere soluția ce urmează a fi pronunțată în cauză, de casare în totalitate a sentinței recurate, nu se mai impune analizarea criticilor formulate în subsidiar de recurenta-pârâtă cu privire la diminuarea cuantumului sumei la plata căreia a fost obligată, cu titlu de cheltuieli de judecată.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul pârâtei va fi admis, se va casa sentința atacată și, în rejudecare se va respinge acțiunea reclamantului ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 31/F-CONT din 9 aprilie 2020 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, în rejudecare:

Respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 10 februarie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.