ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3690/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1 Prin acțiunea civilă înregistrată pe rolul Tribunalului Gorj, secția contencios administrativ și fiscal la data de 01.08.2019 sub nr. x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naționale - Statul major al Apărării - Unitatea Militară 02515D, a solicitat anularea avizului nefavorabil nr. DT/7546 emis prin adresa din 07.11.2018 comunicată la data de 13.11.2018, precum și anularea adresei nr. x/05.02.2019, prin care i s-a respins plângerea prealabilă formulată în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004 și obligarea pârâtului la emiterea avizului favorabil pentru PUZ aferent terenului în suprafață de 12.500 mp, situat în intravilanul comunei Limanu, satul 2 Mai, parcela A 386, loturile x, 59, 60, 61, 75, 79, 81, 82, 172 și 173, CF nr. x, județul Constanța, în vederea realizării obiectivului de investiții "Reglementări și lotizare teren intravilan pentru destinații turistice și rezidențiale". 1.

Prin sentința civilă nr. 1058 din 03.12.2019 pronunțată de Tribunalul Gorj, competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naționale - Statul major al Apărării - Unitatea Militară 02515 "D", a fost declinată în favoarea Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, fiind format pe rolul acesteia dosarul nr. x/2019. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 72 din data de 25 mai 2020, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naționale - Statul major al Apărării - Unitatea Militară 02515D, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile menționate în punctul I.2. anterior a declarat recurs reclamantul A., prin care, clamând incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., a solicitat casarea în tot a hotărârii recurate și trimiterea cauzei, spre rejudecarea fondului, la Curtea de Apel Craiova. În susținerea căii de atac, recurentul a învederat, în esență, că hotărârea conține o motivare care este străină de natura pricinii, întrucât a avut la bază o eroare a instanței sau o neobservare, cu atenție, a conținutului afirmațiilor reclamantului din cuprinsul cererii de chemare în judecată, dar și din cel al plângerii prealabile. Din această perspectivă, a susținut recurentul că data afirmată de acesta ca fiind cea a comunicării avizului nefavorabil a fost cea de 13.11.2018, instanța reținând nejustificat faptul că acesta ar fi indicat drept moment al comunicării, data de 07.11.2018. A învederat recurentul că hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 193 C. proc. civ., în contextul în care a făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile, iar prin adresa nr. x din 30.01.2019, emisă de pârâtul MAPN (prin care acesta a soluționat plângerea prealabilă), nu s-a reținut aspectul tardivității formulării plângerii prealabile (prin evocarea unei astfel de excepții), ci plângerea prealabilă a fost soluționată pe fond de autoritatea intimată - pârâtă. În acest context, în opinia recurentului, demersul primei instanțe de a admite excepția inadmisibilității cererii sale de chemare în judecată, ce, de altfel, a fost invocată de intimat prin completarea la întâmpinarea formulată în cauză, reprezintă o soluție nelegală, menționând recurentul că aspectul, de altfel nereal, al tardivității plângerii prealabile nu mai poate fi invocat în fața instanței de judecată prin înscrisul constând în sus indicata completare, cu atât mai mult cu cât, prin maniera în care autoritatea emitentă a soluționat plângerea prealabilă, a fost acceptată formularea în termen a acesteia. A mai arătat recurentul că, din înscrisurile atașate notelor scrise asupra excepțiilor invocate de către pârât prin completarea la întâmpinare, rezultă că recipisa poștală de confirmare de primire face, conform prevederilor legale, deplina dovadă a conținutului comunicării prin borderou, mențiunea "A. - plângere prealabilă" către Ministerul Apărării Naționale, fiind edificatoare în acest sens. De asemenea, a subliniat recurentul că termenul de 30 de zile de formulare a plângerii prealabile a fost respectat, în contextul în care avizul (actul administrativ atacat) a fost comunicat la data de 13.11.2018, iar plângerea prealabilă a fost formulată la data de 12.12.2018.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimatul-pârât Ministerul Apărării Naționale - Statul Major al Apărării, Unitatea Militară 02515D a solicitat, respingerea recursului promovat de reclamantul A., ca nefondat, și menținerea, drept temeinică și legală, a hotărârii instanței de fond. A învederat intimatul, în esență, că în cauză nu este incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ., întrucât, din parcurgerea conținutului hotărârii recurate, rezultă că nu există vreo contradicție între considerente și dispozitiv și nici între diversele considerente ale hotărârii (în sensul că din unele ar rezulta netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul că este întemeiată), sentința primei instanțe fiind motivată. De asemenea, a învederat intimatul ca fiind corecte reținerile instanței de fond, privind incidența excepției inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ, în contextul în care prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 impun o astfel de procedură prealabilă. A arătat că împotriva avizului nefavorabil nr. DT/7546 din data de 07.11.2018 recurentul, nemulțumit fiind de răspunsul primit, a formulat o plângerea prealabilă (nedatată și neînregistrată la sediul acestuia), dar care a ajuns la sediul Statului Major al Apărării la data de 19.12.2018, fiind înregistrată sub numărul DT-9073. Prin urmare, între data comunicării avizului nefavorabil și data solicitării revocării acestuia prin plângere prealabilă, au trecut mai mult de 30 zile. În opinia intimatului, raționamentul primei instanțe, privind incapacitatea borderoului depus de recurentul-reclamant de a face dovada îndeplinirii, în termen, a procedurii prealabile, întrucât nu demonstrează care este documentul ce a fost înaintat în data de 12.12.2018 de către apărătorul reclamantei către autoritatea publică pârâtă, este unul corect. A subliniat intimatul că excepția lipsei procedurii prealabile efectuate în termen este o excepție absolută, pentru că norma care o reglementează este imperativă, soluția respingerii cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă reprezentând o corectă aplicare a prevederilor art. 193 C. proc. civ., ce dispun că în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condițiile stabilite de lege. În acest context, a apreciat intimatul că nu poate fi reținută incidența motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., întrucât examinarea criticilor din cererea de recurs nu a relevat că instanța de fond, în soluționarea cererii de chemare în judecată, ar fi încălcat sau aplicat greșit vreo normă de drept material.

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinare depus în dosarul cauzei, reiterând, în esență, aspectele evocate în memoriul de recurs, recurentul - reclamant A. a solicitat cenzurarea în totalitate a apărărilor formulate de intimat, cu consecința admiterii căii de atac promovate.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 24 septembrie 2020 s-a fixat termen de judecată la data de 22 iunie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, de întâmpinarea depusă în cauză și de normele incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. și continuat de moștenitorul B. este fondat, pentru următoarele considerente: 1. Referitor la criticile întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curtea observă că recurentul - reclamant A. înțelege să invoce teza a III-a a unui astfel de motiv de casare, mai precis ipotezei unei motivări străine de natura cauzei. Contrar susținerilor recurentului - reclamant, instanța de control judiciar apreciază că nu se poate reține incidența, în prezenta cauză, a unui astfel de motiv de recurs, în contextul în care elementul determinant în analiza incidenței unei astfel de teze a III-a a cazului de casare în discuție, este cel al naturii cauzei. Or, din această perspectivă, Înalta Curte reține că aspectele invocate de instanța de fond în justificarea soluției de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de chemare în judecată, pentru lipsa procedurii prealabile, au legătură cu natura juridică a unui astfel de fine de neprimire soluționat de prima instanța. Aspectul reținerii unor date incorecte din perspectiva începerii curgerii termenului de formulare a plângerii prealabile, sau cel privind aptitudinea probatorie recunoscută de lege recipisei poștale, reprezintă elemente ce privesc modul în care prima instanța a aplicat prevederile art. 193 C. proc. civ., raportate la cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004 și la art. 183 C. proc. civ., urmând a fi analizate ca atare, fără a se regăsi vreo motivare străină de natura cauzei în considerentele reținute de instanța de fond. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că nu poate fi reținută incidența prevederilor de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sens în care consideră nefondat un astfel de motiv de casare invocat de recurent. 2. Pe de altă parte, instanța de control judiciar apreciază drept fondate criticile prin care recurentul susține teza unei nelegale aplicări a prevederilor art. 193 C. proc. civ., pe care, deși recurentul le-a subsumat prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța, nefiind ținută de încadrarea dată de parte, le va aprecia ca intrând în sfera de aplicare a cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât este invocată o eronată aplicare a unor norme de drept procesual. Din această perspectivă, Înalta Curte observă că prin sentința nr. 72 din data de 25 mai 2020, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea în contencios administrativ promovată de reclamant, prin reținerea unui fine de neprimire a acesteia, generat de dispozițiile art. 193 C. proc. civ., ce prevăd caracterul inadmisibil al unei acțiuni a cărei introducere este condiționată de îndeplinirea unei proceduri prealabile. Pentru a dispune o astfel de soluție, prima instanță a reținut, în esență, că deși reclamantul a atașat cererii sale de chemare în judecată atât dovada formulării unei plângeri prealabile, cât și Adresa x din 30 ianuarie 2019 emisă de intimatul - pârât (înregistrată de reprezentanții recurentului sub nr. x/05.02.2019) prin care plângerea a fost respinsă de Ministerul Apărării Naționale - Statul Major al Apărării, este tardiv formulată plângerea prealabilă, motiv pentru care acțiunea este inadmisibilă. Examinând, însă, actele dosarului, Înalta Curte observă, dintr-o primă perspectivă, că aspectul tardivității depunerii plângerii prealabile nu a fost invocat de către autoritatea emitentă în cadrul procedurii administrative de soluționare a acesteia, Ministerul Apărării Naționale - Statul Major al Apărării analizând pe fond plângerea prealabilă, după cum corect afirmă recurentul. Astfel, procedura prealabilă nu a fost finalizată prin emiterea unui răspuns care să constate stingerea dreptului material la formularea plângerii, urmare intervenirii prescripției dreptului, prin epuizarea termenului reglementat de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. O astfel de procedură a fost îndeplinită/finalizată prin emiterea adresei x din 30 ianuarie 2019, drept răspuns la plângerea prealabilă a recurentului. Prin intermediul acesteia, cererea de retractare a avizului nefavorabil nr. DT/7546 (emis prin adresa din 07.11.2018) a fost soluționată din perspectiva aspectelor de fond, în sensul respingerii, intimatul învederând că își menține avizul nefavorabil întrucât edificarea construcțiilor în proximitatea obiectivului militar va conduce la limitarea sau chiar imposibilitatea îndeplinirii misiunilor unității dislocate în cazarma din U.A.T. Limanu. Totodată, Înalta Curte observă că aspectul inadmisibilității cererii de chemare în judecată, grefat pe neîndeplinirea procedurii prealabile, drept efect al tardivității plângerii prealabile, nu a fost invocat de intimatul - pârât Ministerul Apărării Naționale - Statul major al Apărării - Unitatea Militară 02515D nici prin întâmpinarea depusă în etapa procesuală a fondului. Primul act în cuprinsul căruia este invocată excepția de inadmisibilitate a acțiunii, este reprezentat de înscrisul depus de intimatul - pârât la data de 02.12.2019, după expirarea termenului de formulare a întâmpinării (ce a început să curgă la data de 23.09.2019 - conform dovezii de comunicare a acțiunii de la dosarul Tribunalului Gorj - și s-a împlinit, în condițiile art. 181 alin. (2) C. proc. civ., la data de 21.10.2019), înscris intitulat de intimat drept "completare la întâmpinare". Or, conform alin. (1) al art. 193 C. proc. civ., inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată poate fi dispusă doar dacă procedura prealabilă nu a fost îndeplinită, iar potrivit alin. (2) al aceluiași text normativ invocarea neîndeplinirii procedurii prealabile poate fi realizată doar de pârât, prin întâmpinare, sub sancțiunea decăderii. Astfel, în materia particulară a excepției inadmisibilității reglementată de art. 193 C. proc. civ., în mod derogatoriu față de regula generală prevăzută de art. 247 C. proc. civ., invocarea excepției nu poate fi realizată decât prin actul de procedură reprezentat de întâmpinare, ce trebuie, însă, depusă, potrivit art. 201 alin. (1) C. proc. civ., în termenul de 25 de zile de la comunicarea cererii de chemare în judecată. În acest context, înscrisului intitulat de intimat drept "completare la întâmpinare", indiferent de titulatura dată de parte, nu îi poate fi recunoscut caracterul de întâmpinare, în sensul art. 205, coroborat cu art. 208 alin. (2) C. proc. civ., acesta având, cel mult, natura juridică a unor note scrise. În contextul descris anterior, întrucât plângerea prealabilă formulată de reclamant a fost soluționată în procedura administrativă fără a fi reținută tardivitatea acesteia, iar prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul nu a invocat o astfel de excepție, sunt fondate susținerile recurentului privind eronata aplicare a prevederilor art. 193 C. proc. civ. de către prima instanță. De asemenea, chiar dacă s-ar trece peste aceste aspecte, Înalta Curte reține ca fiind întemeiate și susținerile recurentului privind formularea în termen a plângerii prealabile. Din această perspectivă instanța de control judiciar observă că prin înscrisul intitulat "completare la întâmpinare", intimatul - pârât recunoaște expres că Avizul nefavorabil nr. DT/7546 a fost comunicat recurentului la data de 13.11.2018, instanța de fond reținând astfel, în mod eronat drept dată de începere a termenului de formulare a plângerii prealabile data de 07.11.2018, ce este, în fapt doar data emiterii actului administrativ, iar nu cea a comunicării acestuia. Singurul aspect contestat de intimatul - pârât este cel al datei depunerii plângerii prealabile, apreciată de intimat ca fiind cea de 19.12.2018. Instanța de control judiciar apreciază, însă, că data de 19.12.2018 reprezintă data de înregistrare alocată de Statul Major al Apărării, ce nu poate fi apreciată drept dată de depunere a cererii, câtă vreme recurentul - reclamant a invocat și probat o comunicare prin poștă a plângerii prealabile. Din această perspectivă, Înalta Curte nu împărtășește opinia exprimată de prima instanță, potrivit căreia înscrisurile depuse la dosar nu îndeplinesc rigorile legale spre a fi apreciate mijloace de probă apte a dovedi derularea unei proceduri de comunicare prin poștă. Instanța observă că, în materia procedurii de depunere a plângerii prealabile, Legea nr. 554/2004 nu cuprinde reglementări specifice, context în care, în virtutea dispozițiilor art. 28 alin. (1) din sus indicatul text normativ, unei astfel de proceduri îi sunt aplicabile prevederile 183 C. proc. civ.. Conform alin. (1) și (3) al unui astfel de text normativ: "(1) Actul de procedură depus înăuntrul termenului prevăzut de lege prin scrisoare recomandată la oficiul poștal sau depus la un serviciu de curierat rapid ori la un serviciu specializat de comunicare este socotit a fi făcut în termen. (3) În cazurile prevăzute la alin. (1) și (2), recipisa oficiului poștal, precum și înregistrarea ori atestarea făcută, după caz, de serviciul de curierat rapid, de serviciul specializat de comunicare, de unitatea militară sau de administrația locului de deținere, pe actul depus, servesc ca dovadă a datei depunerii actului de către partea interesată." Astfel, prevederile art. 183 C. proc. civ. stabilesc expres capacitatea recipisei poștale de a face dovada unei comunicări prin poștă a cererii petentului, relevante din această perspectivă fiind și prevederile art. 2 pct. 18 din O.U.G. nr. 13/2013 privind serviciile poștale, care arată că serviciul de trimitere recomandată este un serviciu poștal ale cărui particularități constau în oferirea unei garanții forfetare împotriva riscurilor de pierdere, furt, distrugere totală sau parțială ori deteriorare a trimiterii poștale înregistrate și în eliberarea, la cerere, ulterior depunerii, respectiv livrării trimiterii poștale, a unei dovezi privind depunerea trimiterii poștale sau livrarea la destinatar, fără a fi confirmată în scris de către acesta. Instanța de control judiciar observă că la dosarul Curții de Apel Craiova există recipisa x, iar la fila x borderoul pentru obiectele de corespondență cu indicația "Recomandat", în cuprinsul căruia este menționată și scrisoarea x. De asemenea, din cuprinsul recipisei poștale, rezultă, pe de o parte, că scrisoarea recomandată (despre care, pe recipisă, se menționează că a conținut plângerea prealabilă a recurentului) a fost depusă la oficiul la data de 12.12.2018 (aspect ce rezultă și din ștampila aplicată de oficiului poștal pe borderoul de la fila x). Pe de altă parte, din cuprinsul aceleiași recipise rezultă că scrisoarea recomandată a fost primită de intimat la data de 17.12.2018, iar acesta nu a susținut că ar mai fi primit, de la reclamant, și o altă comunicare, ci doar că plângerea prealabilă a fost înregistrată la Statul Major al Apărării pe data de 19.12.2018. Totodată, Înalta Curte observă că prevederile art. 183 alin. (1) C. proc. civ. nu impun depunerea, de către părți, a actelor de procedură prin scrisoare recomandată cu conținut declarat, ci doar prin scrisoare recomandată, cele două tipuri de servicii poștale fiind reglementate diferit prin O.U.G. nr. 13/2013 (în pct. 18, respectiv pct. 19 din art. 2 al unui astfel de act normativ.). Or, în acest context, argumentul primei instanțe, potrivit căruia borderou aflat la fila x nu face dovada împlinirii în termen a procedurii prealabile, întrucât nu demonstrează ce document a fost înaintat în data de 12.12.2018 de către apărătorul reclamantului către autoritatea publică pârâtă, reprezintă o interpretare a prevederilor art. 183 alin. (1) C. proc. civ. ce nu corespunde conținutului normativ al acestuia și care îndepărtează norma de la finalitatea pentru care aceasta a fost reglementată. Astfel, instanța de control judiciar apreciază că instanța de fond a interpretat eronat prevederile art. 183 alin. (1) C. proc. civ. și nu a realizat o verificare concretă a manierei de comunicare a plângerii prealabile către intimat, nesocotind, astfel, dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora: "Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale". În condițiile în care documentele existente la dosarul de fond dovedesc aspectul depunerii plângerii prealabile la data de 12.12.2018, prin scrisoare recomandată, Înalta Curte apreciază că recurentul - reclamant a formulat o astfel de plângere cu respectarea termenului legal reglementat de art. 7 alin. (1) prima teză din Legea nr. 554/2004, ce, potrivit art. 181 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ. și în raport de data comunicării actului administrativ (confirmată și de intimatul - pârât), s-a împlinit la data de 14.12.2018. În atare condiții, nu poate fi reținută incidența excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile. Pentru aceste considerente, apreciind că instanța de fond a aplicat și interpretat greșit dispozițiile art. 193 alin. (1) și (2) C. proc. civ., Înalta Curte reține incidența cazului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 5 C. proc. civ., motiv pentru care se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, soluție de natură a nu priva părțile de un grad de jurisdicție. Justificarea acestei soluții rezidă și în împrejurarea că prima instanță, întemeindu-și întregul său raționament pe aprecierea eronată că cererea de chemare în judecată este inadmisibilă, a lăsat neanalizate celelalte motive ale acțiunii deduse judecății, fapt ce determină casarea sentinței pronunțate în aceste condiții și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe, care urmează să o analizeze pe fond. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamantul A. și continuat de moștenitorul B. împotriva sentinței civile nr. 72 din data de 25 mai 2020 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare instanței de fond. PENTRU ACESTE MOTIVE,