ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2634/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Timiș, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 05.05.2021 sub dosar nr. x/2021 (declinată la Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 972/25.10.2021 a Tribunalului Timiș), reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naționale - Statul Major al Apărării U.M. 02515 D, ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună: anularea Avizului nr. x/2020 emis de către Statul Major al Apărării U.M. 02515 "D" - Ministerul Apărării Naționale, precum și anularea Răspunsului nr. DT/9300 din 18 decembrie 2020 și, pe cale de consecință, obligarea pârâtului la emiterea unui aviz favorabil. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 99 din 9 martie 2023 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Statul Major al Apărării UM 02515 reprezentat prin Ministerul Apărării Naționale, având ca obiect - anulare act administrativ. S-a dispus anularea Avizului nr. x/2020 emis de către Statul Major al Apărării U.M. 02515 D - Ministerul Apărării Naționale, precum și anularea Răspunsului nr. DT/9300 din 18 decembrie 2020 și, pe cale de consecință, a fost obligat pârâtul să emită în favoarea reclamantei un aviz favorabil în referire la solicitarea acesteia. Totodată, a fost obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă în cuantum total de 10400 RON, dintre care 2800 RON reprezentând onorariu avocațial, taxă judiciară de timbru în cuantum de 100 RON și onorariu expert 7500 RON. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 99 din 9 martie 2023 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Apărării Naționale pentru Statul Major al Apărării prin Direcția Generală Juridică, invocând incidența motivului de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În esență, în ceea ce privește presupusa nemotivare a actului emis de Statul Major al Apărării, reținută de instanță raportat la dispozițiile art. 31 alin. (2) din Constituția României, recurentul-pârât a arătat că instanța a omis să coroboreze aceste prevederi cu dispozițiile alin. (3) ale aceluiași articol, potrivit cărora: "Dreptul la informație nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecție a tinerilor sau securitatea națională." În opinia recurentului-pârât, din considerentele hotărârii recurate nu se înțelege în ce sens au fost încălcate prevederile legale care cer o informare corectă a cetățenilor, precum și la ce texte de lege s-ar putea raporta o motivare cât se poate de clară și concisă. Invocând art. 1 din Legea apărării naționale a României nr. 45/1994, cu modificările și completările ulterioare, recurentul-pârât a arătat că avizul a cărui anulare se cere (emis de o instituție cu un rol major în apărarea națională) este întemeiat pe o documentație care nu este de interes public (Actul de omologare al poligonului nr. A-661 din 23.02.2011). Având în vedere că potrivit art. 12 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, cu modificările și completările ulterioare, se exceptează de la accesul liber al cetățenilor informațiile din domeniul apărării naționale, siguranței și ordinii publice, dacă fac parte din categoriile informațiilor clasificate, potrivit legii, recurentul-pârât a apreciat că, în sensul dispozițiilor Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, art. 15, lit. b), f), g) și art. 17 lit. g), motivarea actului este una suficientă pentru a respecta cerințele legii menționate anterior. A mai subliniat că solicitarea avizului Statului Major al Apărării este una obligatorie și nu are caracter facultativ, având în vedere prevederile Legii nr. 45/1994, ale Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare și ale Hotărârii Guvernului nr. 62/1996 privind aprobarea Listei obiectivelor de investiții și de dezvoltare, precum și criteriilor de realizare a acestora, pentru care este obligatoriu avizul Statului Major General, cu modificările și completările ulterioare. Avizul Statului Major al Apărării reprezintă unul din înscrisurile obligatorii ce fac parte din documentația necesară eliberării de către autoritatea administrației publice locale a autorizației de construire pentru realizarea investiției în proximitatea obiectivului militar nr. 1887 (Poligonul de tragere Chișoda), situat pe teritoriul administrativ al comunei Giroc, județul Timiș. În continuare, recurentul-pârât a redat dispozițiile art. 2 și 21 din Legea nr. 45/1994, art. 1 și 10 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare și a menționat că prin avizul nefavorabil contestat, se asigură prezervarea unor condiții care implică satisfacerea interesului public de apărare a țării, atâta timp cât nu sunt identificate circumstanțele care nu aduc atingere activităților militare în situația dezvoltării urbane la care se face referire. La dosarul cauzei a fost depus raportul de expertiză topografică întocmit de expertul desemnat de instanță, din cuprinsul căruia rezultă că expertul a studiat avizele nr. x/12.03.2013, pentru avizarea PUG - ului com. Șag și nr. D2452/12.05.2006, pentru avizarea PUZ - ului pentru imobilul cad x com. Șag și, în urma comparării acestor avize cu planul de situație rezultat în urma prelucrării măsurătorilor și cu Planul Urbanistic General (PUG) com. Șag -planșa nr. 3 - Reglementari urbanistice. Zonificare, a constatat că ambele avize au fost favorabile obiectivelor pentru care au fost emise, dar au fost condiționate de respectarea unor aspecte care țin de limitele intravilanului propus, de zona de siguranță a poligonului și de neafectarea sub nicio formă a activităților militare. Conform aceleiași planșe, pe zona de siguranță este interdicție definitivă de construire, care nu poate fi modificată prin PUZ, iar pe zona adiacentă există o interdicție temporară de construire până la aprobare PUZ/până la reglementarea condițiilor tehnice. De asemenea, ținând cont de amplasamentul imobilului reclamantei și de zona de siguranță a, poligonului, precum și de zona adiacentă acesteia, în urma măsurătorilor de specialitate efectuate, expertul tehnic a concluzionat că imobilul reclamantei se afla în zona adiacentă zonei de siguranță, la aproximativ 229 m de zona de siguranță. Or, existând o interdicție temporară de construire până la aprobare PUZ/până la reglementarea condițiilor tehnice Avizului nr. x/2020 emis de către Statul Major al Apărării UM. 02515 D - Ministerul Apărării Naționale, raportat la prevederile legale nu putea fi decât un aviz nefavorabil. Cu privire la obiecțiunile de expertiză depuse la dosar, în opinia recurentului-pârât, Curtea de Apel, în mod eronat, a apreciat că documentul depus reprezintă punctul de vedere al expertului parte și nu veritabile obiecțiuni și, drept urmare, nu le-a luat în considerare. În acest sens, recurentul-pârât a considerat necesar să reitereze, în cuprinsul cererii de recurs, obiecțiunile la expertiză formulate de instituția militară pe fondul cauzei. A apreciat că acestea sunt utile analizării situației de fapt, astfel că a reluat în integralitate Obiectivul 2, Obiectivul 3 și Obiectivul 4 (paginile 4-8 ale recursului). Concluzia la obiectivul 2 este că expertul numit nu a ținut cont de toate documentele prezentate și răspunsul este cu erori materiale. PUG-ul și PUZ-ul comunei Șag nu au respectat avizele date de Ministerul Apărării Naționale, acestea trebuiau refăcute ținând cont de indicațiile primite. Ținând cont de hărțile ce indică zonele afectate de poligon rezultă că imobilul reclamantei se află în zona de siguranță a poligonului (anexa 1b). Concluzia la Obiectivul 3 este că prin suprapunerea schemei din anexa 1 cu localizarea imobilului reclamantei rezultă că imobilul reclamantei se află în zona de siguranță a poligonului. Concluzia la Obiectivul 4 este că poligonul Chișoda are prevăzută și omologată atât zona de siguranță, cât și zona restricționată. În ceea ce privește solicitarea privind plata cheltuielilor de judecată efectuate pe parcursul judecării cauzei de prima instanță în dosar, recurentul-pârât a apreciat cuantumul acestora ca fiind vădit disproporționat în raport cu valoarea și complexitatea cauzei și, drept urmare, a solicitat cenzurarea acestora în temeiul art. 451 alin. (2) și alin. (3) din C. proc. civ. Astfel, raportat la dificultatea/complexitatea cauzei, durata în timp a judecării pricinii și munca/activitatea depusă de avocatul reclamantului, recurentul-pârât a apreciat că un cuantum de 2800 RON onorariu avocațial și 7500 RON onorariu expert solicitat de reclamantă în cauză, nu este justificat. În concluzie, pentru motivele arătate, recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, iar, în rejudecare, respingerea acțiunii ca neîntemeiată. 1.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare prin care a invocat, în principal, excepția nulității recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivul de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., precum și pentru lipsa semnăturii conducătorului autorității publice, respectiv lipsa dovezii calității de reprezentant a semnatarului cererii. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, considerând că sentința instanței de fond este temeinică și legală. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 18 aprilie 2024, cu citarea părților. În ședința publică din 18 aprilie 2024, Înalta Curte a luat act că avocatul ales al intimatei-reclamante a renunțat la excepția privind lipsa calității de reprezentant a semnatarului cererii de recurs, invocată prin întâmpinare, astfel cum reiese din practicaua încheierii de ședință de la acea dată. II. Soluția instanței de recurs 2.1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului formulat de recurentul-pârât Ministerul Apărării Naționale pentru Statul Major al Apărării, invocată prin întâmpinare de către intimata-reclamantă A., constatând că au fost formulate argumente de ordin critic care pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ., invocându-se în concret interpretarea eronată a normelor de drept material incidente speței atunci când s-a reținut motivarea lapidară a actului contestat, precum și cu ocazia analizării legalității actului administrativ. 2.2. Argumentele de fapt și de drept relevante Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Avizului nr. x/2020 emis de către Statul Major al Apărării U.M. 02515 "D" - Ministerul Apărării Naționale, precum și anularea răspunsului nr. DT/9300 din 18 decembrie 2020 primit la soluționarea contestației administrative și, pe cale de consecință, obligarea pârâtului la emiterea unui aviz favorabil. Prima instanță a admis acțiunea reclamantei, a anulat actele administrative contestate și a obligat pârâtul să emită în favoarea reclamantei un aviz favorabil în referire la solicitarea acesteia. Totodată, a fost obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă în cuantum total de 10.400 RON, dintre care 2.800 RON reprezentând onorariu avocațial, taxă judiciară de timbru în cuantum de 100 RON și onorariu expert 7.500 RON. Pentru a pronunța această soluție instanța de primă jurisdicție a reținut, în esență, că motivarea actului administrativ are un caracter generic care nu a permis destinatarului actului să ia în mod efectiv cunoștință de temeiurile de fapt și de drept avute în vedere pentru restrângerea dreptului de proprietate. În continuare, procedând la efectuarea examenului de legalitate al actului administrativ contestat, chiar în contextul unei motivări lapidare a acestuia, pentru a aprecia dacă în speță, autoritatea publică a acționat cu exces de putere, față de amplasarea concretă a terenului aflat în proprietatea reclamantei, prima instanță a dispus efectuarea unei expertize tehnice topografice care a relevat împrejurarea că imobilul reclamantei se află în zona adiacentă zonei de siguranță a poligonului. Înalta Curte constată că sentința pronunțată de prima instanță este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente speței, în raport cu actele și lucrările dosarului, astfel că motivul de casare invocat de recurentul-pârât este nefondat. Înalta Curte reține că prin actul administrativ contestat a fost avizat nefavorabil proiectul tehnic pentru realizarea obiectivului de investiții "Construire casă P+1E și împrejmuire" pe terenul în suprafață de 671 mp, situat în intravilanul comunei Șag, C.F. nr. x, nr. cad. x, județul Timiș. În motivarea avizului nefavorabil, s-a menționat că acesta a fost emis în baza Legii nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare și H.G. nr. 62/1996 privind aprobarea Listei obiectivelor de investiții și de dezvoltare, precum și a criteriilor de realizare a acestora pentru care este obligatoriu avizul Statului Major General, cu modificările și completările ulterioare, și s-a invocat împrejurarea că "investiția propusă este amplasată în zona militară restricționată a Poligonului de tragere automatizat Chișoda, aflat în administrarea Ministerului Apărării Naționale și în folosința U.M. 01221 Timișoara, zonă în care este instituită interdicție de construire." Instanța de control judiciar constată că actul este lovit de viciul unei motivări insuficiente și neadecvate în raport de efectele pe care le produce asupra dreptului de proprietate al intimatei-reclamante. Contrar opiniei recurentului-pârât, motivarea actului nu este nici clară și nici suficientă, având în vedere că nu s-au indicat, decât generic, actele normative în baza căruia a fost emis (Legea nr. 50/1991 și H.G. nr. 62/1996), fără a rezulta în concret temeiul legal avut în vedere de emitentul actului administrativ. De asemenea, nu au fost prezentate nici împrejurările de fapt relevante care au format convingerea emitentului actului administrativ că terenul intimatei-reclamante se află situat într-o zonă în care este instituită interdicție de construire. Fără a nega rolul major în apărarea națională a instituției recurente, Înalta Curte reține că argumentul potrivit căruia avizul este întemeiat pe o documentație care nu este de interes public (Actul de omologare al poligonului nr. A-661 din 23.02.2011) și invocarea necesității respectării Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate nu sunt de natură să suplinească motivarea actului administrativ care trebuie să rezulte în mod explicit din cuprinsul acestuia. În lipsa motivării explicite a actului administrativ contestat, posibilitatea contestării acestuia este afectată, întrucât instanța nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să adopte o anumită măsură. Din perspectiva instanței de judecată, motivarea este decisivă pentru a face demarcația între actul administrativ adoptat în cadrul marjei de apreciere conferite de legea autorității publice și cel adoptat prin exces de putere, astfel cum este definit acest termen în articolul 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Așadar, a motiva actul administrativ implică a face cunoscute cu claritate elementele de fapt și de drept care permit înțelegerea și aprecierea legalității sale, iar importanța acestei exigențe depinde în mod considerabil de natura actului, de contextul juridic în care el intervine, precum și de interesele pe care destinatarul actului ar putea să le aibă în primirea acestor explicații. Motivarea trebuie să permită judecătorului să exercite un control asupra elementelor de fapt și de drept care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere, deci trebuie realizată într-un mod suficient de detaliat. În raport de cele anterior expuse, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că din cuprinsul avizului nefavorabil atacat în speță nu rezultă, în concret, temeiul de drept avut în vedere și nici împrejurările de fapt relevante care au format convingerea emitentului actului administrativ că terenul intimatei-reclamante se află situat într-o zonă în care este instituită interdicția de construire, fiind redată o motivare cu caracter generic ce nu a permis destinatarului actului să ia în mod efectiv cunoștință de motivele avute în vedere pentru restrângerea exercițiului dreptului său de proprietate. Având în vedere că prima instanță a analizat legalitatea actului administrativ contestat, chiar în contextul unei motivări lapidare a acestuia, pentru a aprecia dacă în speță, autoritatea publică a acționat cu exces de putere, față de amplasarea concretă a terenului aflat în proprietatea reclamantei, analiză care a fost criticată de recurentul-pârât în prezenta cale de atac din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va analiza susținerile recurentului și din această perspectivă. Astfel, avizul Statului Major al Apărării reprezintă unul din înscrisurile obligatorii ce fac parte din documentația necesară eliberării de către autoritatea administrației publice locale a autorizației de construire pentru realizarea investiției în proximitatea obiectivului militar nr. 1887 - Poligonul de tragere Ghișoda, potrivit art. 21 din Legea nr. 45/1994: "Ministerele, autoritățile administrației publice, agenții economici indiferent de forma de proprietate, au obligația de a obține avizul Statului Major General pentru amplasarea noilor obiective de investiții și dezvoltarea celor existente, în scopul încadrării acestora în infrastructura sistemului național de apărare. Lista obiectivelor de investiții și dezvoltare, precum și criteriile de realizare a acestora, pentru care este obligatoriu avizul Statului Major General se stabilește prin hotărâre a Guvernului." În speță, pentru emiterea avizului negativ s-a invocat împrejurarea că "investiția propusă este amplasată în zona militară restricționată a Poligonului de tragere automatizat Chișoda, aflat în administrarea Ministerului Apărării Naționale și în folosința U.M. 01221 Timișoara, zonă în care este instituită interdicție de construire." În recurs, recurentul-pârât s-a limitat la reiterarea obiecțiunilor formulate la raportul de expertiză întocmit de expertul desemnat de instanța de judecată. Practic, prin cererea de recurs este reluat punctul de vedere al expertului parte al autorității publice pârâte, care repune în discuție amplasarea terenului în zona de siguranță a poligonului. Or, fără a mai relua concluziile relevante din raportul de expertiză topografică întocmit în cauză, reținute în mod exhaustiv și de către instanța de fond în considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte reține că, din întreg probatoriu administrat în cauză, a reieșit în mod evident că terenul intimatei-reclamante se află situat în zona adiacentă zonei de siguranță a poligonului, unde la momentul solicitării eliberării avizului nu era instituită vreo interdicție de construire, și nu în zona de siguranță a poligonului de garnizoană Ghișoda, cum în mod eronat susține recurentul-pârât. Prin urmare, față de amplasarea concretă a terenului aflat în proprietatea intimatei-reclamante, Înalta Curte apreciază că emiterea avizului nefavorabil de către autoritatea publică s-a realizat cu exces de putere, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ceea ce atrage anularea actului contestat. Referitor la criticile privind cuantumul cheltuielilor de judecată acordate de prima instanță, apreciate de către recurentul-pârât ca fiind vădit disproporționale în raport cu complexitate cauzei, precum și cu activitatea prestată de avocat și de expert, Înalta Curte reține că asupra acestei chestiuni s-a pronunțat Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii al Înaltei Curți de Casație și Justiție, care, prin decizia nr. 3 din 20 ianuarie 2020, a stabilit că: "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanța de fond s-a pronunțat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., asupra proporționalității cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților, solicitate de partea care a câștigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.." În motivarea soluției astfel dispuse, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a reținut că: "proporționalitatea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților cu complexitatea și valoarea cauzei și cu activitatea desfășurată de avocat reprezintă o chestiune de temeinicie, nu o chestiune de legalitate a hotărârii atacate". Având în vedere obligativitatea dezlegărilor date instanțelor de judecată prin decizia anterior menționată, conform art. 517 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte constată că motivul invocat de recurentul-pârât, referitor la cenzurarea cheltuielilor de judecată acordate de prima instanță, nu reprezintă o critică de nelegalitate, astfel încât nu se circumscrie niciunuia dintre cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate. 2.3. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Apărării Naționale pentru Statul Major al Apărării, prin Direcția Generală Juridică, ca nefondat. Totodată, având în vedere cererea intimatei-reclamante de obligare a recurentului-pârât la plata cheltuielilor de judecată efectuate în recurs și dovedite cu înscrisurile depuse la dosar, în temeiul dispozițiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte îl va obliga pe acesta la plata sumei de 4135 RON. PENTRU ACESTE MOTIVE,