ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2270/2022

Ședința publică din data de 13 aprilie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 19 septembrie 2019, pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Vâlcelele și Consiliul Local Vâlcelele, a solicitat:

(i) anularea poziției nr. 111 din Anexa nr. 84 la H.G. nr. 1348/2001 privind atestarea domeniului public al Județului Buzău, prin care au fost inventariate, în domeniul public de interes local al comunei Vâlcelele o serie de acumulări aflate pe cursul de apa, codificat, Ciulnița, curs de apă aflat, în integralitatea sa, în patrimoniul public al statului;

(ii) pe cale de consecință, anularea hotărârii Consiliului Local Vâlcelele nr. 13/2018, prin care a fost trecută în proprietatea privată a comunei Vâlcelele o suprafață de 22 ha acoperite de apă, categoria lacuri, ce reprezintă acumulările Vâlcelele I-II-III, astfel cum este evidențiat în respectiva hotărâre de consiliu local.

Prin sentința civilă nr. 74 din 13 iulie 2020, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Vâlcelele și Consiliul Local Vâlcelele.

Împotriva sentinței civile nr. 74 din 13 iulie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, în vederea efectuării unei expertize tehnice în specialitatea construcții hidrotehnice.

În motivarea recursului, reclamanta susține că hotărârea instanței de fond a fost dată fără o analiză aprofundată a cauzei, cu nesocotirea rolului activ al judecătorului în aflarea adevărului.

Astfel, arată recurenta-reclamantă, din înscrisurile depuse la dosar rezultă că sunt întemeiate susținerile sale, referitoare la includerea în domeniul public de interes local a unor bunuri de interes național. În acest sens, solicită a se avea în vedere planșele anexate, din care se observă că acumulările sunt situate pe cursul de apă Ciulnița, curs care face parte din Bazinul hidrografic Siret, subbazinul Buzău, cu toți afluenții de ordin I-IV, inventariat în Anexa 12 la H.G. nr. 1705/2006, depusă la dosar. Acest curs de apă este cuprins și în Atlasul cadastral al Apelor Române, de asemenea depus în dosarul instanței de fond.

Susține recurenta-reclamantă că bazinul hidrografic, conform Legii Apelor, reprezintă unitatea fizico-geografică ce înglobează rețeaua hidrografică până la cumpăna apelor, iar cursul de apă Ciulnița, pe care se află și acumulările în litigiu, are lungimea de 12 km, cu bazin hidrografic în suprafață de 80 de km, peste limitele stabilite de art. 3 alin. (1) din Legea Apelor.

Consideră recurenta-reclamantă că judecătorul cauzei a nesocotit obligațiile ce-i revin potrivit art. 22 alin. (2) și (4) C. proc. civ., prin aceea că nu a cerut explicații părților și nu a pus în discuție administrarea unor probe suplimentare, pentru a lămuri situația de fapt dedusă judecății. În mod eronat a considerat instanța de fond că reclamanta nu a cerut administrarea unor probe suplimentare, atât timp cât, prin răspunsurile la întâmpinările depuse de pârâți, reclamanta a solicitat administrarea probei cu expertiză tehnică specialitatea construcții hidrotehnice, pentru a demonstra că acumulările sunt pe cursul de apă Ciulnița, că sunt formate prin bararea cursului de apă, precum și pentru identificarea și poziționarea pe cursul de apă cadastrat Ciulnița a terenurilor în cauză.

În susținerea criticilor sale, recurenta-reclamantă solicită a se avea în vedere și jurisprudența similară a instanțelor de judecată, indicând decizii ale Înaltei Curți, ale Curții de Apel Ploiești și ale Curții de Apel București.

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimații-pârâți Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Vîlcelele și Consiliul Local Vîlcelele au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Contrar susținerilor reclamantei, pârâții consideră că instanța de fond a dat dovadă de rol activ, a soluționat cererea în baza probatoriului administrat de părți și a respectat cerințele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.. Motivarea hotărârii, astfel cum s-a reținut și în jurisprudența Înaltei Curți, nu este una de volum, ci de esență, trebuind să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele dosarului, obligație îndeplinită în speță de instanța de fond.

Consideră intimații-pârâți că soluția de respingere a acțiunii este legală și susținută de materialul probator al cauzei, fiind eronată susținerea recurentei-reclamantei, în sensul că autoritățile locale au inclus în domeniul public de interes local bunuri de interes național.

Expunând actele normative incidente în privința procedurii de inventariere a bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, intimații-pârâți apreciază că H.G. nr. 1348/2001 privind atestarea domeniului public al județului Buzău a fost adoptată cu respectarea art. 107 din Constituție și art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, în concordanță cu nota de fundamentare care a însoțit proiectul administrativ, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul Administrației Publice împreună cu Președintele Consiliului Județean Buzău și Prefectul Județului Buzău. La elaborarea actului au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 și H.G. nr. 555/2001, actul fiind contrasemnat și avizat de către autoritățile publice competente și a fost adoptat cu respectarea atribuțiilor și competențelor legale ale Guvernului.

Mai arată intimații-pârâți că, anterior adoptării H.G. nr. 1348/2001, inventarierea bunurilor din domeniul public local al comunei Vâlcelele fusese realizată de comisia specială, însușită de Consiliul local și apoi de Consiliul Județean Buzău, aceste acte care stând la baza adoptării hotărârii de guvern contestată.

Intimații-pârâți solicită a se avea în vedere și înscrierile din Cartea Funciară, astfel cum rezultă din relațiile comunicate de Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Buzău, în contextul normativ stabilit de prevederile Decretului-Lege nr. 115/1938, Legea nr. 7/1996 și Noul C. civ.

În raport de toate aceste înscrisuri, consideră intimații-pârâți că este corectă concluzia instanței de fond, în sensul că recurenta-reclamantă nu a dovedit situația de fapt invocată, respectiv împrejurarea că bălțile menționate în cadrul poziției nr. 111 din Anexa nr. 84 la H.G. nr. 1348/2001, aparțin bazinului hidrografic și intră sub incidența art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996.

4.2. Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat.

Consideră intimatul-pârât că eliminarea poziției nr. 111 din Anexa nr. 84 la H.G. nr. 1348/2001 s-ar fi putut realiza simetric, numai la inițiativa autorităților administrației publice locale competente, în conformitate cu procedura prevăzută de art. 21 din Legea nr. 213/1998. Hotărârile de guvern adoptate în temeiul art. 19-21 din Legea nr. 213/1998 nu constituie, prin ele însele, titlu de proprietate, ci au ca efect delimitarea domeniului public de domeniul privat al statului/unităților administrativ-teritoriale. Nefiind contestată legalitatea Hotărârii Consiliului Local nr. 10/27.08.1999 a Consiliului Local al comunei Vâlcele, au fost îndeplinite condițiile legale de adoptare a H.G. nr. 1348/2001.

În opinia intimatului-pârât, instanța de fond a reținut în mod corect că reclamanta nu a dovedit situația de fapt invocată, respectiv împrejurarea că bălțile menționate în cadrul poziției nr. 111 din Anexa nr. 84 la H.G. nr. 1348/2001, aparțin bazinului hidrografic și că acestea intră sub incidența art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. (în ale căror prevederi se încadrează criticile din calea de atac), Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la critica pronunțării unei hotărâri insuficient motivate, circumscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază a fi fondat, prin raportare la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 21 alin. (3) din Constituția României.

Art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. prevede că:

"(1) Hotărârea va cuprinde: … b)…motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat susținerile părților."

Aceasta dispoziție are caracter imperativ, aspect care rezultă din folosirea, de către legiuitor, a expresiei "va cuprinde", stabilind o obligație în sarcina instanțelor de judecată, a cărei nerespectare atrage nulitatea hotărârii în condițiile art. 176 pct. 6 din C. proc. civ.

Confirmând și întărind acest caracter imperativ, precum și sancțiunea nulității, legiuitorul a înțeles să reglementeze un motiv de nelegalitate distinct al hotărârii judecătorești, prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., și anume:

"când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii."

Importanța motivării hotărârii judecătorești a fost subliniată și în jurisprudența europeană, fiind considerată un aspect al garanțiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, prin Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunțată în cauza Albina c. România, s-a reținut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului:

"30. Curtea reamintește că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenție, include printre altele dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenția nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria x, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina "instanței" obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența [Hotărârea Perez împotriva Franței (GC), Cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, și Hotărârea Van der Hurk împotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria x, nr. 288, p. 19, paragraful 59].

Aceste considerente au fost reluate și în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010:

"30. Curtea reamintește în primul rând principiile stabilite prin jurisprudența sa în ceea ce privește participarea efectivă a părților la procedură și obligația instanțelor de a "audia" argumentele acestora și de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii (a se vedea, printre multe altele, Albina împotriva României, nr. 57808/00, pct. 30 și 32, 28 aprilie 2005 și Boldea, citată anterior, pct. 28-30)."

În raport de pretențiile expuse prin cererea de chemare în judecată și de argumentarea lor în fapt și în drept, Înalta Curte constată că, deși instanța de fond a pronunțat o soluție asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinței recurate nu dovedesc o examinare efectivă a argumentelor și a motivelor expuse de părți, nefiind întrunite cerințele asigurării unui proces echitabil.

În speță, motivarea hotărârii de fond are un caracter atât de succint, încât nu permite exercitarea controlului judiciar, instanța de recurs fiind în imposibilitatea de a analiza temeinicia sau netemeinicia soluției pronunțate, obligând la o casare cu trimitere spre rejudecare, deși, strict formal, Curtea de Apel Ploiești s-a pronunțat asupra fondului cauzei. Considerentele instanței de fond se rezumă la redarea situației de fapt incidente și a susținerilor părților, iar motivarea propriu-zisă cuprinde doar trei paragrafe. Astfel, într-un paragraf Curtea expune o concluzie succintă, prin care constată că reclamanta nu a dovedit situația de fapt invocată, iar în următoarele două paragrafe prezintă argumente generice, prin care arată că reclamantei îi revine obligația de a proba sarcina afirmațiilor sale conform art. 249 C. proc. civ. și că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, de autenticitate și de veridicitate.

Prin urmare, sentința recurată nu prezintă o analiză proprie, completă, a argumentelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, neputând fi decelat raționamentul logico-juridic pe care se întemeiază soluția pronunțată. Această împrejurare confirmă că prima instanță a făcut o analiză superficială și formală a cauzei, nefiind îndeplinită exigența analizării efective a pretențiilor deduse judecății.

Este adevărat că motivarea hotărârii nu reprezintă o problemă de volum, ci una de conținut, dar este necesar ca acest conținut să releve o analiză concretă și completă a situației de fapt și de drept relevate în speță. Art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. face trimitere la nevoia expunerii motivelor de fapt și de drept "pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au înlăturat cererile părților", ceea ce conduce la concluzia că motivarea trebuie sa cuprindă argumentele proprii judecătorului, simpla reluare a argumentelor uneia dintre părți sau prezentarea succintă a situației de fapt și de drept ori chiar a unei concluzii nemotivate nefiind suficiente. O astfel de motivare nu face dovada analizării efective a argumentelor părților și nu respectă rigorile art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și nici prevederile art. 21 alin. (3) din Constituția României, care garantează dreptul la un proces echitabil.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că, în cauza de față, considerentele hotărârii recurate nu respectă exigențele unei motivări adecvate, care să ofere certitudinea analizării efective și complete a cauzei și a argumentelor părților, astfel încât se impune casarea integrală a hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Totodată, Înalta Curte constată că soluția de casare se impune și prin prisma criticilor reclamantei referitoare la administrarea unui probatoriu incomplet și la nerespectarea rolului activ al judecătorului, argumente care se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Instanța de control judiciar constată că reclamanta a solicitat, prin răspunsurile la întâmpinările depuse de pârâți, administrarea probei cu expertiză tehnică specialitatea construcții hidrotehnice, având ca obiectiv "stabilirea faptului că acumulările de apă/bălțile Vâlcelele I, II, III sunt situate pe cursul de apă cadastrat Ciulnița" . Această cerere nu a fost avută în vedere de instanța de fond, nu a fost pusă în discuția părților, iar hotărârea a fost pronunțată exclusiv în baza înscrisurilor aflate la dosarul cauzei.

Înalta Curte a constatat anterior că se află în imposibilitatea de a exercita controlul judiciar al sentinței atacate, câtă vreme instanța de fond nu a analiza efectiv cauza și nu a prezentat argumentele pe care și-a întemeiat hotărârea, iar acest viciu afectează și încuviințarea și administrarea probatoriului propus de părți. Astfel, în încheierile premergătoare și în sentința recurată, instanța de fond nu a indicat motivul pentru care a apreciat că nu este necesară administrarea probei cu expertiză, în raport de obiectul cererii și de obiectivele propuse de reclamantă. Aceasta, în condițiile în care, prin hotărârea atacată, a reținut că reclamanta nu a probat situația de fapt invocată, omițând împrejurarea că reclamanta solicitase și administrarea probei cu expertiză în dovedirea acestei situații.

După cum s-a susținut și de către reclamantă în recurs, judecătorului trebuie să manifeste rol activ, conform art. 22 C. proc. civ., solicitând lămuriri părților, atunci când este cazul, punând în discuția acestora necesitatea administrării unor probe suplimentare și chiar dispunând aceste probe pe care le consideră necesare. Or, raportat la obiectul cauzei și la pozițiile exprimate de părți, Înalta Curte constată că întocmirea unei lucrări de specialitate era necesară pentru lămurirea chestiunii disputate referitoare la identificarea și stabilirea categoriei în care se încadrează suprafețele de apă aflate în litigiu (bălți/lacuri sau acumulări ce fac parte din cursul de apă Ciulnița), împrejurare care ajută la tranșarea motivelor de nelegalitate invocate de reclamantă cu privire la cele două acte administrative atacate (H.G. nr. 1348/2001, respectiv HCL Vâlcelele nr. 13/2018).

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că sentința fondului încalcă prevederile art. 22, art. 237, art. 254 și art. 258 C. proc. civ., dar și dispozițiile art. 14 alin. (5) din același cod, care obligă judecătorul cauzei să pună în discuția părților toate cererile formulate în timpul procesului, ceea ce impune casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare. Cu ocazia rejudecării, în raport cu dispozițiile art. 501 C. proc. civ., instanța de fond va dispune administrarea probei cu expertiză tehnică, stabilind obiectivele acesteia după punerea lor în discuția părților, cu respectarea cerințelor de contradictorialitate; totodată, va dispune administrarea oricăror probatorii vor fi apreciate ca fiind concludente în soluționarea cauzei.

În raport de soluția de casare cu trimitere spre rejudecare, Înalta Curte nu va mai analiza criticile din recurs circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (referitoare la caracterul întemeiat al acțiunii în anulare), acestea reprezentând aspecte de fond, care vor fi avute în vedere în rejudecare.

Pentru aceste considerente, constatând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița, va casa sentința civilă nr. 74 din 13 iulie 2020 și va trimite cauza spre rejudecare Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița împotriva sentinței civile nr. 74 din 13 iulie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 13 aprilie 2022.