ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1802/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 13 martie 2019, reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâții Garda Forestieră Focșani și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, au solicitat instanței să dispună: - obligarea pârâților la acordarea compensațiilor în cuantum total de 1.747.899 RON, aferente anilor 2011-2016, calculate pentru suprafața de pădure de 648,4 ha cu funcție specială de protecție; - obligarea la plata dobânzii aferente și actualizarea sumei cu rata inflației până la data plății efective, în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic, al Deciziilor Comisiei Europene nr. C (2012) 5116 din 19.07.2012 și nr. C (2016) 8769 din 03.01.2017. - obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de acest proces. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 966 din 11 decembrie, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității, prescripției dreptului material la acțiune și lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Garda Forestieră Focșani. A admis acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanții A. și B. în contradictoriu cu pârâții Garda Forestieră Focșani și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, având ca obiect "pretenții", și, în consecință: A obligat pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor să achite reclamanților suma de 1.747.899 RON cu titlu de compensații prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, pentru anii 2011-2016, cu dobândă aferentă și actualizate cu rata inflației începând cu data promovării acțiunii, 13 martie 2019 și până la data plății efective. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii ca neîntemeiată. În opinia recurentului-pârât, un aspect esențial de natură să conducă la reformarea sentinței recurate, se referă la încălcarea normelor legale privind competența funcțională a instanței de fond, sens în care a invocat excepția necompetenței funcționale a secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București și declinarea pricinii către secția civilă a acestei instanțe. În motivarea acestei exceții, a considerat că acțiunile judecătorești prin care se solicită autorităților acordarea compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-au putut recolta în calitate de proprietari, pot fi calificate acțiuni în legătură cu despăgubiri pentru limite aduse dreptului de proprietate privată, având drept consecință atragerea competenței cu privire la soluționarea acestor litigii secțiilor civile. Un alt aspect învederat este faptul că intimații-reclamanți nu au contestat vreodată vreun act administrativ care să atragă competența instanței de contencios. În continuare, criticile aduse sentinței au vizat nelegala respingere a excepției prescripției dreptului la acțiune, recurentul-pârât susținând că dreptul intimaților-reclamanți era afectat de o condiție suspensivă care s-a împlinit la data de 19.07.2012 prin emiterea Deciziei nr. C (2012) 5166 final a Comisiei Europene. Or, de la data de 19.07.2012 și până la data formulării acțiunii (anul 2019) au trecut cu mult cei trei ani prevăzuți de C. civ. Pe fondul recursului, recurentul-pârât a apreciat că instanța de fond a soluționat cauza fără lămurirea unor aspecte esențiale și o analiză efectivă a cererilor și susținerilor părților, fără ancorarea într-un temei de drept. În esență, a invocat dispozițiile Deciziei nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casației și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, arătând că nu poate fi primit argumentul instanței de fond care a considerat, în mod neîntemeiat, că dreptul intimaților-reclamanți este unul care derivă din dreptul european, omițând să analizeze faptul că Normele metodologice care urmează să fie adoptate de către legiuitor au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensația beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control. Însă, procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial hotărârea de guvern necesară acoperirii costurilor reclamate, motivul neacordării acestor ajutoare fiind lipsa unui temei legal care să reglementeze modalitatea în care se poate realiza acest lucru. A mai arătat că instanța de fond, deși a considerat aplicabil principiul efectului direct, nu a ținut cont de opinia Curții de Justiție care a statuat faptul că este necesar ca "obligațiile să fie clare, precise și să nu necesite măsuri complementare, cu caracter național sau european". Or, deși deciziile Comisiei Europene stabilesc obligații în sarcina statelor membre de acordare a compensațiilor proprietarilor de păduri, acestea necesită măsuri complementare, respectiv existența pentru perioada solicitată a unui act normativ național care să stabilească normele metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, ceea ce, pentru perioada 2011-2016, nu a existat. Totodată, a criticat faptul că instanța de fond nu a precizat în raport de care norme metodologice a analizat documentația intimaților-reclamanți și a stabili valoarea compensațiilor la care a considerat că aceștia sunt îndreptățiți, în condițiile în care ultima reglementare în materie, respectiv H.G. nr. 861/2009 nu are aplicabilitate în ceea ce privește acordarea compensațiilor pentru o perioadă ulterioară datei de 1 ianuarie 2010, iar H.G. nr. 447/2017 reglementează acordarea acestor compensații începând cu anul 2017. Un ultim aspect relevat de recurentul-pârât este acela că instanța de fond a nesocotit faptul că perioada de aplicare a Deciziei Comisiei Europene nr. C (2012) 5166 final din 19.07.2012 a expirat la data de 31.12.2013, iar perioada de aplicare a Deciziei Comisiei Europene C (2013) 9369 final din 18.12.2013 a expirat la data de 30.06.2014, fără a fi adoptată o hotărâre de guvern prin care să se aprobe schema de ajutor privind acordarea compensațiilor, nefiind deci adoptat cadrul legal de acordare și calculul sumelor cuvenite drept ajutor bănesc de stat. 1.

Apărările formulate în cauză Intimații-reclamanți au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Au solicitat respingerea excepției necompetenței funcționale a secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București ca neîntemeiată, fiind aplicabile dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. f) și art. (2) alin. (2) din Legea nr. 554/2004, întrucât cererea de chemare în judecată vizează plata sumelor compensatorii ce sunt calificate ajutoare de stat, iar plata acestora reprezintă o consecință a constatării lipsei de temeinicie a refuzului autorității și nu trebuie confundată cu ipoteza acordării despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ tipic. A mai menționat că această excepție nu este de ordine publică pentru a putea fi invocată în orice stare a pricinii, conform art. 129-130 C. proc. civ., ci este o excepție de ordine privată. A susținut că instanța de fond a respins în mod corect excepția prescripției dreptului la acțiune, prin raportare la dispozițiile art. 2517, art. 2523 și art. 1407 alin. (1) din Noul C. civ.. În opinia sa, raționamentul pe care îl face recurentul cu privire la momentul de la care începe să curgă prescripția, 19.07.2012 este eronat, întrucât se raportează doar la data emiterii deciziei nr. C (2012) 5166 final a Comisiei Europene, fără să țină seama că la acel moment nu existau normele metodologice și astfel, a doua condiție nu era îndeplinită pentru a putea curge termenul de prescripție. Abia după data de 06.07.201, când s-a publicat în Monitorul Oficial H.G. nr. 447/2017, se verifica îndeplinirea și a celei de-a doua condiție suspensivă, urmând ca termenul de prescripție să curgă de la acest moment. Pe fondul cauzei, contrar celor invocate de recurentul-pârât, au arătat că instanța de fond a analizat pe larg susținerile acestuia care au vizat un singur aspect și anume lipsa normelor metodologice de acordare a compensațiilor pentru perioada 2011-2013. Nu poate fi primită nici critica potrivit căreia instanța de fond a considerat aplicabil principiul efectului direct, însă fără să țină cont de opinia Curții de Justiție în hotărârea Van Gend en Loos prin care s-a stabilit necesar ca "obligațiile să fie clare, precise și să nu necesite măsuri complementare cu caracter național sau european". Or, măsurile complemantare nu sunt de natură să pună sub semnul întrebării dreptul intimaților-reclamanți, ci doar amânarea momentului la care poate fi realizată plata compensațiilor cuvenite și nu doar pentru obligațiile născute ulterior acestui moment, ci și pentru cele născute anterior și consolidate retroactiv. Totodată, au apreciat că intrarea în vigoare a H.G. nr. 447/2017 poate fi interpretată ca un argument de natură să sprijine dezlegarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 36/2015, pentru că ar însemna faptul că sumele solicitate au fost greșit calculate în baza Metodologiei de calcul reprezentată de Anexa nr. 2 la Normele metodologice ce reprezintă Anexa 1 la H.G. nr. 861/2009. În condițiile în care aceste norme se aplică doar pentru viitor și doar prin acest act a fost abrogată vechea metodologie de calcul, rezultă că pentru perioada 1 ianuarie 2010 - 5 iulie 2017 a fost în vigoare metodologia adoptată prin H.G. nr. 861/2009. În final, au arătat că, în cauză, este incident art. 53 din Constituție ce vizează restrângerea unui drept fundamental. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 5 ianuarie 2021 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 10 martie 2022, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, în limitele și pentru următoarele considerente: 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante Intimații-reclamanți au supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ refuzul autorității publice pârâte privind acordarea compensațiilor în cuantum total de 1.747.899 RON, aferente anilor 2011-2016, calculate pentru suprafața de pădure de 648,4 ha cu funcție specială de protecție, precum și obligarea la plata dobânzii aferente și actualizarea sumei cu rata inflației până la data plății efective, în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic, al Deciziilor Comisiei Europene nr. C (2012) 5116 din 19.07.2012 și nr. C (2016) 8769 din 03.01.2017. Primul motiv de nelegalitate, în raport cu care s-a solicitat reformarea sentinței atacate, a vizat încălcarea normelor legale privind competența funcțională a instanței de fond, recurentul-pârât susținând că acțiunea formulată are legătură cu despăgubirile ce se acordă pentru limite aduse dreptului de proprietate privată și atragere competența de soluționare a secțiilor civile. Totodată, a susținut faptul că intimații-reclamanți nu au contestat vreodată vreun act administrativ care să atragă competența instanței de contencios. Înalta Curte, cu privire la excepția necompetenței funcționale a instanței de fond, constată că obiectul dedus judecății vizează un act administrativ asimilat, astfel cum prevăd dispozițiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, respectiv refuzul nejustificat al pârâtului Ministerul Apelor și Pădurilor de acordare a unor compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii de terenuri forestiere nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă. În consecință, fiind în prezența unui act administrativ emis de o autoritate publică centrală, competența de soluționare a cauzei se stabilește în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, astfel că, instanța de control judiciar va respinge, ca nefondat, motivul de nelegalitate care vizează încălcarea normelor legale privind competența funcțională a instanței de fond, reținând că, în mod corect, prezenta cauză a fost soluționată, în primă instanță, de secția de contencios administrativ a Curții de Apel București. Contrar susținerilor recurentului-pârât în sensul că dreptul intimaților-reclamanți era afectat de o condiție suspensivă care s-a împlinit la data de 19.07.2012, prin emiterea Deciziei nr. C (2012) 5166 final a Comisiei Europene, și că acesta este momentul de la care începe să curgă prescripția extinctivă, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe de respingere a excepției prescripției dreptului la acțiune este corectă, motiv pentru care o va menține. În schimb, motivele de recurs care privesc fondul cererii și se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt fondate, prima instanță aplicând greșit dispozițiile legale incidente speței, astfel că se impune casarea sentinței recurate. În concret, prima instanță nu a avut în vedere și nu a analizat susținerile pârâtului cu privire la decizia nr. 36/23.11.2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Prin decizia nr. 36/23.11.2015, ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria x, nr. 319 din 27 decembrie 2006) și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora. Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate." Înalta Curte reține că, pe aspectul analizat în prezenta speță (acordarea compensațiilor aferente anilor 2011-2016), pentru perioada de după 2010, prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat." De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat." Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000. În continuare, prin art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control." Așadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control. În baza celor două dispoziții normative anterior enunțate, a fost elaborat proiectul de hotărâre de Guvern privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000 și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații. Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre de Guvern anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă. Relevante în acest sens sunt dispozițiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene anterior menționată în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor." Semnificative pe aspectul analizat sunt și prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)." Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern. Însă, se constată faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României Hotărârea de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Ca atare, în prezent, așa cum s-a statuat de altfel și prin Decizia nr. 36/23.09.2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosarul nr. x/2015, la momentul formulării cererilor de către intimații-reclamanți nu exista baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii de Guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat. Pe cale de consecință, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reține refuzul nejustificat de soluționare a cererilor intimaților-reclamanți având ca obiect acordarea de despăgubiri pentru perioada 2011-2016. În fine, Înalta Curte reține faptul că Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final din data de 03.01.2017 și H.G. nr. 447 din 30.06.2017 pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă nu sunt aplicabile în cauza de față, întrucât vizează despăgubirile ce pot fi acordate pentru perioada 2017-2020 (conform art. 12 din H.G.). Potrivit art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 447/2017 "pentru anul 2017 se acordă compensații numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și data de 31 decembrie". Prin urmare, H.G. nr. 447/2017 nu poate reprezenta temei de drept pentru acordarea de compensații aferente unei perioade anterioare datei de 06.07.2017, data intrării în vigoare a acestui act normativ. Așadar, având în vedere considerentele prezentate anterior, instanța de control judiciar nu împărtășește raționamentul judecătorul fondului în sensul că dreptul reclamanților derivă direct din dreptul european, raportat la efectele celor două decizii ale Comisiei Europene Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012 și Decizia nr. C (2016) 8769 final din data de 03.01.2017. Or, deși deciziile Comisiei Europene stabilesc obligațiile în sarcina statelor membre de acordare a compensațiilor proprietarilor de păduri, acestea necesită măsuri complementare, respectiv existența pentru perioada solicitată a unui act normativ național care să stabilească normele metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, ceea ce, pentru perioada 2011-2016, nu a existat. Pe cale de consecință, recursul promovat de această autoritate publică centrală este fondat. 2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ. raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din același act normativ, Înalta Curte va admite recursul formulat de pârât, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va respinge cererea formulată de reclamanți, ca neîntemeiată.