ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1638/2022

Ședința publică din data de 17 martie 2022

Asupra cererii de revizuire de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 01 septembrie 2017 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Administrația Națională Apele Române și B., a solicitat anularea în tot a Avizului de gospodărirea apelor nr. 410/15.08.2005, emis de Administrația Națională Apele Române, pentru proiectul "Amenajarea hidroenergetică a râului Jiu pe sectorul Livezeni-Bumbești", titular proiect B., cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 232 din data de 27 septembrie 2018, Curtea se Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată excepția lipsei de interes, invocată de Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale "Hidroelectrica" S.A. (în continuare B.), a respins ca nefondată excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei Asociația "A.", invocată de pârâtele B. și Administrația Națională Apele Române, a admis excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâta Administrația Națională Apele Române ca urmare a tardivității plângerii prealabile și a respins ca inadmisibilă acțiunea în contencios formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtele B. și Administrația Națională Apele Române.

Împotriva sentinței civile nr. 232 din data de 27 septembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin decizia nr. 6114 din 18 noiembrie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a respins recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței nr. 232 din 27 septembrie 2018, pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Împotriva deciziei nr. 6114 din 18 noiembrie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2017, a formulat cerere de revizuire reclamanta A., în temeiul dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 554/2004, solicitând admiterea cererii de revizuire și schimbarea în tot a deciziei contestate, cu consecința admiterii recursului declarant și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

În motivarea cererii, revizuenta a susținut, în esență, că nu s-a ținut seama de prevalența principiilor de dreptul mediului, în raport cu principiul securității juridice, în condițiile în care actul administrativ ce a format obiectul acțiunii în contencios este un act de mediu, iar nu un act administrativ de "drept comun", iar momentul de la care curge termenul de prescripție pentru formularea plângerii prealabile a fost stabilit în mod arbitrar, în vădită contradicție cu normele unionale.

Astfel, prin pronunțarea deciziei nr. 6114/2020, aceasta a apreciat că instanța de recurs a încălcat principiul priorității dreptului Uniunii Europene întrucât nu a ținut cont de: (i) principiul accesului larg la justiție, (ii) principiul precauției, principiul acțiunii preventive și "poluatorul plătește".

Modul în care a soluționat instanța recursul este în contradicție cu obiectivul de conservare, proiecție și îmbunătățire a calității mediului, în conformitate cu art. 11 și cu art. 191 alin. (1) din TFUE, având în vedere principiul "poluatorul plătește".

Revizuenta a arătat că instanța de recurs a încălcat art. 2, art. 3 și art. 11 din Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (Directiva habitate), art. 1, art. 4 și art. 14 din Directiva 2000/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei (Directiva cadru-apă), art. 6 și art. 11 din Directiva 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului.

Totodată, a învederat că prevederile art. 35, art. 37 și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, Comunicarea CE 2017/C275/01, directivele antemenționate și jurisprudența CJUE contrazic soluția dată de instanța de recurs, momentul de la care poate curge termenul de prescripție neputând fi decât cel al cunoașterii conținutului actului, iar interpretarea instanței de recurs potrivit căreia ar fi trebuit să știe de avizul de gospodărire a apelor cel târziu la data înființării asociației este în vădită contradicție cu principiile UE, interpretarea Comisiei europene, așa cum reiese din Comunicarea Comisiei Europene privind accesul la justiție în probleme de mediu nr. 2017/C 275/01, potrivit căreia dreptul UE poate impune instanței judecătorești naționale să protejeze drepturi procedurale și materiale mai ample decât cele protejate de normele naționale pentru garantarea amplului acces la justiție, precum și art. 3 alin. (3) din Convenția de la Aarhus.

Faptul că instanța de recurs nu a analizat principiile unionale invocate prin cererea de recurs nu a făcut altceva decât să îngreuneze în mod nejustificat progresul în atingerea obiectivelor de mediu ale UE, în acest sens fiind hotărârea pronunțată în cauza East Sussex County Council v. Information Comissioher, iar aprecierea instanței de recurs potrivit căreia ar fi avut posibilitatea de a ataca avizul de gospodărire doar de la data înființării încalcă și principiul efectivității.

Revizuenta a mai susținut și prevalența principiilor precauției, acțiunii preventive și "poluatorul plătește" față de principiul securității raporturilor juridice, reglementate de art. 191 alin. (2) TFUE, în raport de Hotărârea din 17 noiembrie 2016, Stadt Wiener Neustadt și de Hotărârea din 12 noiembrie 2019 din cauza C-261/18, Comisia vs Irlanda.

Nu în ultimul rând, revizuenta a învederat și că instanța de recurs a ignorat și principiul prezervării, protecției și conservării calității mediului, enunțat în anul 1973, când s-a constatat că a preveni este mult mai bine decât a reduce sau repara prejudiciile ecologice.

Intimata Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale B. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea revizuirii ca inadmisibilă.

Intimata Administrația Națională "Apele Române" a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea revizuirii ca inadmisibilă.

La data de 24 noiembrie 2022, a fost înregistrată la dosarul cauzei cererea formulată de revizuentă privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu următoarele întrebări preliminare:

2

) dintre râurile interioare ale unui stat membru?

În motivarea cererii, revizuenta a învederat, în esență, că cererea formulată îndeplinește cumulativ condițiile generale cerute de dispozițiile TFUE pentru admisibilitatea cererii.

Astfel, toate întrebările preliminare sunt necesare soluționării cauzei, întrucât un răspuns negativ s-ar opune excepției de inadmisibilitate a acțiunii, iar instanța ar urma să admită cererea de revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, iar faptul generator al litigiului intern este guvernat de legislația unională.

În ceea ce privește motivele care stau la baza întrebărilor preliminare, revizuenta a susținut că interpretarea instanțelor naționale potrivit căreia publicarea anunțului vizând proiectul poate înlocui publicarea actului administrativ contravine prevederilor Convenției de la Aarhus, interpretarea dată de instanțele naționale potrivit căreia publicarea anunțului privind proiectul exclusiv într-un ziar local este suficientă pentru accesul adecvat al publicului interesat la informația de mediu contravine dreptului Uniunii, iar interpretarea dată de instanța națională potrivit căreia termenele procedurale pentru contestarea unui act administrativ cu impact asupra mediului (ce continuă să producă efecte juridice) au început să curgă și s-au împlinit anterior înființării organizației neguvernamentale de mediu care a atacat avizul, contrazice în mod vădit art. 9 din Convenția de la Aarhus, precum și art. 11 alin. (3) din Directiva 2011/92/UE și art. 10a din Directiva 85/337/EEC.

Totodată, revizuenta a considerat că interpretarea dată de instanța națională potrivit căreia termenele procedurale pentru contestarea unui act administrativ cu impact asupra mediului, nesupus publicității, se socotesc de la data înființării organizației neguvernamentale, nu este compatibilă cu art. 4,5,7,9, din Convenția de la Aarhus, precum și cu art. 6 alin. (6) și 11 din Directiva 2011/92/UE și art. 10a din Directiva 85/337/EEC și a învederat incompatibilitatea cu art. 9 alin. (3) din Convenția de la Aarhus și art. 47 din Cartă a invocării prescripției de către un operator economic beneficiar al avizului care cunoaște comportamentul contrar dreptului Uniunii, al autorității naționale emitente.

Nu în ultimul rând, revizuenta a susținut prevalența principiului prevenirii deteriorării corpurilor de apă prevăzut la art. 1 din Directiva 2000/60/CE și a obiectivelor prevăzute la art. 191 din TFUE față de principiul securității juridice, în cazul în care beneficiarul actului administrativ cu impact asupra mediului a sistat timp de peste 4 ani - din lipsă de fonduri - lucrările de construcție avizate și actul administrativ a încălcat la momentul emiterii, la momentul sistării lucrărilor cât și în momentul reînceperii acestora prevederile Directivei 2000/60/CE și art. 191 din TFUE.

Intimata Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale B. a formulat un punct de vedere prin care a solicitat respingerea cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene.

Intimata Administrația Națională "Apele Române" a formulat un punct de vedere prin care a solicitat respingerea cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene.

II. Soluția Înaltei Curți asupra cererii de revizuire

Înalta Curte constată că prezenta cale de atac extraordinară este întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, care reglementează un caz de revizuire specific materiei contenciosului administrativ, constând în încălcarea, prin hotărârea definitivă atacată cu revizuire, a priorității dreptului comunitar, prevăzut de art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituție.

Totodată, Înalta Curte reține că, deși acest caz de revizuire este prevăzut de legea specială, procedura de soluționare a cererii este cea stabilită de C. proc. civ., ceea ce presupune examinarea, conform art. 513 alin. (3) C. proc. civ., a condițiilor de admisibilitate ale revizuirii, prin prisma cerințelor prevăzute de art. 21 din Legea nr. 554/2004.

Din această perspectivă, se constată a fi incidente prevederile paragrafelor 72, 73 și 84 din Decizia nr. 45/2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care s-au stabilit o serie de linii directoare pe care le va urma instanța învestită cu soluționarea cererii de revizuire, în analiza admisibilității căii de atac:

"72. În lumina considerentelor precedente este inadmisibilă cererea de revizuire prin care, în lipsa oricărui element de noutate (care ar putea fi hotărâri pronunțate de CJUE sau dispoziții de drept unional neinvocate în cauză sau, deși invocate, netratate de instanță), se urmărește revizuirea unei hotărâri definitive prin care a fost deja dezlegată problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional, deoarece se opune caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac de retractare (iar nu de reformare), corelat cu principiul autorității de lucru judecat.

Aceste considerente sunt similare celor reținute de CJUE în hotărârea pronunțată la 16 martie 2006, în cauza C - 23/2004 - Rosmarie Kapferer c. Schlank & Schick Gmb H, prin care s-a arătat că:

"dreptul comunitar nu impune unei jurisdicții naționale să reia în discuție fondul litigiului și să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri".

În consecință, Înalta Curte constată că, în analiza admisibilității cererii de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, trebuie avute în vedere, pe de-o parte, hotărârile pronunțate de CJUE sau dispozițiile și principiile de drept unional pe care revizuenta apreciază că le-a încălcat hotărârea atacată, iar, pe de altă parte, împrejurarea dacă dreptul Uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost analizată de instanța de recurs, respectiv dacă problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional a primit o dezlegare în faza procesuală anterioară.

În raport de considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că cererea de revizuire este inadmisibilă, din motivele prezentate în susținerea căii de atac rezultând, cu claritate, că revizuenta urmărește să repună în discuție analiza pe care instanța de recurs a făcut-o cu privire la prevalența principiului securității juridice, așa cum este acesta recunoscut atât de Curtea Constituțională a României, respectiv de Înalta Curte de Casație și Justiție, cât și de jurisprudența CEDO și CJUE, apreciind că modalitatea de interpretare și aplicare a acestui principiu s-a realizat într-o manieră necorespunzătoare. Or, aceste motive de revizuire corespund unor critici de nelegalitate care pot fi formulate doar în calea de atac a recursului, revizuenta urmărind să obțină, pe calea revizuirii, exercitarea unui control de legalitate asupra hotărârii judecătorești definitive.

Astfel, în esență, revizuenta a invocat faptul că raportarea instanței de fond la principiul securității juridice pentru stabilirea momentului la care a început să curgă termenul de prescripție pentru formularea plângerii prealabile în cazul său, contravine principiilor unionale de dreptul mediului, astfel cum acestea au fost consacrate prin Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992, Directiva 2000/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2000, Directiva 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, Comunicarea CE 2017/C275/01, jurisprudența CJUE, precum și Convenția de la Aarhus și că, în temeiul prevalenței dreptului european în fața dreptului românesc, judecătorul trebuia să lase neaplicată legea română în fața dreptului UE.

Cercetând considerentele deciziei atacate cu cererea de revizuire, Înalta Curte constată că, în ceea ce privește critica legată de prevalența principiilor unionale de dreptul mediului, în raport cu principiul securității juridice, referitor la momentul de la care curge termenul de prescripție pentru formularea plângerii prealabile, instanța de recurs a analizat în concret acest argument:

"În acest context, nu poate fi primită critica recurentei-reclamante conform căreia termenul de prescripție ar trebui calculat de la data comunicării documentației (29.05.2017) ce a stat la baza proiectului, atât timp cât aceasta este specializată în protecția mediului, fiind înființată în anul 2009, iar plângerea prealabilă trebuia formulată cu respectarea unui termen de 6 luni de la înființare, neavând relevanță că aceasta a înțeles să solicite informație publică respectivă la aproximativ 8 ani de la înființarea sa, respectiv la aproximativ 12 ani de la emiterea actului, cu nesocotirea principiului securității juridice, recunoscut atât de Curtea Constituțională a României, respectiv de Înalta Curte de Casație și Justiție, cât și de jurisprudența CEDO și CJUE."

Împrejurarea că instanța de recurs, examinând aspectele statuate în jurisprudența CJUE și efectuând un control de legalitate a hotărârii pronunțate de instanța de fond, inclusiv cu privire la prevalența principiului securității juridice în raport de principiile unionale de dreptul mediului, a ajuns la o concluzie diferită de cea pe care o susține revizuenta, nu poate constitui temei al unui motiv de revizuire, ci al unui motiv de recurs, subsumat cazului de casare referitor la greșita aplicare a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

Prin urmare, dacă dreptul Uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE au fost invocate în fața instanței care a pronunțat hotărârea a cărei revizuire se cere și această instanță le-a analizat, partea nu poate critica soluția pe calea revizuirii deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării date de instanța de fond sau de recurs. Se impune respingerea cererii de revizuire în această ipoteză, întrucât în situația inversă, ar însemna ca instanța sesizată cu cererea de revizuire să examineze soluția instanței care a pronunțat hotărârea supusă revizuirii, adică să exercite un control judiciar, care nu se poate realiza pe calea revizuirii. Un astfel de control judiciar se poate realiza numai pe calea de atac de reformare, dată în competența instanței ierarhic superioare celei care a pronunțat hotărârea.

Această soluție, care rezultă din principiile care guvernează calea extraordinară de atac de retractare a revizuirii, conform legii naționale, respectă principiul echivalenței din dreptul european și principiul securității juridice.

Având a se pronunța și asupra cererii de sesizare CJUE, formulată de revizuentă, Înalta Curte constată că, datorită specificului cazului de revizuire invocat, vizând încălcarea priorității dreptului Uniunii Europene, precum și datorită necesității stabilirii prioritare a admisibilității căii de atac a revizuirii, examinarea cerințelor de admisibilitate ale cererii de sesizare a CJUE nu poate fi separată de problema admisibilității cererii de revizuire.

Deși, principial, Înalta Curte apreciază că este posibilă formularea unei cereri de sesizare a CJUE chiar și în cadrul unei cereri de revizuire, în cauza de față se impune concluzia inadmisibilității acestui demers, având în vedere că întrebările formulate de revizuentă sunt îndreptate spre același scop urmărit prin cererea de revizuire și anume reformarea hotărârii definitive atacate. Practic, prin îndrumările solicitate CJUE, revizuenta urmărește să sprijine argumentația pe care a dezvoltat-o cu privire la greșita interpretare și aplicare, de către instanța de recurs, a jurisprudenței instanței europene, analizată prin decizia supusă revizuirii, aspect care, așa cum s-a arătat anterior, face obiectul unui eventual recurs, iar nu al unui caz de revizuire.

De altfel, chiar revizuenta a susținut că un răspuns negativ primit de la Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-ar opune excepției de inadmisibilitate a acțiunii, iar instanța ar urma să admită cererea de revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004.

Totodată, Înalta Curte apreciază că, din susținerile revizuentei rezultă că cererea de revizuire a fost formulată cu scopul preconstituirii contextului sesizării CJUE și folosirii unei eventuale hotărâri preliminare pentru a susține admisibilitatea căii de atac astfel promovate.

Deși prin considerentele Deciziei nr. 45/2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a reținut că motivul de revizuire vizând încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene poate fi invocat indiferent de momentul pronunțării hotărârilor CJUE, totuși aceste hotărâri trebuie să preexiste datei formulării cererii de revizuire. Or, această cerință nu este îndeplinită în cazul în care cererea de revizuire este formulată tocmai în vederea sesizării CJUE cu întrebări preliminare, astfel încât hotărârea instanței europene să constituie un motiv de revizuire în sine, apt să conducă la retractarea hotărârii atacate.

Înalta Curte reține că cererea de sesizare a CJUE cu întrebări preliminare trebuie să aibă aptitudinea de a lămuri unele aspecte legate de interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii, pe care, ulterior, instanța națională să le aplice la contextul factual dedus judecății. În mod categoric, cererea de sesizare a CJUE nu poate fi folosită ca mijloc probator al motivului de revizuire privitor la încălcarea principiului priorității dreptului unional și nici ca decizie de îndrumare a instanței naționale în soluționarea în concret a cauzei, similară unei hotărâri pronunțate de instanța de control judiciar.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare, formulată de revizuenta-reclamantă A., iar în temeiul art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și a dispozițiilor art. 513 alin. (3) din C. proc. civ., republicat, va respinge cererea de revizuire formulată de A. împotriva deciziei nr. 6114 din 18 noiembrie 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul nr. x/2017.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare, formulată de revizuenta-reclamantă A..

Respinge cererea de revizuire formulată de A. împotriva deciziei nr. 6114 din 18 noiembrie 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul nr. x/2017.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 martie 2022.