ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 915/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată inițial pe rolul Tribunalul București sub nr. x/2020, reclamantele A. și B. în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională pentru Protecția Mediului și S.C. C., au solicitat anularea și suspendarea deciziei de încadrare nr. 7/22.01.2020 emisă de pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului, cu obligarea pârâtei la demolarea construcțiilor nelegale cu respectarea procedurii prevăzute de Legea nr. 292/2018 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra mediului, pentru demolarea unui astfel de proiect. Prin sentința civilă nr. 4707 din 8 octombrie 2020, Tribunalul București a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, față de natura de autoritate centrală a Agenției Naționale pentru Protecția Mediului. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 20 noiembrie 2020, sub același număr de dosar.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1039 din 30 iunie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea formulată de către reclamantele A. și B. în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională pentru Protecția Mediului și S.C. C., ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1039 din 30 iunie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au formulat recurs reclamantele A. și B.,invocând dispozițiile art. 488 pct. 6, 7 și 8 din C. proc. civ. Recurenta a susținut în esență că instanța de fond nu a analizat toate capetele de cerere și toate argumentele conținute de cererea de chemare în judecată, respectiv, nu a analizat și nu a motivat respingerea argumentelor referitoare la interdicția de emitere a deciziei de încadrare pentru acest proiect, întemeiate pe dispozițiile art. 23 alin. (1) și (2) și art. 26 alin. (4) din Legea nr. 292/2018, în temeiul căreia a fost emis actul administrativ atacat, ignorând cu desăvârșire aceste dispoziții legale precum și argumentele invocate privind nelegalitatea deciziei de încadrare. Instanța nu a arătat de ce nu era întemeiat motivul referitor la faptul că evaluarea de mediu nu are ca obiect întregul proiect de la punctul doi din cererea de chemare în judecată, cu privire la procedura de emitere a deciziei de încadrare, instanța de fond nu se pronunță pe legalitatea procedurii, nu analizează, niciunul dintre motivele de nelegalitate, nici cu privire la etapele emiterii deciziei de încadrare, nici cu privire la documentația care a stat la baza emiterii sale, nici cu privire la conținutul deciziei de încadrare, apreciind generic că aceasta ar fi o critica externă de nelegalitate, fără să indice niciun motiv de fapt sau vreun temei de drept pe care să se întemeieze această opinie a instanței și fără ca în prealabil să fi fost pus acest aspect în discuția părților. De asemenea, întreaga motivare pare să se refere mai degrabă la capătul de cerere privind suspendarea actului administrativ, capetele de cerere 2 și 3 fiind lăsate practic nemotivate. Sunt indicate numai opinii ale instanței nesusținute de motive de fapt și argumente de drept. Cele care există, sunt însă motive contradictorii și reprezintă încălcări ale normelor materiale de drept, după cum vom dovedi în continuare. De asemenea, reclamanta mai arată că hotărârea conține motive contradictorii si străine de natura cauzei, sens în care invocă faptul că instanța de fond reține în hotărâre la fila x în analiza situației de fapt, că prin Decizia 5378/2017, Curtea de Apel București a anulat autorizațiile de construire emise pentru continuarea lucrărilor având în vedere obligațiile noi de mediu ce decurg din H.G. nr. 1581/2005 și Directiva Habitate, 92/43/CEE, respectiv faptul că este nevoie de o evaluare de mediu în conformitate cu aceste acte normative. Instanța de fond în mod greșit nu reține incidența Directivei EIA 85/337/CEE, codificată sub numărul x și modificată încă o dată prin Directiva 2014/52/EU, reținută si ea în decizia menționată. Procedura necesară de evaluare de mediu se finalizează cu emiterea acordului de mediu. In mod evident, acordul de mediu GJ 52/2003 nu reprezintă însă acea procedură invocată de instanță și pentru care au fost anulate autorizațiile de mediu întrucât, dacă ar fi fost așa acestea nu ar fi fost anulate pentru lipsa procedurii de evaluare de mediu. Deși sunt două acte cu denumiri similare, procedurile în temeiul cărora se emit sunt diferite, lucru reținut si tranșat corect în decizia definitivă a Curții de Apel nr. 5378/2017, cu putere de lucru judecat. În prezenta cauză, instanța de fond se contrazice, apreciind pe de o parte că este valabil Acordul de mediu GJ 52/2003 pe de alta parte că este nevoie de procedura de evaluare a impactului asupra mediului pentru acest proiect și încalcă cu această ocazie și decizia definitivă a Curții de apel. În mod evident, acordul de mediu emis nu mai putea produce efecte după ce obligațiile de mediu menționate au devenit obligatorii în România întrucât procedura în temeiul căreia a fost emis era diferită și nu avea legătură cu studiile științifice menționate întrucât de la data adoptării sale a fost instituit un regim de protecție nou pe teritoriul proiectului, respectiv constituirea Site-urilor Natura 2000 si a Parcului National Defileul Jiului. Acordului de mediu GJ 52/2003 nu mai este valabil după adoptarea legislației care solicita refacerea documentației pentru proiectele aflate în curs, fapt tranșat și de Curtea de Apel, prin decizie definitivă, constatând că autorizațiile de construire emise având la baza acest acord de mediu, sunt nelegale. Instanța de fond nu a motivat cum a ajuns la concluzia că ar fost valabil acordul de mediu pentru toate lucrările efectuate, din moment ce rezultă clar din documentația că au fost realizate lucrări de construire în temeiul autorizațiilor anulate de instanța de judecată: pagina 12 capitolul III.2 paragraful 2 din memoriul de prezentare ce a stat la baza emiterii deciziei de încadrare atacată, care specifică: "în baza Hotărârii civile nr. 5378/2017 din 14.12.2017, pronunțată de Curtea de Apel București au fost anulate autorizațiile de construire, lucrările fiind sistate. La data emiterii Hotărârii Curții de Apel stadiul de realizare al amenajării este, în procent global, de 88% pentru lucrările de construcții, respectiv de 74% pentru lucrările de montaj a echipamentelor mecanice si electrice". Prin urmare, de la data instituirii obligațiilor de mediu la adoptarea actelor normative prezentate la pct. 3 din prezenta cerere de recurs și până la data anulării autorizațiilor de construire în 2017, s-au realizat lucrări nelegale, fără evaluare de mediu și fără acord emis în temeiul procedurii de evaluare prevăzută de lege la data respectivă. Între actul emis în 2003 și actul ce ar fi trebuit emis fiind numai o similitudine de denumire, procedurile în temeiul căruia se emit, fiind complet diferite și conținutul fiind complet diferit. Inclusiv în temeiul autorizațiilor de construire anulate rezultă clar din documentație că au fost realizate lucrări. Astfel, concluzia instanței de fond de la fila x că nu au fi fost realizate lucrări nelegale sau că nu am fi făcut noi dovezi prin expertize extrajudiciare sunt străine de natura cauzei și nemotivate în fapt și în drept față de probele din dosar. Nu a fost de asemenea nici pusă în discuția părților necesitatea realizării unor astfel de probe. Instanța a prezentat această concluzie ca și când relevante ar fi fost numai lucrări efectuate după pronunțarea hotărârii Curții de Apel București prin care au fost anulate autorizațiile de construire fără să motiveze în fapt și în drept de ce lucrările efectuate în baza autorizațiilor anulate de instanța de judecată, anterior pronunțării hotărârii, ar fi legale. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 7 din C. proc. civ., recurenta susține că prin Decizia 5378/2017, dată de Curtea de Apel București a anulat două autorizații de construire: Autorizația x/2016 emisă de CJ Hunedoara și Autorizația x/2012 emisă de CJ Gorj. Autorizațiile aveau ca obiect realizarea proiectului pentru care a fost emisă decizia de încadrare ce face obiectul prezentei cauze, iar motivul pentru care au fost anulate cele două autorizații de construire este că au fost emise în lipsa unui acord de mediu emis în temeiul procedurilor de evaluare de mediu reglementate de lege. Prin urmare, Curtea de apel, prin decizie definitivă a arătat în mod clar ca acordul de mediu GJ 52/2003 nu mai producea efecte și nu putea sta la baza lucrărilor de construire autorizate prin cele două acte emise de autorități, în consecință, tot ceea ce s-a construit în temeiul autorizațiilor de construire anulate din 2012 și respectiv 2016 până în 2017 când instanța a anulat cele două autorizații, este nelegal construit. În prezenta cauză, instanța de fond cu încălcarea autorității de lucru judecat concluzionează că ar fi aplicabil acordul de mediu emis in 2003 și că lucrările realizate în temeiul celor două autorizații anulate ar fi legale. Acest lucru se desprinde din concluziile instanței referitoare la faptul că ar fi trebuit demonstrat că au fost realizate lucrări nelegale după anularea celor două autorizații de construire, când în cauză este vorba despre nelegalitatea lucrărilor de construire realizate in temeiul deciziei de anulare. Instanța în hotărârea atacată practic consideră ca fiind legale lucrări de construire executate în temeiul unor autorizații de construire anulate de instanță, încălcând astfel autoritatea de lucru judecat. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., recurenta susține că evaluarea de mediu pentru restul de lucrări rămase de executat de 12% nu este legală întrucât ulterior va funcționa tot proiectul 100% și numai 12% pentru cât se realizează evaluare de mediu. Nu este posibilă într-un stat de drept împărțirea unei construcții între 88% lucrări ilegale pentru care a fost anulată autorizația de construire și 12% lucrări care se vor autoriza separat, cu funcționarea ulterioară a întregului proiect. În mod evident, scopurile și obiectivele legislației privind evaluarea impactului asupra mediului și evaluare adecvată, sunt încălcate, după cum încălcate sunt și prevederile art. 37 al 2 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și Lg. nr. 292/2018 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra mediului. Evaluările de mediu nu se pot face retroactiv, pentru lucrări deja realizate în mod nelegal și nici nu se pot face în continuarea realizării unui proiect realizat nelegal până la acel moment, fiind încălcată atât legislația națională cât și dreptul comunitar aplicabil. În acest sens, recurenta invocă încălcarea art. 23 al 1 și 2 și 26 al 4 din Lg. 292/2018 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra mediului, încălcarea dreptului european și Legii nr. 292/2018 cu privire la procedura de tip "salami slicing" - împărțirea proiectului în mai multe bucăți, faptul că evaluarea de mediu separată a lucrărilor rămase de executat este nelegală, evaluarea de mediu trebuind să fie făcută în mod obligatoriu pentru întregul proiect, înainte de începerea construirii acestuia, precum și încălcarea art. 28 din O.U.G. nr. 57/2007.

Apărările formulate în recurs 4.1 Intimata-pârâtă Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale S.A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat cu consecința menținerii sentinței primei instanțe ca fiind legală și temeinică. 4.2 Intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Protecția Mediului a formulat, de asemenea, întâmpinare, prin care a solicitat să se constate nulitatea recursului cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar în subsidiar respingerea acestuia ca neîntemeiat. Pe fondul recursului a solicitat respingerea acestuia ca neîntemeiat și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 8 noiembrie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 16 februarie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. Cu titlu prealabil, în ceea ce privește excepția nulității recursului invocată de intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Protecția Mediului prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recurentele-reclamante și-au întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 pct. 6, 7 și 8 C. proc. civ., iar motivele invocate se circumscriu acestor motive de casare.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererile de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare: 6.1. Situația de fapt Reclamantele A. și B. s-au adresat la data de 07.05.2020 instanței de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului București solicitând, în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională pentru Protecția Mediului și S.C. C., efectuarea unui control de legalitate asupra Deciziei de încadrare nr. 7/22.01.2020 emisă de pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului cu consecința anulării actului administrativ și suspendării executării acestuia până la rămânerea definitivă a sentinței, precum și obligarea pârâtei la demolarea construcțiilor nelegale cu respectarea procedurii prevăzute de Legea nr. 292/2018 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra mediului, pentru demolarea unui astfel de proiect. În baza Acordului de Mediu nr. GJ-51/18.04.2003 emis de Ministerul Apelor și Protecției Mediului-Inspectoratul de Protecție a Mediului Târgu Jiu, pentru proiectul depus de C. intitulat "Amenajare Hidroenergetică a râului Jiu pe sectorul Livezeni-Bumbești", valabil pe toată perioada punerii în aplicare a proiectului, au fost emise de către Consiliul Județean Gorj, Autorizația de construire nr. x/2012 prin care au fost autorizate lucrările de construire pentru Amenajarea hidroenergetică a râului Jiu pe sectorul Livezeni Bumbești, pentru continuarea lucrărilor autorizate prin autorizația nr. x/29.05.2003. Prin autorizația de construire nr. x/2016 au fost autorizate lucrările de construire pentru AHE a râului Jiu pe sectorul Livezeni Bumbești - rest lucrări de executat autorizate inițial prin AC nr. 64/2004 și ulterior nr. 62/2008. Ambele autorizații, au fost emise în baza documentației tehnice și avizelor avute în vedere la emiterea autorizațiilor anterioare, inclusiv în baza acordului de mediu GJ -51/18.04.2003. Printr-o acțiune introdusă la Tribunalul București sub nr. x/2017, A. și D. au solicitat în contradictoriu cu CJ Hunedoara, CJ Gorj și S.C. C. anularea celor două autorizații de construire, respectiv nr. 16/2012 și nr. 7/2016, iar prin deciziei civilă nr. 5378/14.12.2017 pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2017 au fost anulate Autorizația de construire nr. x/2016 emisa de Consiliul Județean Hunedoara și Autorizația de construire nr. x/2012 emisă de Consiliul Județean Gorj, în baza cărora s-au executat lucrările, la proiect în perioada 2012-2017. Curtea de Apel a considerat în esență că includerea amenajării hidroenergetice în Situl Natura 2000, ce se află după aderarea la UE sub protecția H.G. nr. 1581/2005 și a Directivei 92/43/CEE de conservare a habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică, implică obligații de mediu noi în sarcina autorităților, chiar dacă această modificare este ulterioară acordului de mediu din anul 2003. Curtea a mai apreciat în temeiul jurisprudenței CJUE și a principiului precauției că zona trebuie să beneficieze de o evaluare a impactului amenajării asupra mediului. Prin Decizia de încadrare nr. 7/22.01.2020 AGENȚIA NATIONALĂ PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI a decis continuarea procedurii de reglementare din punct de vedere al protecției mediului pentru proiectul "Amenajare Hidroenergetică a râului Jiu pe sectorul Livezeni-Bumbești", propus a fi amplasat pe teritoriul administrativ al județelor Gorj și Hundedoara, care se supune evaluării impactului asupra mediului, evaluării adecvate și evaluării impactului asupra corpurilor de apă. Curtea de Apel București, devenind competentă, urmare a declinării competenței materiale, prin sentința civilă nr. 4707 din 8 octombrie 2020, Tribunalul București, a respins acțiunea ca nefondată. 6.2. Analiza motivelor de casare Procedând la analiza motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină și cuprinde motive contradictorii, instanța nu a analizat toate criticile invocate de reclamantă, fiind încălcate prevederile art. 425 lit. b) din C. proc. civ. Sentința constată doar parțial situația de fapt, fără să redea în mod complet toate elementele raportului juridic dedus judecății, cu relevanță în raport de susținerile care definesc vătămarea invocată de reclamantă prin cererea de chemare în judecată, respectiv, referitoare la interdicția de emitere a deciziei de încadrare pentru acest proiect, întemeiată pe dispozițiile art. 23 alin. (1) și (2) și art. 26 alin. (4) din Legea nr. 292/2018, în temeiul căreia a fost emis actul administrativ atacat, fără să analizeze susținerea reclamantei, în raport de aceste dispoziții, că nu se putea realiza o evaluare de mediu în continuarea unor construcții nelegal construite, impunându-se demolarea construcțiilor. Acest motiv de nelegalitate este analizat de către instanța de fond din perspectiva condițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, concluzionându-se că nu s-a demonstrat în cauză cazul temeinic justificat sau paguba iminentă, însă nu rezultă din considerentele sentinței dacă instanța a făcut un control de legalitate pe fond sau unul aparent, în scopul suspendării executării actului. Instanța de fond nu a analizat această susținere a reclamantei nici din perspectiva criticii că evaluarea de mediu nu are ca obiect întregul proiect, fără să facă o analiză de legalitate a evaluării de mediu, care prin raportare la considerentele Deciziei nr. 5378/2017 a Curții de Apel București, care a anulat autorizațiile de construire emise pentru continuarea lucrărilor, având în vedere obligațiile noi de mediu ce decurg din H.G. nr. 1581/2005 și Directiva Habitate, 92/43/CEE, ar fi trebuit să răspundă la întrebarea dacă, evaluarea de mediu se putea face și confirmativă, pentru lucrările deja executate sau se impunea demolarea construcțiilor existente și evaluarea întregului proiect, în prealabil și în ansamblu. Prima instanță înlătură critica la modul general, în sensul că nu s-a probat concret că pârâta a realizat lucrări prin încălcarea Deciziei nr. 5378/2017 a Curții de Apel București și că nu a depus un raport de expertiză extrajudiciară sau o urmărire a stadiului lucrărilor din amenajarea hidroenergetică, care să ofere un început de dovadă aserțiunilor sale, or aceste concluzii, sunt străine însuși de conținutul actului administrativ contestat și de considerentele hotărârii judecătorești definitive. Pe de altă parte, instanța reține, atunci când examinează critica privind motivarea actului administrativ atacat în ceea ce privește necesitatea elaborării studiului de evaluare a impactului asupra corpurilor de apă, că s-a constatat faptul că proiectul, realizat deja în proporție de 88% construcții și 74% montaj, traversează aria naturală de interes comunitar ROSCI0063 Defileul Jiului și poate afecta direct sau indirect zonele de hrănire, reproducere, cuibărire, deplasarea speciilor dintr-o parte în alta, deteriorarea semnificativă a unor habitate naturale. În ceea ce privește critica reclamantei potrivit cu care nu a fost respectată procedura prevăzută de Legea nr. 292/2018, memoriul de prezentare fiind incomplet, ceea ce afectează decizia de încadrare, întrucât nu se face referire la speciile puse în pericol prin acest proiect, Curtea de apel o apreciază ca fiind nefondată, pentru argumentul că motivul nerespectării unei proceduri este o critică externă de legalitate, concluzionând că reclamanta nu invocă omiterea unei etape procedurale prevăzută de Legea nr. 292/2018, ci caracterul incomplet al unui memoriu, care este o anexă la cererea pârâtului Hidroelectrica pentru emiterea acordului de mediu, prin urmare, critica nu are legătură cu actul atacat, ci se referă la conținutul unei anexe a cererii Hidroelectrica depuse pentru emiterea actului. Înalta Curte constată că instanța de fond nu argumentează și nu răspunde practic criticii pe fond a reclamantei care, după ce susține că memoriul de prezentare cuprinde numeroase lipsuri sub aspectul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale a florei și faunei sălbatice, pe care le enumeră, susține că decizia de încadrare nu face nicio mențiune în legătură cu speciile ce pot fi puse în pericol de acest proiect și pentru care raportul de evaluare a impactului ar trebui să conțină o analiză detaliată. Instanța nu face o analiză a conținutului actului administrativ contestat din această perspectivă, reținând cu caracter general, că proiectul traversează aria naturală de interes comunitar ROSCI0063 Defileul Jiului și poate afecta direct sau indirect zonele de hrănire, reproducere, cuibărire, deplasarea speciilor dintr-o parte în alta, deteriorarea semnificativă a unor habitate naturale, prin urmare actul ia în considerare aceste habitate naturale ale faunei și potențialul impact. Or, această analiză nu răspunde criticilor punctuale din cererea de chemare în judecată și nu face o verificare substanțială a modului de analiză a acestor aspecte, prin raportare la normele ce reglementează modalitatea de evaluare a acestor tipuri de analize de mediu. În fine, instanța de fond nu analizează, prin raportare la reglementările comunitare și naționale invocate, dacă era obligatoriu punctul de vedere al Comisiei Europene.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepția nulității recursului, va admite recursul reclamantelor, va casa sentința recurată și va trimite cauza aceleiași instanțe spre o nouă judecată. Având în vedere această soluție, instanța de control judiciar nu va mai analiza celelalte motive de casare, urmând ca instanța, în fond după casare, să le aibă în vedere la soluționarea cauzei. PENTRU ACESTE MOTIVE,