ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3625/2023

Ședința publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 15 iunie 2020 sub nr. x/2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Agenția Națională pentru Protecția Mediului a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor:

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/GLG/09.08.2019, privind proiectul "Demonstrarea și promovarea valorilor naturale, pentru a sprijini procesul decizional în România", finanțat în cadrul Programului RO02 - "Biodiversitate și Serviciile ecosistemelor", proces-verbal încheiat de Ministerul Mediului;

- anularea Deciziei nr. 5789/CA/12.12.2019 privind soluționarea contestației formulată de Agenția Națională pentru Protecția Mediului împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea de amânare a pronunțării din data de 6 octombrie 2020, a respins probele solicitate, a acordat cuvântul asupra fondului acțiunii și a reținut cauza în pronunțare.

Prin sentința civilă nr. 1174 pronunțată la 17 noiembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională pentru Protecția Mediului, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor având ca obiect "anulare act administrativ proces-verbal nr. x/GLG/09.08.2019".

Împotriva încheierii pronunțate la 6 octombrie 2020 și a sentinței civile nr. 1174 pronunțate la 17 noiembrie 2020 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Agenția Națională pentru Protecția Mediului care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

În cuprinsul motivelor de recurs, după expunerea pe larg a situației de fapt, recurenta-reclamantă a susținut următoarele:

a) Prin hotărârea atacată, instanța de judecată a încălcat regulile de procedură prevăzute de art. 208, alin. (2) C. proc. civ. a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității art. 488, alin (1), punctul 5 C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 06.10.2020 în care au fost consemnate dezbaterile procesului, instanța de judecată acordând cuvântul pe excepția invocată de instituția reclamantă privind tardivitatea întâmpinării formulate de intimat și a decăderii acestuia din dreptul de a propune probe și de a invoca excepții, potrivit art. 208, alin. (2) C. proc. civ., a reținut că intimata a formulat întâmpinarea cu depășirea termenului legal.

În acest context prin hotărârea recurată trebuia să se constate decăderea intimatei din dreptul de a propune probe și în nici un caz nu putea să încuviințeze proba cu înscrisuri propuse de intimată și nici să le aibă în vedere la pronunțarea hotărârii atacate

b) Un alt motiv de casare este cel prevăzut de art. 488, alin. (1), pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia că o hotărâre poate fi casată când "nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei."'

Sentința recurată este nelegală deoarece nu cuprinde motivele de fapt și de drept pe care se sprijină soluția adoptată, fiind aplicabil motivul de casare reglementat de art. 488, alin. (1), pct. 6 C. proc. civ., întrucât, deși aparent instanța de fond dă

impresia că a motivat hotărârea, aceasta nu face altceva decât să reia și să dezvolte apărările intimatei din întâmpinare iar motivarea în drept constă în trimiterea la textele legale.

În ceea ce privește motivele de drept care au stat la baza emiterii hotărârii și care ar trebui să arate părților din proces care sunt dispozițiile legale incidente cauzei pe care instanța de fond le-a aplicat raportat la situația de fapt reținută în baza probelor administrate, conducând astfel la soluția adoptată, în considerentele sentinței recurate instanța de fond trimite la dispozițiile legale ce au fost "respectate" sau "aplicate legal" de intimată, fără a indica dispozițiile de drept material pe care se întemeiază hotărârea.

Deosebit de cele expuse mai sus, sentința instanței de fond nu cuprinde motivele pentru care i s-au respins cererile, deși, prin cererea de chemare în judecată a arătat mai multe motive de nelegalitate a Procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 și a Deciziei nr. 5789/CA/12.12.2019.

Astfel, în motivarea hotărârii atacate, instanța de fond a respins solicitarea sa privind anularea Procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 pentru nerespectaŕea condițiilor de fond, arătând că acesta " conține toate elementele prevăzute de art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011" și respectă "modelul prevăzut în Anexa nr. 4 la normele metodologice din H.G. nr. 875/2011".

În ceea ce privește solicitarea de anulare a Deciziei nr. 5789/CA/12.12.2019 emisă de Ministerul Mediului, prin care s-a soluționat contestația împotriva Procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019, judecătorul sentinței recurate a reținut doar că prin această decizie s-au menținut constatările din Procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019.

Obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței fată de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată.

In concluzie, consideră că sentința recurată este nemotivată și se impune casarea acesteia pentru motivul prevăzut de aŕt. 488, alin. (1), pct. 6 C. proc. civ.

c). Hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material [art. 488, alin. (1), pct. (8) C. proc. civ..]

Potrivit art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., casarea hotărârii se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelër de drept material.

În motivarea hotărârii recurate, instanța de fond, reținând veridicitatea afirmațiilor sale în sensul că nu i s-a solicitat un punct de vedere asupra proiectului de proces-verbal conform prevederilor art. 21, alin. (14) și (15) din O.U.G. nr. 66/2011 și a celor prevăzute de lit. b) de la punctul 1 din Anexa nr. 4 la normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 875/2011, în mod injust a apreciat că această "omisiune" nu este de natură a atrage anularea procesului-verbal.

Consideră că judecătorul de fond nu a ținut cont de prevederile legale în vigoare la data întocmirii procesului-verbal contestat, respectiv de art. 21, alin. (14) și (15) din O.U.G. nr. 66/2011, precum și cele prevăzute la lit. b) de la punctul 1 din Anexa nr. 4 la normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 875/2011, prevederi referitoare la comunicarea către structura verificată a proiectului de proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilirea a creanței bugetare anterior aprobării acestuia, în vederea exprimării unui punct de vedere.

În motivarea hotărârii atacate, instanța de fond a respins susținerea sa privind modalitatea de calcul eronată a sumei imputate, arătând că, prin Nota de închidere nr. x/31.05.2018 și prin Nota de închidere nr. x/09.07.2018, Operatorul de Program a analizat cererile de plată (de avans și intermediere) și suma autorizată, rezultând o diferență de 1.557.679,92 RON apreciată drept "cheltuială neeligibilă", prin luarea în considerare a sumelor din ultimele variante ale Rapoartelor tehnico-financiare asumate de A.N.P.M. sub semnătură, ce reprezintă cumulul sumelor înscrise în notele de autorizare a rapoartelor verificate.

Aprecierea instanței de fond conform căreia creanța bugetară de 1.557.679,92 RON apreciată drept "cheltuială neeligibilă" a fost stabilită prin Notele de închidere nr. x/31.05.2018 și nr. y/09.07.2018, ce reprezintă cumulul sumelor înscrise în notele de autorizare a raportelor verificate, este netemeinică, debitul imputat nerezultând din cele două note de închidere.

Aprecierile instanței contrazic Procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019, conform căruia în urma reverificării documentelor Proiectului, conform Notei de închidere nr. x/31.05.2018, echipa de control a stabilit că A.N.P.M. trebuie să restituie diferența dintre suma cererilor de plată (14.483.864,85 RON), care de fapt, este cea din a doua notă, și suma autorizată la plată (12.659.754,16 RON) din prima notă, respectiv suma de 1.824.110,60 RON. dar, întrucât Promotorul de Proiect a returnat suma de 266.430,77 RON prin două ordine de plată din 21.12.2017, soldul final este de 1.557.679,92 RON.

Instanța de judecată a dispus respingerea cererii sale de anulare a Procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 fără a ține cont de dispozițiile de drept

material prevăzute de art. 21, alin (20) și art. 33, alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, din cuprinsul celor două note de închidere nerezultând debitul imputat de 1.557.679,92 RON.

În ceea ce privește soldul final de 1.557.679,92 RON, instanța de judecată arată că acesta a fost justificat prin notificările privind autorizarea cheltuielilor și transferul efectuat comunicate Promotorului de Proiect, ce au stat la baza notelor de închidere, fată de care nu a formulat obiecțiuni.

Judecătorul fondului a pronunțat hotărârea recurată fără a avea în vedere dispozițiile de drept material prevăzute de art. 21, alin. (20) si art. 33 alin. (1) si alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 și de Anexa 4 la normele metodologice din H.G. nr. 875/2011 privind întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.

Conform motivării sentinței recurate, se înțelege că suma imputată de 1.557.679,92 RON din procesul-verbal, care este un titlu de creantă, este justificată, defalcată și prezentată detaliat prin alte acte, respectiv prin notificările privind autorizarea cheltuielilor și transferul efectuat întocmite de Operatorul de Program care a imputat suma și nu în procesul-verbal contestat.

Obiectul anulării este procesul-verbal, nu notele de închidere sau notificările de autorizare. Or, atâta timp cât obligația de plată a fost justificată ca o diferență de sume, nefiind detaliate verificările efectuate și cuantumul acesteia în cuprinsul actului contestat, documentele verificate sunt incerte și din analiza acestora nu rezultă neregula săvârșită și debitul imputat, prin urmare consideră că procesul-verbal este nemotivat și se impunea anularea acestuia de către instanța de fond.

Se mai reține în cuprinsul hotărârii recurate că Operatorul de Program a procedat la verificarea tuturor documentelor aferente proiectului enumerate la punctul 11 din procesul-verbal, printre acestea menționând și rapoartele tehnico - financiare, contrar procesului-verbal, care nu precizează printre documentele verificate de echipa de control și rapoartele tehnico-financiare.

Având în vedere cele arătate consideră că hotărârea recurată este nelegală, fiind dată cu încălcarea dispozițiilor de drept material prevăzute de art, 2, alin. 1it. i) și h) din O.U.G. nr. 66/2011 privind activitatea de control, art. 21, alin. (20) din O.U.G.:nr. 66/2011 privind calitatea de titlu de creanță și art. 33, alin. (1) și alin. (3) din O.U.G.. nr. 66/2011 privind individualizarea obligației de plată, stabilirea corectitudinii, certitudinii și exigibilității creanței bugetare, de Anexa 4 la normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 875/2011 privind modelul procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare, precum și de art. 1270, alin. (1) C. civ.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând încheierea și sentința atacate prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, și a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-reclamante, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu verificarea legalității Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/GLG/09.08.2019 și a Deciziei nr. 5789/CA/12.12.2019 ambele emise de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor.

Prima instanță a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională pentru Protecția Mediului, apreciind că Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/GLG/09.08.2019 conține toate elementele prevăzute în art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011 și că respectă modelul prevăzut în Anexa nr. 4 la nomele metodologice din H.G. nr. 875/2011. A constatat că pârâtul a făcut aplicarea în mod legal a dispozițiilor art. 33 din O.U.G. nr. 66/2011, stabilind caracterul cert și exigibil al sumei de plată stabilită drept neregulă

Reclamanta a formulat prezentul recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că sunt incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. de recurs potrivit căruia, casarea unor hotărâri se poate cere "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", în condițiile în care prima instanță nu a analizat toate motivele de fapt și de drept expuse prin cererea de chemare în judecată.

Instanța de recurs observă că, în susținerea nelegalității actelor administrative contestate, reclamanta a invocat prin acțiune faptul că actele atacate nu respectă condițiile de fond, dar judecătorul fondului, după redarea prevederilor legale incidente nu a analizat punctual conținutul elementelor din cuprinsul procesului-verbal contestat în raport de susținerile de nelegalitate amplu dezvoltate în acțiune și reluate prin motivele de recurs.

Instanța de fond nu precizează de ce este legală decizia de soluționare a contestației, față de procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019, deși reclamanta prin cererea de chemare în judecată se referise, la faptul că nu putea contesta înscrisuri (notificări privind autorizarea cheltuielilor și tranferul efectuat) în calitate de Promotor de proiect și nu a fost notificată pentru nerespectarea obligațiilor asumate prin contract. Prin acțiune a susținut și că, procesul-verbal nu respectă dispozițiile art. 21 alin. (17), (19), (20) și alin. (21), art. 33 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2021, art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. c), din) Legea nr. 554/2004, art. 10 alin. (4) și Anexa 14 din Hotărârea nr. 875/2011.

Totodată, se poate observa că instanța de fond a apreciat că este justificată suma imputată de 1.557.679,92 RON din procesul-verbal contestat, întrucât a fost defalcată și detaliată prin notificările privind autorizarea cheltuielilor și transferul efectuat întocmite de Operatorul de Program, dar chiar acest aspect a fost critica prin acțiune.

Recurenta-reclamantă a susținut pe tot parcursul procesului că obiectul anulării este procesul-verbal, nu notele de închidere sau notificările de autorizare. Or, atâta timp cât obligația de plată a fost justificată ca o diferență de sume, nefiind detaliate verificările efectuate și cuantumul acesteia în cuprinsul actului contestat, procesul-verbal este nemotivat și se impunea anularea acestuia.

Or, instanța de fond nu a răspuns acestor critici de nelegalitate a actelor administrative contestate, astfel încât și, sub acest aspect, sentința este nemotivată.

În ceea ce privește soluția pronunțată pe fondul cauzei se constată că, în cea mai mare parte, considerentele primei instanțe reprezintă o redare a dispozițiilor legale incidente, a argumentelor de fapt și de drept din decizia de soluționare a contestației administrative și din întâmpinare, neputându-se considera că acestea reprezintă o motivare corespunzătoare a hotărârii judecătorești. Instanța este datoare să prezinte argumentarea soluției pe care o pronunță, argumentare rezultată din examinarea efectivă a susținerilor părților, și nu o preluare a argumentelor părții care are câștig de cauză.

Potrivit dispozițiilor. art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească va cuprinde, printre altele, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele pro și contra care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susținerile și apărările părților și la probatoriul administrat în litigiu, iar, pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, în caz contrar fiind lipsită de suport probator și legal și pronunțată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivarea reprezintă un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanța superioară a atribuțiilor de control judiciar (în speță, de legalitate a hotărârii). De altfel, obligativitatea motivării hotărârilor judecătorești constituie o condiție a procesului echitabil, exigență a art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Orice parte în cadrul unei proceduri are dreptul, în mod evident, să prezinte judecătorului observațiile și argumentele sale și să pretindă organului judiciar să le examineze pe acestea în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt corect examinate de către instanță care are, în mod necesar, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor de probă și al argumentelor invocate de părți, cel puțin pentru a le aprecia pertinența, astfel că nemotivarea unei hotărâri judecătorești, total sau parțial, echivalează practic cu soluționarea procesului fără a intra în fondul acțiunii, de natură, prin urmare, să justifice casarea cu trimitere spre rejudecare.

În mod evident, prin omisiunea instanței de fond de a examina și cerceta, în mod efectiv, prin considerentele hotărârii recurate, în integralitate, motivele de fapt și de drept invocate de reclamantă, care necesitau un răspuns specific și explicit, au fost nesocotite dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. și a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, Înalta Curte fiind astfel în imposibilitatea de a exercita în mod corespunzător atribuțiile de control judiciar.

În aceste condiții, s-a cauzat reclamantei o vătămare procesuală ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

Cât privește încheierea recurată, Înalta Curte constată că, pe de o parte, instanța de fond nu a motivat respingerea probei cu înscrisuri solicitată de reclamantă, iar, pe de altă parte, deși a constatat că "întâmpinarea a fost formulată cu depășirea termenului" nu s-a pronunțat asupra încuvințării cu probei cu înscrisurile depuse la dosar de pârât.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza integral criticile reclamantei, prin prisma cererii de chemare în judecată și va avea în vedere și celelalte susțineri din motivele de recurs.

Prin urmare, în condițiile unei motivări necorespunzătoare a sentinței recurate, ce nu corespunde exigențelor instituite de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că nu se impune examinarea celorlalte critici subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., acestea urmând a fi analizate de instanța de fond cu ocazia rejudecării litigiului, când va lua în examinare toate motivele de fapt și de drept menționate în cererea de chemare în judecată.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 teza I din C. proc. civ., republicat Înalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

În rejudecare, prima instanță va analiza acțiunea promovată prin prisma tuturor înscrisurilor depuse, a susținerilor și apărărilor părților esențiale în justa soluționare a cauzei, cu luarea în considerare a celor mai sus statuate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenția Națională pentru Protecția Mediului împotriva încheierii pronunțate la 6 octombrie 2020 și a sentinței civile nr. 1174 pronunțate la 17 noiembrie 2020, ambele de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 28 iunie 2023.