ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1414/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 15.11.2019, prin declinare de la Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, unde a fost inițial înregistrată la data de 24.06.2019, reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale "Hidroelectrica" S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională Apele Române, anularea în parte a autorizației de gospodărire a apelor nr. 250/05.10.2018 privind Sistemul Hidroenergetic și de Navigație Porțile de Fier I, în ceea ce privește alin. (7), alin. (8) și alin. (14) din capitolul privind obligațiile instituite în sarcina titularului autorizației.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 46 din 17 ianuarie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea formulată de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A. în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională Apele Române, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta, criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate circumscrise cazurilor de casare prevăzute de pct. 6 și 8 ale art. 488 a din C. proc. civ.: - instanța de fond a făcut o greșită aplicare a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.) întrucât art. 34 alin. (1) din Legea nr. 107/1996 se referă la lucrări de construcții si nu la obligația de colectare a deșeurilor; întreținerea, repararea sau refacerea lucrărilor de amenajare nu se confundă cu activitatea de igienizare a luciului apei, astfel că textul de lege invocat nu poate constitui temei de drept pentru impunerea obligației da a igieniza întreaga suprafață a lacului de acumulare Porțile de Fier I de 14.864 ha; - Hidroelectrica nu este administratorul lacului de acumulare Porțile de Fier I, având un drept de concesiune asupra lucrării hidrotehnice Hidroelectrica și nicidecum asupra apei, ca bun din domeniul public, care este dat prin lege exclusiv în administrarea A.N.A.R. și pentru care recurenta - reclamantă plătește un abonament de utilizare/exploatare; - instanța de fond în mod greșit a reținut incidența dispozițiilor art. 38 alin. (1) și (2) din Ordinul nr. 662/2006 privind aprobarea Procedurii și a competențelor de emitere a avizelor și autorizațiilor de gospodărire a apelor, întrucât sarcinile suplimentare privind protecția mediului nu pot fi impuse beneficiarului, decât în legătură cu propria sa activitate sau pentru evitarea producerii unor pagube rezultate din activitatea sa și nu pot privi luarea de măsuri pentru prevenirea poluării luciului de apă de către alți poluatori; - conform principiului prevăzut de art. 3 lit. e) din O.U.G. nr. 195/2005 ("poluatorul plătește"), nu i se poate imputa recurentei - reclamante obligația de a curăța luciul de apă, pentru plutitorii care nu provin din activitatea proprie devenind incidente dispozițiile art. art. 21 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 211/2011 privind regimul deșeurilor; - instanța a aplicat greșit dispozițiile art. 41 pct. II alin. (2) din Ordinul nr. 661/2006, în condițiile în care art. 41 alin. (3) din ordin prevede că acest regulamant nu se referă la baraje și lacuri de acumulare, cum este cazul în speța dedusă judecății; - instanța a aplicat greșit dispozițiile din Anexa 3 a Ordinului nr. 76/2006 emis în executarea dispozițiilor art. 63, art. 65 și art. 110 lit. j) din Legea apelor nr. 107/1996, printre măsurile prevăzute neregăsindu-se și igienizarea lacului de acumulare, ci doar măsuri de supraveghere, menținere și îmbunătățire a calității apei; - în susținerea cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., s-a arătat că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, în condițiile în care instanța nu a analizat argumentele susținute în cadrul criticii privind măsura interzicerii evacuării plutitorilor în aval prin deversarea peste descărcătorii de suprafață; - s-a arătat că măsura contravine Ordinului nr. 1640/03.09.2012 prin care s-a aprobat Normativul NP 132/2011 și Regulamentului privind organizarea și funcționarea Serviciului Comun de Dispecer pentru Energetică al SH Porțile de Fier I și H.E. Djerdap, cu privire la riscurile asociate barajelor; - instanța nu a motivat hotărârea nici în ceea ce privește măsura prevăzută la alin. (15), referitor la obligația Hidroelectrica de a aloca fonduri și a realiza studii pentru refacerea conectivității longitudinale a Dunării, obligație imposibil de realizat în condițiile Legii nr. 14/1999 și a competențelor ministerelor de resort din România și Republica Serbia. Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei instanței de fond pentru o nouă judecată.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Administrația Națională "Apele Române" a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că prin hotărârea primei instanțe se realizează o corectă interpretare dispozițiilor art. 34 din Legea apelor nr. 107/1996, precum și a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 21/2002 privind gospodărirea localităților urbane și rurale. S-a precizat că în dosarul nr. x/2016, cu obiect similar, Curtea de Apel București a stabilit în mod definitiv, prin decizia nr. 2457/2018 că nu se poate reține în sarcina pârâtei obligația legală de a identifica poluatorii. Dat fiind calitatea recurentei - pârâte de administrator al lucrărilor hidrotehnice, incubă acesteia o obligație importantă privind igienizare suprafeței luciului de apă și a malurilor aferente acumulării.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente: 5.1. Argumente de fapt și de drept relevante Pârâta Administrația Națională "Apele Române" a emis în favoarea recurentei reclamante Hidroelectrica S.A. autorizația de gospodărire a apelor nr. 250/05.10.2018 privind "Sistemul Hidroenergetic și de Navigație Porțile de Fier I". Recurenta - reclamantă s-a adresat cu plângere prealabilă autorității solicitând revocarea în parte a actului în sensul înlăturării obligațiilor cuprinse la alin. (7) (igienizarea suprafeței luciului de apă și curățirea de plutitori prin colectarea și transportul acestora în locuri special amenajate), alin. (8) (interzicerea evacuării plutitorilor în aval, prin deversarea peste descărcătorii de suprafață) și alin. (14) (realizarea unui studiu care să identifice soluțiile tehnice fezabile pentru refacerea conectivității longitudinale a Dunării pentru barajele Porțile de Fier I si Porțile de Fier II") din capitolul privind obligațiile instituite în sarcina titularului autorizației. Ulterior răspunsului pârâtei, s-a adresat instanței de contencios administrativ, care prin hotărârea atacată a respins cererea de chemare în judecată. 5.2. Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei) invocat de recurentă este nefondat. Potrivit art. 425 din C. proc. civ.: "(1) Hotărârea va cuprinde: b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților;". Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reamintește că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 din C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești. Sub acest aspect, Curtea reține că, într-adevăr, așa cum s-a statuat într-o jurisprudență constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanțiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului includ obligația de a motiva hotărârile judecătorești (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părților să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deși o instanță internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor și admiterea probelor, aceasta trebuie să-și justifice activitățile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 și cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79). Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut că întinderea obligației privind motivarea poate varia în funcție de natura deciziei (cauza Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27) și trebuie analizată în lumina circumstanțelor speței: trebuie să se țină seama în special de diversitatea motivelor pe care un justițiabil le poate ridica în instanță și de diferențele din statele contractante în materie de dispoziții legale, cutume, concepții doctrinare, prezentarea și redactarea hotărârilor și deciziilor (cauza Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; cauza Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27). Din această jurisprudență, Curtea reține că, deși art. 6 alin. (1) obligă instanțele să își motiveze deciziile, acest fapt nu poate fi înțeles ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument [ cauzele Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, pct. 61; García Ruiz împotriva Spaniei (MC), pct. 26; Jahnke și Lenoble împotriva Franței (dec.); Perez împotriva Franței (MC), pct. 81], ci impune doar ca o instanță internă care și-a motivat decizia pe scurt - fie prin însușirea motivelor furnizate de o instanță de grad inferior sau altfel - să fi examinat totuși în mod real chestiunile esențiale supuse atenției sale și să nu se fi mulțumit să confirme pur și simplu concluziile unei instanțe de grad inferior (cauza Helle împotriva Finlandei, pct. 60). Mai mult, instanța europeană a recunoscut că este motivată în mod corespunzător o decizie care permite părților să facă uz efectiv de dreptul lor de apel (Hirvisaari împotriva Finlandei, pct. 30 în fine). Făcând în concret aplicarea acestor principii, Curtea apreciază că instanța de fond și-a motivat sentința în acord cu dispozițiile art. 425 din C. proc. civ. și cu respectarea garanțiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În acest sens, se observă cu ușurință, că prima instanță, răspunzând criticilor formulate asupra măsura interzicerii deversării plutitorilor, a făcut trimitere la argumentele expuse cu ocazia analizării obligației de igienizare a cursului de apă, fără a mai relua cadrul legal reținut. Nefondate sunt și susținerile privind obligația instanței de a se pronunța asupra argumentelor formulate asupra măsurii înscrise la alin. (15) din Cap. "Titularul autorizației este obligat", întrucât instanța de fond a realizat o amplă motivare, atât cu privire la apărarea referitoare la necomunicarea studiului de mediu, cât și cu privire la susținerile privind imposibilitatea de realizare a obligației rezultată din cadrul legal stabilit de Legea nr. 14/1999 pentru ratificarea Convenției dintre Guvernul României și Guvernul federal al Republicii federale Iugoslavia privind exploatarea și întreținerea sistemelor hidroenergetice și de navigație Porțile de Fier I și Porțile de Fier II, semnată la Drobeta Turnu-Severin la 16.05.1998. 5.3. În ceea ce privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a apreciat că instanța de fond ar fi interpretat și a aplicat în mod greșit dispozițiile Legii nr. 107/1996, ale Ordinului nr. 662/2006 al ministrului mediului și gospodării apelor, privind procedura și competențele de emitere a avizelor și autorizațiilor de gospodărire a apelor, ale Ordinului nr. 661/2006 și ale Ordinului nr. 76/2006 emis în executarea Legii apelor nr. 107/1996. Înalta Curte reține că potrivit art. 38 din Ordinul nr. 662/2006 al ministrului mediului și gospodării apelor, privind procedura și competențele de emitere a avizelor și autorizațiilor de gospodărire a apelor, act normativ indicat în preambulul autorizației contestate: "(1) Emitentul autorizației de gospodărire a apelor poate obliga beneficiarul sau titularul de investiție să execute și alte lucrări necesare, necuprinse în documentația tehnică prezentată la autorizare, dar care se impun a fi realizate, în scopul evitării producerii de pagube utilizatorilor de apă existenți sau riveranilor. (2) De asemenea se pot impune condiții pentru: respectarea limitelor de calitate impuse prin acte normative pentru asigurarea conservării și dezvoltării resursei de apă, contorizarea consumurilor de apă, asigurarea scurgerii salubre pe cursuri de apă, alocarea rațională și monitoringul resurselor de apă, precum și a altor condiții ce conduc la protejarea interesului public în acest domeniu". Potrivit art. 34 alin. (1) din Legea apelor nr. 107/1996, în zonele în care albiile sunt amenajate prin lucrări de apărare, consolidare, terasamente sau alte asemenea lucrări, "obligația de întreținere a albiilor în zona amenajată, a cuvetelor și a malurilor revine celor care au în administrare sau în exploatare lucrările respective". Potrivit art. 55 alin. (5) din Legea nr. 107/1996, "prin autorizația de gospodărire a apelor, cât și prin actele complementare acesteia, trebuie impuse prevederi specifice privind mijloacele de supraveghere, modalitățile de control tehnic și mijloacele de intervenție în caz de incidente, avarii sau accidente și altele asemenea". Totodată, Înalta Curte reține că prin Ordinul nr. 76/2006 emis de Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor în Anexa 3 - Regulamentul cadru pentru exploatarea barajelor, lacurilor de acumulare și prizelor de alimentare cu apă din 23.01.2006 - se prevăd în sarcina deținătorului de autorizație de gospodărire a apelor "Măsuri pentru menținerea și îmbunătățirea calității apei". Din interpretarea cadrului normativ expus rezultă că intimata-pârâtă, în calitatea sa de autoritate competentă să elibereze autorizațiile de gospodărire a apelor, are atribuții de monitorizare și coordonare a activităților ce vizează modul de folosire a resurselor de apă de suprafață și subterane de pe teritoriul țării de către utilizatorii-deținători ai autorizațiilor de gospodărire a apelor, nefiind obligată ea însăși să asigure igienizarea luciului de apă. Criticile de nelegalitate formulate de recurenta - reclamantă privind greșita aplicare a normelor de drept material vizează o interpretare restrictivă a textelor de lege reținute de prima instanță, invocându-se faptul că nicio normă nu prevede expres vreuna dintre obligațiile incluse în autorizația de gospodărire a apelor nr. 250/05.10.2018, contestate pe calea prezentei acțiuni. Contrar acestei teze, Înalta Curte reține că, deși măsurile cuprinse alin. (7) (igienizarea suprafeței luciului de apă și curățirea de plutitori prin colectarea și transportul acestora în locuri special amenajate), alin. (8) (interzicerea evacuării plutitorilor în aval, prin deversarea peste descărcătorii de suprafață) și alin. (14) (realizarea unui studiu care să identifice soluțiile tehnice fezabile pentru refacerea conectivității longitudinale a Dunării pentru barajele Porțile de Fier I si Porțile de Fier II") din Capitolul privind obligațiile instituite în sarcina titularului autorizației, nu au o consacrare expresă în contractul de concesiune, în lege sau în Regulamentul de exploatare, din cadrul legal redat de prima instanță, interpretat în mod coroborat, se desprinde concluzia că recurentei - reclamante, în calitate de utilizator al resursei de apă, în baza contractului de concesiune încheiat cu autoritatea deținătoare a unui drept de administrare, îi revin obligații de a adopta măsuri cu privire la înlăturarea efectelor potențial negative asupra componentei hidraulice a mediului în atingerea scopului prevăzut de Legea nr. 107/1996 privind protejarea resurselor de apă împotriva poluării. Astfel nereglementarea expresă a acestor obligații nu poate avea drept consecință nelegalitatea actului administrativ contestat, câtă vreme măsurile dispuse sunt în strânsă legătură cu obiectul de activitate al recurentei-reclamante, pentru realizarea căruia a solicitat eliberarea autorizației de gospodărire a apelor contestată, iar aceasta se înscrie în sfera măsurilor ce vizează asigurarea protecției mediului. Este nefondată susținerea potrivit căreia prima instanță a reținut în mod eronat dispozițiile art. 34 alin. (1) din Legea nr. 107/1996, sau cele ale art. 41 pct. II alin. (2) din Ordinul nr. 661/2006, care potrivit art. 41 alin. (3) nu se aplică barajelor și lacurilor de acumulare, întrucât din normele legale coroborate, rezultă concluzia că un utilizator al resurselor de apă și concesionar cu privire la terenurile proprietate publică pe care sunt amplasate lucrările pentru care a fost autorizată să funcționeze, îi revin și obligații de monitorizare și igienizare a luciului de apă, acestea fiind legal stabilite potrivit Legii nr. 107/1996 și potrivit competențelor intimatei - pârâte. Recurenta-reclamantă a invocat dispozițiile Legii nr. 107/1996 care prevăd că Administrația Națională "Apele Române" este administratorul apei din lacurile aflate în domeniul public al statului român. Într-adevăr, Legea apelor nr. 107/1996 prevede că Administrația Națională "Apele Române" este administratorul apei din lacurile aflate în domeniul public al statului român, însă prin încheierea contractului de concesiune, în baza abonamentului încheiat, recurenta - reclamantă a preluat, în baza legii, în considerarea calității de concesionar, obligațiile referitoare la prevenirea degradării calității apelor. Atât timp cât în raport de dispozițiile art. 33 alin. (1) din Legea nr. 107/1996 Administrația Națională "Apele Române" poate concesiona sau închiria parte din domeniul public al apelor, pentru exploatarea apelor de suprafață, obligațiile stabilite prin contractul de concesiune nu pot fi interpretate în sensul că întreținerea lacului de acumulare ar fi în sarcina operatorului Administrația Națională "Apele Române". În plus, îndeplinirea obligației prevăzute în autorizația contestată are ca scop, pe lângă asigurarea protecției mediului și evitarea producerii unor accidente în activitatea de producție a energiei electrice cauzate de sursele de poluare la care reclamanta face referire în acțiune, în condițiile în care prin chiar cererea de chemare în judecată se invocă probleme cauzate de pătrunderea în turbine a unor corpuri plutitoare aduse de viitură pe Dunăre. Cu privire la critica recurentei-reclamante în sensul că măsura de a asigura curățarea luciului de apă a fost instituită cu încălcarea principiului "poluatorul plătește" conform căruia toți utilizatorii resurselor de apă trebuie să respecte legislația în domeniul apelor, care interzice poluarea în orice mod a resurselor de apă, aruncarea sau introducerea în orice mod în albiile cursurilor de apă, cuvetele lacurilor ori bălților, precum și depozitarea deșeurilor pe malurile acestora, Înalta Curte constată că dispozițiile art. 21 din Legea nr. 211/2011 nu sunt aplicabile speței, întrucât existența în sarcina altor persoane și autorități a unor obligații în materie de protecție a mediului nu exclude instituirea în sarcina reclamantei, în cadrul legal evidențiat, a obligației de curățare a luciului de apă, în considerarea calității sale și a activității desfășurate. Reține Înalta Curte că recurenta - reclamantă, în cadrul motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocând nemotivarea sentinței, a reluat și argumentele de nelegalitate privind măsurile de la alin. (8) și 14 din actul atacat, care vizează în fapt greșita interpretare și aplicare a legii, pe care instanța, analizându-le în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., le apreciază ca fiind neîntemeiate. Astfel, deși prin motivele de recurs recurenta -reclamantă arată că măsura privind "interzicerea evacuării plutitorilor din lacul Porțile de Fier II în aval" contravine Normativelor privind analiza și evaluarea riscului asociat barajelor, Înalta Curte reține că această obligație nu este una distinctă de ceea privind colectarea și transportarea deșeurilor, care exclude în mod logic deversarea acestora în aval. Susținerile recurentei - reclamante privind debitele de apă și necesitatea evacuării acestora conform planurilor, nu prezintă relevanță pentru obligația legală de igienizare și curățare a plutitorilor, având în vedere că măsura curățării luciului de apă urmărește, alături de protecția mediului, și adoptarea de măsuri de siguranță a exploatării. Referitor la măsura înscrisă la alin. (14) - ca, pe baza rezultatelor obținute din studiul "Towards a Healthy Danube Fish Migration Iron Gates I&II" (În scopul unei migrații sănătoase a peștelui la Porțile de Fier I și II) și conform priorităților stabilite la nivelul ANAR, recurenta - reclamantă să realizeze un studiu care să identifice soluțiile tehnice fezabile pentru refacerea conectivității longitudinale a Dunării pentru barajele Porțile de Fier I și Porțile de Fier II, Înalta Curte constată că, de asemenea, nu poate fi primită critica de nelegalitate privind greșita aplicare a normelor de drept material, reprezentate de Legea nr. 14/1999. Recurentei - reclamante i se solicită, în calitatea sa de administrator al lucrărilor hidrotehnice, doar realizarea unor cercetări, respectiv identificarea unor soluții tehnice privind refacerea conectivității longitudinale a Dunării pentru asigurarea migrației peștilor, astfel că Înalta Curte constată că măsura nu este adoptată nici cu exces de putere și nici cu încălcarea cadrului normativ reprezentat de Legea nr. 14/1999 pentru ratificarea Convenției dintre Guvernul României și Guvernul federal al Republicii federale Iugoslavia privind exploatarea și întreținerea sistemelor hidroenergetice și de navigație Porțile de Fier I și Porțile de Fier II. În aceste condiții, criticile recurentei - reclamante privind stabilirea exclusiv în sarcina sa a unor obligații privind asigurarea migrației peștilor pe lungimea Dunării, vor fi respinse de instanță ca neavenite. Prin urmare, pentru toate aspectele evocate, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.