ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1060/2021

Ședința publică din data de 23 februarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 23.06.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, a formulat cerere de suspendare a executării actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 1123/19.05.2020 privind revocarea unor membri ai Consiliului de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA", emis de Ministrul Mediului, Apelor și Pădurilor, până la pronunțarea instanței de fond.

Prin sentința civilă nr. 657 din 24 iulie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României și a respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă; a respins excepția lipsei calității procesuale active și excepția inadmisibilității, ca neîntemeiate; a respins cererea de chemare în judecată formulată și precizată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL MEDIULUI, APELOR ȘI PĂDURILOR, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.

În motivarea cererii de recurs, recurenta - reclamantă a susținut că în mod greșit a reținut Curtea de Apel București că "(...) trimiterea din preambulul ordinului contestat la referatul ce a stat la baza emiterii lui și indicarea textelor legale incidente reprezintă o motivare adecvată a actului administrativ".

În primul rând, Referatul nr. x/19.05.2020 are un conținut absolut identic cu Ordinul nr. 1123/19.05.2020, neputând astfel reprezenta o pretinsă "motivare adecvată a actului administrativ". În al doilea rând, "indicarea textelor legale incidente" nu reprezintă o pretinsă "motivare adecvată a actului administrativ".

Motivarea completă a unui act administrativ individual trebuie să cuprindă atât motivarea în drept (temeiul legal pentru emiterea actului administrativ), cât și motivarea în fapt (oportunitatea emiterii actului administrativ, inclusiv modul de exercitare a dreptului discreționar, dacă este cazul).

Ori, ministerul s-a limitat doar la indicarea Referatului nr. x/19.05.2020 (care are însă același conținut cu actul administrativ contestat) și la enumerarea unor texte de lege. Or, lipsa motivării reprezintă o cauză suficient de relevantă pentru o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

În mod profund eronat și cu depășirea evidentă a cadrului procesual cu care a fost învestită, instanța de fond a apreciat că "(...) împrejurarea că reclamanta deținea și calitatea de consilier personal în cadrul Corpului de Control al Primului-ministru - Cabinet Secretar de Stat era suficientă prin ea însăși pentru a justifica în aparență incidența dispozițiilor art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2011, potrivit cărora nu pot fi membri ai Consiliului de administrație persoanele care sunt funcționari publici sau alte categorii de personal din cadrul autorității publice tutelare sau al altor instituții publice".

Independent de aprecierile vădit netemeinice ale instanței de fond și de interpretări subiective, recurenta nu a avut și nu are calitatea de funcționar public, astfel încât să poată fi reținută incidența dispozițiilor art. 5 alin. (2) lit. c) și ale art. 64

3

din O.U.G. nr. 109/2011.

A mai susținut recurenta că instanța de fond a încercat a denatura concluzia neechivocă regăsită în Adresa nr. x/10.01.2019 emisă de Agenția Națională de Integritate, care a constatat și confirmat că "funcția de consilier personal în cadrul Corpului de control al Prim-ministrului - Cabinet secretar de stat nu este o funcție publică, în sensul Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarului public, ci reprezintă o funcție de natură contractuală".

Prin urmare, numirea sa în calitatea de membru în Consiliul de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA", pe fondul exercitării simultane a funcției de consilier personal în cadrul Corpului de control al Prim-ministrului nu a fost și nu este de natură a genera o stare de incompatibilitate.

De asemenea, din analiza Adresei nr. x/29.06.2020 (răspuns la plângerea prealabilă), se poate observa că ministerul nu combate argumentele obiective privitoare la revocarea nelegală din calitatea de membru în Consiliul de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA" (argumente raportate la pretinsa stare de incompatibilitate generată de deținerea concomitentă a calității de membru CA și de consilier în cadrul aparatului de lucru al Guvernului), ci înțelege să invoce un pretins motiv nou, reprezentat de o pretinsă nouă neîndeplinire a condițiilor pentru a fi membru în acel consiliul de administrație, în raport de împrejurarea că la data de 19.05.2020 recurenta era angajată la Compania Națională "Aeroporturi București" S.A.

Dincolo de împrejurarea evidentă că acest motiv nu se regăsește în Ordinul nr. 1123/19.05.2020, emis de Ministrul mediului, apelor și pădurilor, neputând sta astfel la baza unei pretinse confirmări a legalității actului administrativ prin care a fost revocată din funcție, recurenta învederează că instituția unde este angajată (Compania Națională "Aeroporturi București" S.A.) nu este instituție publică, în sensul dispozițiilor art. 5 alin. (2) lit. c). din O.U.G. nr. 109/2011, nu intră sub incidența Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice și nu este finanțată din venituri de la bugetul de stat.

În mod eronat reține judecătorul fondului că "(...) aparența juridică este contrară opiniei reclamantei, în jurisprundență statuându-se în spețe similare că revocarea este necondiționată, discreționară, la libera apreciere a mandantului, putând fi dispusă oricând de mandant, cu sau fără justă cauză (Decizia nr. 566 din 1 martie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal).

Revocarea recurentei din calitatea de membru în Consiliul de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA" s-a făcut cu încălcarea dispozițiilor art. 11.1. lit. e) din Contractul de mandat nr. x/13.03.2019, nefiind incident niciunul dintre motivele stabilite de către părți pentru încetarea contractului.

Potrivit dispozițiilor art. 11.1. lit. g) din contractul de mandat, contractul încetează prin "intervenirea unui caz de incompatibilitate sau a unei interdicții prevăzute de lege, constatat potrivit legii", dar, pe de o parte, acest articol nu a fost invocat/menționat în O.M. nr. 1123/19.05.2020, iar pe de altă parte niciuna dintre pretinsele situații generatoare a unui caz de incompatibilitate invocate (funcția de consilier în cadrul Corpului de Control al Prim-ministrului - Cabinet Secretar de Stat sau funcția de angajat al Companiei Naționale Aeroporturi București) nu a fost constatată și dovedită "potrivit legii".

Cu privire la condiția pagubei iminente, este evident că prin emiterea de către Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a actului administrativ a cărui suspendare o solicită, recurenta nu doar că și-a pierdut un loc de muncă și o sursă de venit, dar a fost și este prejudiciată material într-un mod substanțial - pe fondul privării de remunerația aferentă Contractului de mandat nr. x/13.03.2019, în executarea căruia se afla, și al evidentelor dificultăți în a-și îndeplini la timp și în mod corespunzător obligații contractuale personale asumate (astfel cum rezultă, spre exemplificare, din Contractul de împrumut nr. x/12.03.2020, Contractul de credit de refinanțare cu garanție nr. x/20.04.2016, Contractul de închiriere din data de 31.03.2020, etc.), trebuind a-și întreține familia, etc.

Este de necontestat, contrar celor reținute de judecătorul fondului, că punerea în executare a unui act administrativ va avea consecințe asupra carierei și veniturilor sale (valoarea pagubei lunare cauzate este de 9.350 RON, potrivit Contractului de mandat nr. x/13.03.2029), astfel încât se poate prezuma vătămarea intereselor sale legitime.

Intimatul - pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a formulat întâmpinare a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Preliminar,referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta nu este incident în cauză, recurenta-reclamantă invocându-l formal, fără a preciza în niciun fel care ipoteză a acestuia ar fi aplicabilă în privința hotărârii recurate.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat reclamanta A. nu este fondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că prima instanță, raportându-se la cerința neprejudecării fondului, în mod temeinic a realizat doar o cercetare sumară a aparenței dreptului, analizând actul ce face obiectul suspendării doar sub aspectul existenței unor indicii ce ar fi putut conduce la concluzia că actul administrativ ar fi nelegal, având în vedere tocmai faptul că această condiție a cazului "bine justificat" presupune ca, asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, fără a se analiza consecințele juridice pe care acesta le-a produs.

Este necesar, așadar, ca indiciile de nelegalitate invocate să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

Or, astfel cum instanța de fond a reținut, argumentele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă nu sunt de natură să nască o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului atacat, aspectele invocate nefiind de domeniul evidenței.

Motivarea unui act administrativ reprezintă, într-adevăr, o condiție de legalitate fiind o garanție împotriva arbitrariului și o condiție pentru exercitarea dreptului la apărare și a controlului de legalitate al instanțelor de judecată. Pe de altă parte, însă, motivarea unui act trebuie apreciată de la caz la caz în funcție de natura și obiectul actului și în funcție de toate procedurile desfășurate în cauză.

În speță, este vorba de revocarea recurentei - reclamante din calitatea de membru în Consiliul de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA", aspect ce presupune indicarea actelor normative și administrative pe care se întemeiază raportat la situația de fapt reținută în privința persoanei vizate de măsura dispusă.

În cauză, limitându-și verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ, instanța de fond în mod corect a reținut că, în preambulul actului aflat în discuție, au fost identificate temeiurile de drept care au condus la măsura contestată.

Împrejurarea că autoritatea publică emitentă nu a redat în cuprinsul ordinului toate circumstanțele pe care se întemeiază retragerea încrederii unui membru al consiliului de administrație, Înalta Curte constată că acest argument nu este suficient de solid, la nivel de aparență, astfel încât să justifice luarea unei măsuri provizorii.

Din acest punct de vedere este rolul exclusiv al instanței investite cu fondul pricinii să se pronunțe cu privire la legalitatea motivării actului, nefiind vorba de o situație care să poată fi apreciată în acest stadiu al pricinii.

Totodată, Înalta Curte apreciază că analizarea celorlalte susțineri ale recurentei-reclamante pe calea prezentei cereri de suspendare - încălcarea dispozițiilor art. 11 lit. e) din Contractul de mandat nr. x/13.03.2019, neincidența niciuneia dintre dispozițiile legale invocate în ordinul de ministru, inexistența pretinsei stări de incompatibilitate reținută în sarcina sa (având în vedere Adresa nr. x/10.01.2019, emisă de Agenția Națională de Integritate), ar presupune o verificare atentă a tuturor elementelor ce au stat la baza emiterii ordinului. Or, această împrejurare ar echivala practic cu o tranșare definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reține că susținerile recurentei-reclamante se impun a fi analizate cu ocazia soluționării acțiunii în anularea actului emis de pârât, tocmai pentru că acestea exced procedurii sumare a suspendării, constituind apărări de fond, ce nu pot fi analizate decât de instanța învestită cu anularea actelor administrative, fiind chestiuni care țin de temeinicia acestora, ele vizând în mod direct și substanțial fondul cauzei.

De asemenea, aspectele reținute de instanța de fond sub aspectul condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente sunt temeinice și legale, reclamanta nefăcând dovada prejudiciului material viitor și previzibil, cauzat exclusiv de emiterea actului contestat.

Într-adevăr, prin executarea actului administrativ de revocare din funcție reclamanta suferă o diminuare a veniturilor sale, însă această diminuare nu reprezintă o pagubă iminentă în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, care nu ar putea fi înlăturată altfel decât prin măsura provizorie de suspendare a executării actelor contestate. Prejudiciul produs reclamantei prin punerea în executare a actelor administrative contestate poate fi remediat în ipoteza în care instanța competentă va dispune anularea actului administrativ și restabilirea situației anterioare, prin recunoașterea acestor drepturi ca reparație patrimonială.

Pe de altă parte, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, or, în situația în care nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiții menționate, nu poate fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ.

Față de aceste considerente Înalta Curte reține că instanța de fond a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ și a reținut fondat că nu sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea Ordinului nr. 1123/19.05.2020 emis de intimatul-pârât, soluția acesteia urmând a fi menținută.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, constatând că nu există motive care să atragă casarea sentinței de fond, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat, hotărârea pronunțată de prima instanță urmând a fi menținută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 657 din 24 iulie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 23 februarie 2021.