ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 88/2022

Ședința publică din data de 13 ianuarie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal la data de 27.11.2018 sub nr. x/2018, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apelor și Pădurilor, prin Ministrul Apelor și Pădurilor, și Regia Națională a Pădurilor "Romsilva", în condițiile art. 15 alin. (1), raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004:

- suspendarea în parte a Ordinului nr. 904/17.09.2018 al Ministrului Apelor și Pădurilor, respectiv suspendarea tuturor mențiunilor din cuprinsul actului administrativ unilateral cu caracter individual menționat, referitoare la reclamantul A. și aplicabile acestuia, suspendare ce solicită a fi dispusă până la soluționarea definitivă a capătului de cerere având ca obiect anularea în parte a aceluiași act administrativ unilateral cu caracter individual;

- anularea în parte a Ordinului nr. 904/17.09.2018 a Ministrului Apelor și Pădurilor, respectiv anularea tuturor mențiunilor din cuprinsul actului administrativ unilateral cu caracter individual menționat, referitoare la reclamantul A. și aplicabile acestuia;

Totodată, reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu pârâta de rang 3 Regia Națională a Pădurilor "Romsilva":

- obligarea acesteia la plata tuturor drepturilor bănești la care acesta ar fi fost îndreptățit, respectiv pe care le-ar fi încasat în ipoteza în care nu s-ar fi dispus revocarea sa din calitatea de membru al Consiliului de Administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "Romsilva", drepturi calculate de la data pierderii calității din care a fost revocat și până la reluarea efectivă a acestei calități, consecință a anulării Ordinului nr. 904/17.09.2018 a Ministrului Apelor și Pădurilor; precum și obligarea la cheltuieli de judecată.

Prin sentința nr. 254 din data de 14 septembrie 2020 pronunțată în Dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile netimbrării cererii de chemare în judecată, lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Regia Națională a Pădurilor Romsilva, inadmisibilității acțiunii, lipsei de interes în anularea Ordinului nr. 904/17.09.2018 și nulității cererii reconvenționale pentru insuficientă timbrare.

A admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministrul Apelor și Pădurilor, Ministerul Apelor și Pădurilor și Regia Națională a Pădurilor Romsilva, și a dispus:

- anularea în parte a Ordinului nr. 904/17.09.2018, emis de Ministrul Apelor și Pădurilor, respectiv anularea tuturor mențiunilor din cuprinsul acestui ordin referitoare la reclamantul A. și aplicabile acestuia;

- obligarea pârâtei Regia Națională a Pădurilor Romsilva la plata către reclamant a tuturor drepturilor bănești la care acesta ar fi fost îndreptățit, respectiv pe care le-ar fi încasat în ipoteza în care nu s-ar fi dispus revocarea sa din calitatea de membru al Consiliului de Administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "Romsilva", drepturi calculate de la data pierderii calității din care a fost revocat și până la reluarea efectivă a acestei calități, consecință a anulării Ordinului nr. 904/17.09.2018 al Ministrului Apelor și Pădurilor.

A respins cererea de suspendare în parte a Ordinului nr. 904/17.09.2018, emis de Ministrul Apelor și Pădurilor, precum și cererea reconvențională formulată de pârâta Regia Națională a Pădurilor Romsilva.

A obligat pârâții Ministerul Apelor și Pădurilor și Regia Națională a Pădurilor Romsilva să plătească reclamantului A. suma de 2.780 RON cu titlul de cheltuieli de judecată, respectiv la plata de către fiecare pârât a sumei de 1.390 RON, și a respins cererea pârâtei Regia Națională a Pădurilor Romsilva de obligare a reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.

Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, și Regia Națională a Pădurilor Romsilva, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în cazul primului pârât și a motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 în cazul celui de-al doilea pârât.

3.1. În dezvoltarea recursului său, întemeiat pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a susținut că prima instanță, în mod greșit, a reținut că motivarea concretă a actului administrativ atacat a fost indicată de pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor abia prin întâmpinarea depusă la Curtea de Apel Timișoara, iar aceste carențe echivalează cu absența motivării.

În acest sens, recurentul-pârât susține că ordinul contestat este motivat, indicându-se temeiul legal contractual ce conferă dreptul, atât de a numi, cât și de a revoca din funcție, iar în partea introductivă au fost cuprinse autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, precum și temeiurile juridice pe baza și în executarea cărora a fost emis actul.

Prima instanță a reținut greșit că nu este incidentă ipoteza prevăzută de disp. art. 11 pct. 11.1 lit. .e) liniuța a doua din contractul de mandat.

Se mai invocă faptul că nu s-a dat eficiență legii aplicabile contractului de mandat, disp. art. 2031 din C. civ. și nici contractului de mandat care, la art. 11 alin. (1) lit. b) dispune ca, în cazul revocării fără justă cauză, mandatul să îi plătească daunele interese prevăzute de art. 11 pct. 11 lit. b) teza a II-a, egale cu trei indemnizații lunare nete, cuantificate conform actului adițional din data de 29.12.2017.

Referitor la motivele legate de constatările din Raportul nr. x/09.08.2018 al Corpului de Control al Ministrului Apelor și Pădurilor, s-a reținut, în mod eronat, că acestea nu au relevanță în cauză, în condițiile în care Ordinul nr. 904/17.09.2018 nu s-a întemeiat pe aceste constatări.

În realitate, în preambulul ordinului contestat se menționează ca temei acest raport, aspect ce nu a fost luat în seamă de prima instanță.

De asemenea, instanța de fond a reținut corect că reclamantul încalcă clauza de neconcurență și regimul incompatibilităților, deși ulterior a apreciat în sens contrar că încălcarea acestora nu determină concluzia că reclamatul ar trebui să restituie sumele primite în temeiul contractului de mandat.

Urmare a concluziilor și propunerilor reținute în raport, a fost emis și ordinul contestat, nemaiexistând încrederea de care să se bucure mandatarul din partea mandantului.

Cu privire la reluarea efectivă a calității de membru al Consiliului de administrație, aceasta nu mai este posibilă, deoarece contractul de mandat a încetat la data de 22.02.2020, prin ajungerea la termen.

3.2. Prin recursul promovat de către recurenta-pârâtă Regia Națională a Pădurilor Romsilva s-a solicitat admiterea căii de atac, casarea sentinței de fond și rejudecarea cauzei în sensul: admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a Romsilva și respingerii acțiunii ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; admiterii excepției inadmisibilității acțiunii reclamantului și excepției lipsei de interes a reclamantului în sensul anulării actului administrativ contestat. În ipoteza în care instanța va trece peste excepțiile invocate, recurenta-pârâtă a solicitat pe fondul cauzei respingerea cererii de chemare în judecată ca nefondată, iar pe calea cererii reconvenționale a solicitat obligarea reclamantului la plata sumei de 258.432,63 RON reprezentând prejudiciul cauzat de acesta Regiei Naționale a Pădurilor Romsilva generat de încălcarea obligațiilor privind concurența loială și conflictul de interese, precum și obligarea la plata cheltuielilor de judecată generate de prezentul demers judiciar.

În dezvoltarea criticilor subsumate motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a susținut că sentința recurată este nemotivată și conține motive contradictorii.

Se arată că prima instanță nu a motivat corespunzător în privința fundamentului refuzului acordării sumei imputate reclamantului, din moment ce s-a reținut și că Romsilva a dovedit faptele imputate acestuia, prin Raportul nr. x/09.08.2018.

Recurenta-pârâtă nu a afirmat că reclamantul nu a prestat activitatea pentru care a fost încheiat contractul de mandat, ci că activitatea acestuia a fost marcată de neîndeplinirea a două obligații, cea de neconcurență și cea privind evitarea conflictului de interese, fapte ce au condus la prejudicierea intereselor Romsilva și ale Statului Român.

Considerentele sentinței de fond conduc la concluzia unei inexistențe a motivării, mai concret o ambiguă și disonantă motivare, deoarece pe de o parte, dă dreptate pârâtei, dar atunci când se ajunge la o concluzie, se procedează la reproducerea argumentelor reclamantului.

În ceea ce privește motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se arată că pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor și-a motivat ordinul atacat, indicând temeiul legal și contractual ce îi conferă atât dreptul de a numi cât și de a revoca din funcție pe reclamant.

Esențial în verificarea corectitudinii și temeiniciei poziției procesuale a recurentei-pârâte este analizarea raportului de control și a referatului de aprobare.

Recurenta-pârâtă susține și lipsa calității sale procesuale pasive, avându-se în vedere că actul atacat și contractul de mandat au fost încheiate de către Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, Romsilva fiind un terț față de acestea.

Recurenta-pârâtă nu are calitate procesuală pasivă nici în raport de motivarea primei instanțe referitoare la solicitarea reclamantului de obligare a sa la plata sumelor datorate de Ministerul Apelor și Pădurilor sau de existența calității de autoritate administrativă subordonată ierarhic ministrului pârât.

Chiar dacă, în raport de dispozițiile literei a) pct. 5.2 al art. 5 din contractul de mandat, plata remunerației reclamantului se realizează de către Romsilva, acest fapt reprezintă numai o consecință a voinței Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, în calitate de autoritate publică tutelară, iar plata se face exclusiv ca urmare a unei dispoziții din partea acesteia.

Recurenta-pârâtă susține și excepția inadmisibilității acțiunii pentru motivele expuse, anterior, cu ocazia susținerii excepției lipsei calității procesuale pasive, dar și pentru faptul că nu sunt îndeplinite condițiile atragerii răspunderii civile delictuale ale recurentei-pârâte.

Recurenta-pârâtă arată că nu a încheiat cu reclamantul niciun contract, nu a săvârșit nicio faptă ilicită față de această parte, prejudiciul nu este cert și nu este cauzat de Romsilva.

În mod greșit a aplicat prima instanță dispozițiile Codului muncii în privința concedierii, în realitate fiind incidente prevederile C. civ. referitoare la mandat, reclamantul putând să-i fie achitate numai daune interese reprezentând trei indemnizații lunare nete.

O ultimă critică are în vedere susținerea excepției lipsei de interes a reclamantului pentru anularea actului administrativ atacat, deoarece dispozițiile contractului de mandat nu permit repunerea în funcția deținută în ipoteza revocării, ci doar plata de daune-interese.

Intimatului-reclamant i-au fost comunicate cererile de recurs exercitate de către pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Regia Națională a Pădurilor Romsilva și a fost legal citat, însă nu a formulat întâmpinare. În schimb, pentru termenul de judecată din data de 13 ianuarie 2022 a depus concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor formulate de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Regia Națională a Pădurilor Romsilva

Analiza motivelor de casare

Recurentul-pârât critică sentința atacată din perspectiva motivelor de nelegalitate prevăzute de disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la greșita interpretare și aplicate a disp. art. 11 pct. 11.1 lit. e) din contractul de mandat, art. 1268 din C. civ. și art. 1 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, în privința motivării actului administrativ contestat.

Prima instanță a reținut că printre temeiurile de drept invocate în cuprinsul Ordinului nr. 904/17.09.2018 se regăsesc și disp. art. 11 pct. 11.1 lit. e) din Contractul de mandat care enumeră două cazuri de revocare a mandatului de către mandatar, respectiv cazul în care administratorul este incapabil fizic de a-și îndeplini obligațiile asumate prin contract, pe o perioadă de 90 de zile calendaristice consecutive și situația în care locul mandatului este luat de o altă autoritate tutelară decât cea care a încheiat contractul.

Instanța de fond a considerat că actul atacat nu arată cazul pe care se fundamentează, ceea ce îl pune pe reclamant în imposibilitatea de a cunoaște și de a evalua temeiurile juridice ale ordinului și efectele sale, astfel că nu există o motivare concretă a ordinului.

A mai reținut prima instanță că nu poate fi luată în considerare motivarea indicată de pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor prin întâmpinare.

Cu toate acestea, deși judecătorul fondului a reținut, în principal, nemotivarea actului administrativ contestat, a hotărât să analizeze și susținerea pârâtului din întâmpinare, referitoare la ipoteza în care locul mandantului este luat de o altă autoritate tutelară decât cea care a încheiat contractul de mandat.

Prima instanță a ajuns la concluzia că nu este îndeplinită această ipoteză deoarece actualul pârât a acceptat încheierea unui act adițional la contractul de mandat, neputând invoca schimbarea calității de mandant, iar acesta este și succesorul în drepturi al fostului Minister al Apelor și Pădurilor.

Cu privire la motivele legate de constatările din Raportul nr. x/09.08.2018 al Corpului de Control al Ministerului Apelor și Pădurilor, prima instanță reține că prin actul administrativ atacat nu s-a dat eficiență acestui înscris, nu a fost menționat ca temei și nu a determinat revocarea reclamantului din calitatea de membru al consiliului de administrație Romsilva.

Înalta Curte, analizând motivele de casare susținute de recurenta-pârâtă, în raport de conținutul actului administrativ atacat și de obligația de motivare a acestuia, constată că Ordinul nr. 904/17.09.2018 a fost emis în temeiul Raportului de control al Ministrului Apelor și Pădurilor nr. 50494/CM/09.08.2018, actul conținând expresia "ținând cont de raportul de control", astfel că este incorectă afirmația făcută de prima instanță în sensul în care aceasta a reținut că raportul a fost indicat doar formal drept temei pentru revocarea reclamantului din calitatea de membru al Consiliului de Administrație Romsilva.

Instanța de fond nu a lecturat suficient raportul de control și nu a observat că la pct. 6.1 din cuprinsul acestuia se face vorbire și de disp. art. 11 pct. 11.1 lit. e) din contractul de mandat, și anume, cazul în care locul mandatului este luat de o altă autoritate tutelară decât cea care a încheiat contractul de mandat .

De asemenea, prin raportul de control se analizează și existența unei incompatibilități/conflict de interese cu privire la reclamant, astfel că este greșită concluzia prin care instanța de fond a îndepărtat aceste constatări ca nefiind reținute prin actul administrativ de revocare.

Prin urmare, se constată că actul administrativ atacat îndeplinește cerința motivării, fiind greșită anularea sa pentru aceste considerente.

Cu privire la susținerile primei instanțe prin care se arată că, în cauză nu a avut loc o modificare a autorității tutelare, Înalta Curte reține că, în conformitate cu disp. art. 11 pct. 11.1 lit. e) teza a II-a din contractul de mandat, revocarea mandatului are loc în cazul în care locul mandantului este luat de o altă autoritate tutelară decât cea care a încheiat contractul de mandat.

Aceste prevederi contractuale sunt îndeplinite în cauză, deoarece locul mandantului, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, autoritatea tutelară care a încheiat contractul de mandat, a fost luat de o altă autoritate tutelară.

Textul analizat nu face nicio distincție în funcție de modurile prin care este posibilă modificarea autorității tutelare, astfel că, prima instanță a realizat o interpretare restrictivă a normei analizate, făcând o deosebire nepermisă, cu încălcarea principiului de drept ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus.

Față de acestea, Înalta Curte va constata că sunt fondate criticile analizate, în sensul interpretării și aplicării greșite a dispozițiilor de drept material sus-menționate, de către prima instanță, reținându-se totodată și o nepronunțarea a acestei instanțe cu privire la toate motivele pe care s-a întemeiat actul administrativ atacat, respectiv Raportul de control nr. x/09.08.2018.

Înalta Curte reține că recurenta-pârâtă a susținut incidența motivului de casare întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. în privința respingerii cererii reconvenționale, invocându-se atât nemotivarea hotărârii atacate, cât și motive contradictorii.

Criticile sunt fondate în privința existenței unor motive contradictorii, dar și a nemotivării respingerii cererii reconvenționale, instanța fondului ignorând în totalitate raportul de control care ar fi condus la analizarea pe fond a condițiilor pentru existența unui prejudiciu.

Referitor la criticile întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va constata că acestea nu sunt fondate relativ la soluționarea excepției lipsei calității procesuale pasive, excepției inadmisibilității și excepției lipsei de interes.

Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei RNP Romsilva a fost în mod corect respinsă de prima instanță, avându-se în vedere că, potrivit contractului de mandat, plata remunerației mandatului se face prin RNP Romsilva, de asemenea, plata daunelor interese prevăzute la art. 11.1 lit. b), în cazul revocării mandatului fără justă cauză se realizează tot prin intermediul recurentei-pârâte.

În aceste condiții, cel puțin din motive de opozabilitate a hotărârii judecătorești, recurenta trebuie să stea în judecată în calitate de pârâtă, chiar dacă este subordonată ierarhic ministerului pârât.

Excepția inadmisibilității acțiunii este neîntemeiată în raport de motivele deja arătate în cadrul analizei excepției lipsei calității procesuale pasive a recurentei-pârâte, dat fiind că excepția a fost invocată pentru aceeași rațiune juridică.

Nici invocarea neîndeplinirii condițiilor atragerii răspunderii civile delictuale a recurentei-pârâte nu modifică soluția deja antamată, a netemeiniciei excepției inadmisibilității acțiunii, avându-se în vedere că aceste motive sunt legate tot de calitatea procesuală pasivă a părții recurente.

Cu privire la excepția lipsei de interes a reclamantului pentru repunerea în funcție a acestuia, Înalta Curte constată că nu reprezintă o veritabilă excepție, posibilitatea/imposibilitatea repunerii în situația anterioară analizându-se odată cu aspectele ce țin de legalitatea actului administrativ atacat și nu înainte de o antamare a fondului pricinii.

Referitor la motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ca urmare a greșitei soluționări a cererii reconvenționale se reține că recurenta-reclamantă nu a adus niciun argument în plus în afara celor invocate cu ocazia expunerii motivelor întemeiate pe pct. 6, care deja au fost analizate de instanța de recurs.

Față de acestea, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborate cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, urmează să se admită recursurile declarate, să se dispună casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță pentru soluționarea fondului pricinii, în raport de considerentele expuse anterior.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Regia Națională a Pădurilor Romsilva împotriva sentinței nr. 254 din 14 septembrie 2020 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 ianuarie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.