ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2775/2023

Ședința publică din data de 24 mai 2023

Deliberând asupra recursului de față, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 03.07.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor Și Pădurilor, anularea în parte (exclusiv în ceea ce o privește) a actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 1123/19.05.2020 privind revocarea unor membri ai Consiliului de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA", emis de ministrul mediului, apelor și pădurilor, precum și obligarea pârâtului la repunerea reclamantei în situația anterioară emiterii actului administrativ, respectiv în calitatea de membru în Consiliul de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA", într-un termen de maxim 3 zile de la pronunțarea hotărârii, sub sancțiunea aplicării amenzii prevăzute de dispozițiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

A solicitat obligarea pârâtului la repararea pagubei cauzate, prin achitarea integrală a contravalorii indemnizațiilor lunare (astfel cum au fost stabilite prin Contractul de mandat nr. x/13.03.2019) de care a fost privată (pentru perioada cuprinsă între momentul revocării din funcție și momentul repunerii reclamantei în situația anterioară emiterii actului administrativ - în calitatea de membru în Consiliul de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA"), într-un termen de maxim 3 zile de la pronunțarea hotărârii, sub sancțiunea aplicării amenzii prevăzute de dispozițiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

Prin sentința civilă nr. 840 din 28 mai 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ a admis în parte cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor Și Pădurilor.

A anulat Ordinului nr. 1123/19.05.2020 emis de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor.

A obligat pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor la repunerea reclamantei în funcția de membru în Consiliul de Administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA", precum și la achitarea contravalorii indemnizațiilor lunare la care reclamanta era îndreptățită conform contractului de mandat nr. x/13.03.2019, de la data revocării și până la data repunerii în funcție.

A obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 5000 RON, reprezentând onorariu avocațial redus.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, invocând motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În susținerea cererii de recurs, recurenta-pârâtă arată că o primă critică a hotărârii este reprezentată de faptul că instanța de fond, în mod eronat, a reținut faptul că ipoteza juridică pe care s-a fundamentat revocarea intimatei-reclamante, respectiv incompatibilitatea dată de funcția de consilier personal în cadrul Corpului de Control al Primului Ministru - Cabinet secretar de Stat, este nelegală, fiind dispusă fără temei.

În acest sens, arată că norma din art. 12 alin. (3) din O.U.G. nr. 109/2011 dispune că "membrii consiliului de administrație pot fi revocați conform legii, în condițiile stabilite în contractul de mandat."

Față de această normă, autoritatea tutelară a dispus revocarea în cazurile expres prevăzute în contractul de mandat pe care l-a încheiat cu intimata-reclamantă.

Or, în acest sens, precizează că art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2011 dispune că nu pot fi membri ai Consiliului de administrație persoanele care sunt funcționari publici sau alte categorii de personal din cadrul autorității publice tutelare sau al altor instituții publice, iar Contractul încetează în situația în care intervine un caz de incompatibilitate sau a unei interdicții prevăzute de lege, constatat potrivit legii, astfel cum se dispune la art. 11 pct. 11.1 lit. g).

De asemenea, precizează că funcția de consilier personal deținută de intimata reclamantă intră în categoria personalului din sectorul bugetar personalul încadrat pe baza contractului individual de muncă din autorități și instituții publice fiind salarizată potrivit Legii nr. 153/2017, fondurile necesare asigurării bunei desfășurări a activității cabinetului, respectiv cancelariei, asigurându-se din bugetul anual aprobat instituției de către conducătorul acesteia, astfel cum prevede art. 547 din Ordonanța de urgență nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Astfel, având în vedere că Guvernul este o instituție publică așa cum rezultă din art. 2 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, este evident faptul că intimata-reclamantă face parte din categoria de personal încadrată la o instituție publică, contrar prevederilor exprese ale art. 5 alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 109/2011.

În acest sens, recurenta-pârâtă precizează că situația incompatibilității a fost analizată de instanța de fond din punct de vedere al "funcției publice", nu și în contextul "altei categorii de personal din cadrul autorității publice tutelare sau al altor instituții publice", doar prin prisma prevederilor Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea coruptiei și ale Ordonanței Guvernului nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administrația publică centrală, fără a se ține cont și de prevederile exprese ale Ordonantei de Urgență a Guvernului nr. 109/2011.

Totodată, arată că, în mod greșit, instanța de fond nu a analizat incompatibilitatea generată de calitatea de angajată la Compania Națională Aeroporturi București-întreprindere publică care acționează în regim de putere publică și prestează servicii de interes public național (art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 1208/2009), finanțată din venituri de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, în condițiile în care potrivit art. 4 pct. 4.6 lit. d) din Contract, intimata-reclamantă era obligată să respecte toate obligațiile legate și statutare referitoare la incompatibilități, conflicte de interese și abținerea de la deliberări.

Concluzionând, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii instanței de fond și, în rejudecare, respingerea acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a hotărârii instanței de fond.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul formulat este fondat, urmând a fi admis, pentru considerentele expuse în continuare.

Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor Și Pădurilor, anularea în parte (exclusiv în ceea ce o privește) a actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 1123/19.05.2020 privind revocarea unor membri ai Consiliului de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA", emis de ministrul mediului, apelor și pădurilor, precum și obligarea pârâtului la repunerea reclamantei în situația anterioară emiterii actului administrativ, respectiv în calitatea de membru în Consiliul de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA", într-un termen de maxim 3 zile de la pronunțarea hotărârii, sub sancțiunea aplicării amenzii prevăzute de dispozițiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Totodată, a solicitat obligarea pârâtului la repararea pagubei cauzate, prin achitarea integrală a contravalorii indemnizațiilor lunare (astfel cum au fost stabilite prin Contractul de mandat nr. x/13.03.2019) de care a fost privată (pentru perioada cuprinsă între momentul revocării din funcție și momentul repunerii reclamantei în situația anterioară emiterii actului administrativ - în calitatea de membru în Consiliul de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA"), într-un termen de maxim 3 zile de la pronunțarea hotărârii, sub sancțiunea aplicării amenzii prevăzute de dispozițiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința recurată a fost admisă în parte cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor Și Pădurilor, în sensul că a fost anulat Ordinul nr. 1123/19.05.2020 emis de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și obligat pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor la repunerea reclamantei în funcția de membru în Consiliul de Administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA", precum și la achitarea contravalorii indemnizațiilor lunare la care reclamanta era îndreptățită conform contractului de mandat nr. x/13.03.2019, de la data revocării și până la data repunerii în funcție.

A fost obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 5000 RON, reprezentând onorariu avocațial redus.

Analizând sentința de fond din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că susținerile recurentei sunt fondate.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că susținerile recurentei pot fi încadrate, formal, în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că excepția nulității recursului, invocată de către intimatul-reclamantă, este apreciată ca fiind nefondată.

Analizând motivul de casare invocat, Înalta Curte reține că, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată.

De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

În cauza de față aceste motive sunt incidente, soluția primei instanțe fiind pronunțată cu interpretarea greșită a normelor de drept material incidente în cauză.

Din analiza materialului probator administrat în cauză, Înalta Curte reține că, prin Ordinul nr. 469/13.03.2019 emis de Ministrul apelor și pădurilor, reclamanta A. a fost numită ca membru în Consiliul de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA", drepturile și obligațiile aferente fiind stabilite prin Contractul de mandat nr. x/13.03.2019.

Ulterior, prin Ordinul nr. 1123/19.05.2020 emis de Ministrul mediului, apelor și pădurilor, reclamanta a fost revocată din calitatea de membru în Consiliul de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA"(art. 1 alin. (1) din ordin), cu aceeași dată încetând și contractul de mandat (art. 1 alin. (2) din ordin), precizându-se în cuprinsul ordinului a cărui anulare se solicită faptul că reclamanta deținea atât calitatea de membru în consiliul de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor - Romsilva, cât și calitatea de funcționar public în cadrul aparatului de lucru al Guvernului.

Reține instanța de control că revocarea reclamantei din calitatea de membru în Consiliul de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor "ROMSILVA" s-a dispus în considerarea prevederilor art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2011, conform cărora nu pot fi membri ai Consiliului de administrație persoanele care sunt funcționari publici sau alte categorii de personal din cadrul autorității publice tutelare sau al altor instituții publice.

Dispozițiile art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2011 prevăd două ipoteze în care persoanele nu pot fi numite membri ai Consiliului de administrație al Romsilva, respectiv funcționari publici sau alte categorii de personal din cadrul autorității publice tutelare sau al altor instituții publice.

Înalta Curte constată că, astfel cum susține recurenta-pârâtă, situația incompatibilității a fost analizată de instanța de fond din punct de vedere al "funcției publice", nu și din perspectiva "altei categorii de personal din cadrul autorității publice tutelare sau al altor instituții publice", doar prin prisma prevederilor Legii nr. x privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea coruptiei și ale Ordonanței Guvernului nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administrația publică centrală, fără a se ține cont și de prevederile exprese ale Ordonantei de Urgență a Guvernului nr. 109/2011.

Analizând situația incompatibilității din punct de vedere al "altei categorii de personal din cadrul autorității publice tutelare sau al altor instituții publice", se reține de instanța de control că funcția de consilier personal în cadrul corpului de control al Primului-Ministru, deținută de intimata reclamantă, intră în categoria personalului din sectorul bugetar personalul încadrat pe baza contractului individual de muncă din autorități și instituții publice, fiind salarizată potrivit Legii nr. 153/2017, fondurile necesare asigurării bunei desfășurări a activității cabinetului, respectiv cancelariei, asigurându-se din bugetul anual aprobat instituției de către conducătorul acesteia, astfel cum prevede art. 547 din Ordonanța de urgență nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Astfel, având în vedere că Guvernul este o instituție publică așa cum rezultă din art. 2 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, este evident faptul că intimata-reclamantă face parte din categoria de personal încadrată la o instituție publică, încadrându-se în cea de a doua ipoteză a textului de lege reprezentat de art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2011, rezultând, astfel, în mod clar, situația de incompatibilitate în care se afla reclamanta.

Înalta Curte va avea în vedere și împrejurarea că, potrivit Contractului de mandat (art. 4 pct. 4.2 lit. b), intimata-reclamantă a declarat că îndeplinește criteriile de integritate prevăzute de O.U.G. nr. 109/2011 sau de orice altă reglementare legală imperativă în vigoare.

Totodată, potrivit art. 4 pct. 4.4 din Contract, intimata-reclamantă s-a obligat ca, pe durata Contractului, să respecte "orice altă interdicție, restricție, limitare impusă de prevederile legale aplicabile funcțiilor de conducere în cadrul intreprinderilor publice", iar potrivit art. 4 pct. 4.6 lit. d) din Contract, aceasta este obligată să respecte toate obligațiile legate și statutare referitoare la incompatibilități, conflicte de interese și abținerea de la deliberări.

Înalta Curte observă că, într-adevăr, în cuprinsul ordinului a cărui anulare se solicită, în considerarea stării de incompatibilitate, s-a menționat de către emitentul actului calitatea intimatei-reclamante de funcționar public în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, însă, din analiza textului de lege incident speței, reiese, în mod evident, că funcția de consilier personal în cadrul corpului de control al Primului-Ministru se încadrează în cea de-a doua ipoteză prevăzută de art. 5, respectiv alte categorii de personal din cadrul autorității publice tutelare sau al altor instituții publice.

Astfel, instanța de control constată că exercitarea concomitentă de către reclamanta atât a calității de membru în consiliul de administrație al Regiei Naționale a Pădurilor - Romsilva, cât și a calității de consilier personal în cadrul corpului de control al Primului-Ministru, este de natură a genera o stare de incompatibilitate, devenind incidente prevederile art. 5 alin. (2) lit. c) și ale art. 64

3

din O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice, cu modificările și completările ulterioare.

În aceste condiții, Înalta Curte reține că instanța de fond, dând dovadă de un formalism excesiv prin analizarea situației de incompatibilitate doar din perspectiva funcției publice, fără a mai analiza și ipoteza "altei categorii de personal din cadrul autorității publice tutelare sau al altor instituții publice", în mod greșit a admis acțiunea reclamantei și a dispus anularea actului administrativ atacat.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe este greșită, impunându-se ca hotărârea recurată să fie reformată.

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (2) C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, va casa sentința recurată și rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva sentinței civile nr. 840 din 28 mai 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și în rejudecare:

Respinge acțiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.