ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3698/2021

Ședința publică din data de 16 iunie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, sub nr. x/2019 la data de 12.09.2019, reclamantul Ministerul Mediului a formulat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, plângere împotriva încheierii nr. 48/21.08.2019, emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, solicitând anularea încheierii nr. 48/21.08.2019, emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României și punctul 11.1 din dispozitivul Deciziei nr. 12/24.06.2019 emisă de Departamentul IX a Curții de Conturi a României, drept lipsite de temeinicie și nefondate.

1.2 Hotărârea primei instanțe

Prin încheierea de ședință din 1.10.2020 a fost respinsă cererea de suspendare a executării actului administrativ contestat, pentru motivele expuse în acea încheiere.

Curtea de Apel București– secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 947 din 10 decembrie 2019 a respins acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Mediului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termen, reclamantul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanțe și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

Prin memoriul de recurs, recurentul a invocat ipotezele de nelegalitate reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând hotărârea ca fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, sens în care, a invocat, în esență, următoarele motive:

Recurentul-reclamant a reluat integral și în mod amplu, starea de fapt învederată și în fața primei instanțe, raportat la aspectele particulare ale cauzei, aratând că, din numărul total de posturi, la nivelul ministerului, în forma de organizare sub denumirea Ministerul Mediului, insuficient pentru volumul mare de activitate și complexitatea activităților, în perioadele auditate, au rămas vacante un număr constant de aproximativ 50 posturi.

De altfel, prin prisma aplicabilității prevederilor art. 14 din O.U.G nr. 90/2017 privind măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, începând cu 1 ianuarie 2018 până la 31 decembrie 2018, s-a suspendat ocuparea prin concurs sau examen a posturilor vacante sau temporar vacante din instituțiile și autoritățile publice.

Arată recurentul că lipsa masivă de personal din cadrul ministerului și normele privind suspendarea legală a ocupării prin concurs a posturilor vacante Ministerul Mediului a inițiaat mai multe memorandum-uri pentru demararea procedurii de organizare a concursurilor de recrutare personal, dar nu a fost aprobat decât un singur memorandum.

Instanța de fond a reținut, prin considerentele sentinței atacate că potrivit prevederilor legale aplicabile, "încadrarea salariaților la instituțiile publice și autoritățile publice și la alte unități bugetare se face numai prin concurs sau examen, după caz, iar ministerul s-a limitat la o simplă afirmație de a susține că nu era posibilă ocuparea posturilor, fără a fi demonstrată de niciun document probator.

Critica se reflectă și în aspectul legal că, ocuparea posturilor libere prin concurs și nu prin detașare, ca prim demers pentru asigurarea funcționalității ministerului reprezenta o obligație, detașarea personalului din mediul privat sau de la alte inșțuțuții fiind o măsură de excepție, care trebuia justificată în mod temeinic.

Se arată în continuare că aceste critici reținute de instanță nu sunt întemeiate, întrucât temeiul legal reprezentat de prevederile art. 14 din O.U.G nr. 90/2017 privind unele măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, a stipulat expres suspendarea ocupării, prin concurs sau examen a posturilor vacante sau temporar vacante, din instituțiile șt autoritățile publice, în perioada 1 ianuarie 2018 până la 31 decembrie 2018.

Demonstrarea cadrului legal nu necesita un probatoriu special, în litigiul dedus judecății, întrucât Constituția României prevede drept obligatorie respectarea legilor.

Recurentul-reclamant arată că, având în vedere suspendarea temporară a concursurilor prevăzută de lege, la nivelul anului 2018, raportată la numărul de posturi vacante și complexitatea activității, cu respectarea cadrului legat și temeinic justificat, drept măsură de excepție a ocupat temporar, o parte din posturile libere cu angajați de specialitate, detașați din mediul privat sau de la alte instituții/autorități publice.

Mai susține recurentul că din analiza auditorilor nu rezultă faptul că ministerul ar fi emis ordinele de salarizare ale celor 11 persoane detașate din cadrul societăților comerciale, cu încălcarea condiției exprese- art. 47 din Legea nr. 53/2003, pe perioada detașării angajatul beneficiind de drepturile salariale mai favorabile.

Se mai arată că, în conformitate cu prevederilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările și completările ulterioare: "cel care a adoptat norma civilă este competent să facă și interpretarea ei oficială". Drept urmare, Ministerul Muncii și Justiției Sociale avea competența interpretării oficiale a Legii-cadru nr. 153/2017.

Prin punctul 11.1 din Decizia nr. 12/24.06.2019 a Curții de Conturi se încalcă principiul egalității în drepturi, principiul consacrat prin art. 16 alin. (1) din Constituția României: "Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări".

De asemenea, mai susține recurentul că,în ceea ce privește cel de-al doilea motiv al respingerii contestației, conform căruia, drepturile salariale pentru personalul detașat pot fi finanțate de la bugetul statului până la concurența plafoanelor stabilite pentru personalul plătit din fonduri publice, iar diferența de salariu care se cuvine unui angajat detașat, se poate finanța din fondurile persoanei juridice care l-a detașat, potrivit prevederilor art. 47 alin. (2) din Codul Muncii este lipsit de temeinicie.

Această ipoteză, lansată de Curtea de Conturi nu este reglementată pe normele legale privind instituția detașării, motiv pentru care considerăm netemeinică ipoteză, fiind lipsită de argumentele legale.

În ceea ce în ceea ce privește cel de-al treilea motiv al respingerii contestației, potrivit căruia în cazul personalului detașat, nu rezultă faptul că Ministerul Mediului este autorizat să plătească drepturile personalului detașat de la societăți comerciale,

care își desfășoară activitatea minister, la un nivel care să depășească nivelul prevăzut în legea nr. 153/29017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice", recurentul a susținut că acesta nu este întemeiat pe niciun articol fiind o afirmație nemotivată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Legal citată, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, reiterând principalele susțineri din acțiunea introductivă și însușindu-și argumentele sentinței recurate.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 26 mai 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar și față de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reține că este nefondat recursul de față, astfel că urmează a fi respins, în temeiul art. 496 C. proc. civ., pentru considerentele ce succed:

Considerentele Curții de apel sunt judicioase, reflectând aplicarea adecvată a cadrului normativ la situația de fapt care se degajă din înscrisurile administrate.

Înalta Curte remarcă mai întâi că recursul de față nu combate punctual argumentele Curții de apel, ci reiterează practic susținerile formulate în fața instanței de fond.

Atributul esențial al instanței de recurs îl constituie interpretarea legii, iar, în speță, nu există critici de nelegalitate în sensul exigențelor art. 488 alin. (1) C. proc. civ.., care să vizeze încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, la Cap. III.l din Procesul-verbal de constatare nr. x/GLG/24.05.2019 s-a consemnat abaterea care, în esență, se referă la efectuarea de cheltuieli din fonduri publice prin acordarea drepturilor salariale personalului angajat prin detașare, în afara cadrului legal (pag. 12 - 33 din procesul-verbal de constatare).

De asemenea, prin punctul 11.1 al Deciziei nr. 12/24.06.2019, emisă de Departamentul IX, Direcția 2 din cadrul Curții de Conturi a României au fost stabilite în sarcina Ministerul Mediului, următoarele obligații:

- recuperarea și virarea la bugetul de stat, pe toate căile legale, a sumei de 201.603 RON, reprezentând drepturi salariate plătite în afara cadrului legal a celor 11 detașați în perioada martie 2018 - decembrie 2018, precum și a accesoriilor (penalități și dobânzi de întârziere), în sumă estimată de 12.682 RON, calculată până la data de 30.04.2019;

- în ceea ce privește accesoriile, acestea se vor calcula și vira la bugetul de stat până la recuperarea integrală a sumei de 201.603 RON;

- totodată, se vor calcula, recupera și vira la bugetul de stat sumele plătite în afara cadrul legal, începând cu luna ianuarie 2019, care nu au făcut obiectul acțiunii de audit și care vor fi stabilite de către reprezentanții ministerului, ca diferență între drepturile salariale plătite ordinelor emise pentru cei 11 detașați de la societățile comerciale și cele prevăzute de Legea cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, inclusiv a accesoriilor aferente, calculate până la momentul stingerii obligațiilor astfel cum vor fi stabilite, potrivit prevederilor art. 73

1

din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 174 alin. (5) și art. 176 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală.

Așa cum reiese din actele și lucrările dosarului, reclamantul a solicitat anularea actelor administative atacate (incheierea nr. 48/21.08.2019, emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României și punctul 11.1 din dispozitivul Deciziei nr. 12/24.06.2019 emisă de Departamentul IX a Curții de Conturi a României) invocând dispozițiile alin. (2) al art. 47 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, potrivit cărora pe durata detașării salariatul beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de drepturile de la angajatorul care a dispus detașarea, fie de drepturile de la angajatorul la care este detașat.

Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, reținând că, în funcție de circumstanțele concrete ale cauzei, sentința instanței de fond fiind la adăpost de orice critică.

O interpretare a cadrului normativ în sensul celor susținute de recurent conduce în mod evident la o eludare a legii în privința salarizării personalului plătit din fonduri publice.

Dovadă în acest sens stă tocmai situația constatată de Curtea de Conturi în cazul de față, când partea recurentă, ministerul a fi emis ordinele de salarizare ale celor 11 persoane detașate din cadrul societăților comerciale li s-au plătit drepturi salariale mai mari decât cele prevăzute în grilele adoptate prin Legea nr. 153/2017 și celelalte prevederi normative incidente în materie de salarizare a personalului bugetar.

Spunem că, normele din Codul muncii în materie de salarizare se aplică în sectorul public numai în măsura în care nu sunt incidente norme speciale.

Astfel, se reține că, potrivit art. 47 alin. (2) din Codul muncii:"pe durata detașării salariatul beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de drepturile de la angajatorul care a dispus detașarea, fie de drepturile de la angajatorul la care este detașat".

Contrar celor susținute de către recurent, acest text nu poate primi o interpretare în sensul că salariații-detașați ar putea beneficia de un nivel al salariului de bază situat peste nivelul prevăzut în grila de salarizare corespunzătoare postului ocupat, prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, întrucât s-ar nesocoti însuși scopul adoptării acestui act normativ și anume "stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului".

În domeniul raporturilor de muncă ale personalului din sectorul public(personal contractual sau funcționari publici), Legea 153/2017 reprezintă norma specială aplicabilă, în vreme ce normele cuprinse în Codul muncii reprezintă dreptul comun, de la care legea specială derogă, potrivit principiului specialul derogă de la general (specialia generalibus derogant).

Or, potrivit art. 1 alin. (1), alin. (3) și alin. (4) din Legea cadru 153/2017: "(4) Prin contractele colective de muncă/acordurile colective de muncă și contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi de natură salarială în bani sau în natură care excedează sau contravin prevederilor prezentei legi, iar potrivit art. 3 alin. (4) din același act normativ (4) Ordonatorii de credite au obligația să stabilească salariile de bază/soldele de funcție/salariile de funcție/soldele de grad/salariile gradului profesional deținut, gradațiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizațiile de încadrare/indemnizațiile lunare, sporurile, alte drepturi salariale în bani și în natură prevăzute de lege, să asigure promovarea personalului în funcții, grade și trepte profesionale și avansarea în gradații, în condițiile legii, astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinație în bugetul propriu."

Prin urmare, în mod corect a reținut instanța de fond că, în cazul personalului contractual din sectorul public, atât pentru personalul contractual cât și pentru funcționarii publici din sectorul public, drepturile salariale se stabilesc în condițiile limitativ prevăzute de Legea 153/2017, neputându-se negocia pentru personalul contractual drepturi salariale diferite.

În acord cu aceste dispoziții speciale, drepturile salariale cuvenite angajatului nu sunt rezultatul negocierii dintre angajat și angajator, prin excepție de la dispozițiile Codului muncii, ci sunt stabilite prin dispozițiile legii de salarizare, ipoteza detașării neputând face excepție.

Prin urmare, detașați sau nu, pentru activitatea desfășurată în cadrul ministerului salariații trebuiau să beneficieze de un cuantum al salariilor stabilit în conformitate cu nivelul de salarizare corespunzător unei încadrări realizată conform anexei la legea-cadru.

În acord cu aceste dispoziții speciale, drepturile salariale cuvenite angajatului nu sunt rezultatul negocierii dintre angajat și angajator, prin excepție de la dispozițiile Codului muncii, ci sunt stabilite prin dispozițiile legii de salarizare, ipoteza detașării neputând face excepție.

Contrar susținerilor recurentului, sentința civilă atacată nu ignoră prevederile Codului muncii, ci respectă relația normă generală-normă specială, dând în mod corect prioritate celei din urmă. Înlăturarea de la aplicare a legii generale ori de câte ori există o dispoziție specială într-o materie dată, nu trebuie să fie expresă, fiind de la sine înțeleasă, întrucât este consecința directă a principiului specialia generalibus derogant.

Ca o consecință a acestui principiu, nu este permisă convenția părților care să impună aplicarea legii generale, înlăturând de la aplicare dispoziția specială mai restrictivă, având în vedere limitele instituite de dispozițiile art. 5 C. civ., în care se poate manifesta libertatea de a contracta a părților.

Este evident că instanța de fond nu a realizat o interpretare trunchiată a dispozițiilor art. 47 Codul muncii, ci a aplicat corect principiul mai sus enunțat, dând eficiență dispozițiilor legii speciale în materia salarizării personalului din sectorul public în anul 2018, respectiv dispozițiilor Legii 153/2017.

Mai mult decât atât, angajatorul din sectorul public la care s-a dispus detașarea, în privința căruia se aplică Legea 153/2017, nu avea dreptul legal de a acorda un salariu cu depășirea limitelor impuse de actul normativ special, chiar dacă acesta fusese stabilit convențional de salariat cu angajatorul privat de la care s-a dispus detașarea, această convenție neputându-se impune angajatorului din sectorul public, ținut să respecte normele speciale de ordine publică care îi îngrădesc dreptul la negocierea salariului.

Or, aplicarea normelor generale referitoare la detașare în privința salariului este incompatibilă cu Legea 153/2017 în măsura în care conduce la acordarea unui salariu care excede grilei de salarizare impuse de Legea 153/2017.

Faptul că art. 2 lit. f) din Codul Muncii prevede aplicarea Codului muncii și la angajatori publici este lipsit de relevanță, de vreme ce limitările salariale sunt prevăzute numai de norma specială, nu și de cea generală.

Contrar susținerilor recurentei, instanța de fond nu a reținut că prevederile Codului muncii privind detașarea nu ar fi aplicabile în speță, ci doar că limitele grilei de salarizare din Legea 153/2017 sunt aplicabile și în acest caz.

Stabilirea drepturilor salariale ale persoanelor detașate din sectorul privat, prin raportare la dispozițiile legii de salarizare aplicabile în sectorul public, nu contravine dispozițiilor art. 47 alin. (2) din Codul muncii, întrucât detașarea se realizează din sectorul privat în sectorul public, iar angajatorul din sectorul public nu are posibilitatea de a stabili în privința personalului contractual alte drepturi salariale decât cele expres stabilite de legea de salarizare.

Instanța de fond nu a reținut că prevederile Codului muncii privind detașarea nu ar fi aplicabile în speță, ci doar că limitele grilei de salarizare din Legea 153/2017 sunt aplicabile și în acest caz.

Mai este de subliant faptul că stabilirea drepturilor salariale ale persoanelor detașate din sectorul privat, prin raportare la dispozițiile legii de salarizare aplicabile în sectorul public, nu contravine dispozițiilor art. 47 alin. (2) din Codul muncii, întrucât detașarea se realizează din sectorul privat în sectorul public, iar angajatorul din sectorul public nu are posibilitatea de a stabili în privința personalului contractual alte drepturi salariale decât cele expres stabilite de legea de salarizare.

Susținerile recurentului în sensul că, atâta vreme cât detașarea era posibilă, drepturile salariale obținute de persoanele detașate puteau fi superioare drepturilor salariale prevăzute de legea de salarizare aplicabilă personalului din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, nu pot fi reținute.

De asemenea, nu prezintă relevanță pentru soluționarea cauzei contextul acestor detașări, respectiv suspendarea ocupării prin concurs sau examen a posturilor vacante din instituțiile și autoritățile publice. Faptul că Ministerul avea obligația legală de a desfășura activitățile necesare prin angajații săi, personal contractual, posturi care trebuiau ocupate printr-o modalitate, nu poate fundamenta concluzia că acești salariați trebuiau să fie remunerați cu salarii care să depășească grila de salarizare a personalului bugetar.

Cu atât mai mult nu poate fi reținută ideea recurentului în sensul că intenția actuală a legiuitorului materializată prin acest document ar fi fost constatarea faptului că prevederile Codului Muncii cu privire la beneficiul drepturilor salariate mai favorabile nu pot fi înfrânte în contextul legislației actuale în vigoare și că legislația în vigoare nu ar interzice în mod expres detașarea persoanelor din sistemul privat în cel public.

Este adevărat că potrivit Codului muncii pe durata detașării salariatul beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de drepturile de la angajatorul care a dispus detașarea, fie de drepturile de la angajatorul la care este detașat însă, potrivit Legii-cadru nr. 153/2017, personalul din sectorul bugetar trebuie să beneficieze de salarii de bază egale pentru muncă cu valoare egală în condiții identice de vechime în muncă și în funcție, aceasta constituind singurul temei legal de stabilire a salarizării personalului plătit din fonduri publice.

Având în vedere că persoanele detașate au fost plătite din bugetul general consolidat al statului, drepturile salariale ale acestora trebuiau să fie stabilite, potrivit alin. (3) al art. 1 din Legea cadru nr. 153/2017, conform acestei legi, neputând fi acordate alte drepturi salariale decât cele prevăzute în mod exclusiv de această lege.

Așadar, contrar poziției exprimate de recurent, toate criticile de nelegalitate formulate au fost găsite nefondate, recursul urmând să fie respins în consecință.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul formulat de reclamant.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva sentinței nr. 947 din 10 decembrie 2019 pronunțate de Curtea de Apel București– secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 iunie 2021.