ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1051/2021

Ședința publică din data de 23 februarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 30.10.2017, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. și K., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat instanței obligarea pârâtului să adopte o hotărâre de guvern privind trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al statului și în administrarea Agenției Domeniului Statului a suprafeței de 37,7545 ha teren situat pe teritoriul cadastral al municipiului Bistrița asupra căruia a fost reconstituit dreptul de proprietate al reclamanților și a altor persoane în baza legilor fondului funciar și predarea terenului Comisiei municipale de fond funciar Bistrița în vederea punerii în posesie și eliberării titlurilor de proprietate persoanelor îndreptățite, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare prin care, în principal a invocat excepția nulității acțiunii, iar pe fond a solicitat respingerea acesteia ca neîntemeiată.

Reclamanții au depus note de ședință prin care au solicitat respingerea excepției inadmisibilității acțiunii.

Totodată, reclamanții au invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 alin. (4) și a ultimei poziții din Anexa nr. 1 a H.G. nr. 422/2017 în ce privește faptul că "Stațiunea de Cercetare-Dezvoltare pentru Pomicultură Bistrița administrează suprafața de teren de 151,3507 ha din domeniul public al statului indispensabilă activității de cercetare-dezvoltare-inovare și multiplicării materialului biologic, având datele de identificare prevăzute în anexa nr. 3.30 la Legea 45/2009 privind ..." și "160734 - 8.05.01 - Total suprafață - Suprafețe = 151,3507 ha (cf. Protocol 240/24-04-2009) mp; CF=; Date cadastrale=;", solicitând admiterea excepției invocate și în contradictoriu cu Guvernul României, să se constate nelegalitate actelor contestate.

La data de 10.04.2018, pârâtul Guvernul României a depus o cerere prin care a solicitat introducerea în cauză a Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților și a Agenției Domeniilor Statului, întrucât aceasta a elaborat proiectul H.G. nr. 422/2017, cererea fiind respinsă la termenul de judecată din data de 23.05.2018.

Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și a Agenției Domeniilor Statului a formulat cerere de intervenție accesorie în favoarea pârâtului, aceasta fiind admisă în principiu de către instanță în ședința publică din data de 23 mai 2018.

Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate. De asemenea, a solicitat suspendarea prezentei cauze până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2017 înregistrat în data de 26.09.2017 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința civilă nr. 133/2018 din 23 mai 2018, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată și a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. și K., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI; a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a art. 2 alin. (4) și a ultimei poziții din Anexa nr. 1 a H.G. nr. 422/2017 și a respins excepția de nelegalitate, ca inadmisibilă; a respins ca rămasă fără obiect cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, în favoarea pârâtului GUVERNUL ROMÂNIEI.

Împotriva acestei sentințe, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. și K. au declarat recurs, criticând sentința prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, recurenții - reclamanți au susținut că dispozițiile legale avute în vedere de către instanța de fond la pronunțarea soluției de inadmisibilitate a acțiunii se impun a fi analizate și în coroborare cu prevederile art. 8 și 18 din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ, din cuprinsul acestora rezultând că pârâtul intimat poate fi obligat la adoptarea actului administrativ solicitat.

În opinia recurenților, drepturile recunoscute lor deja nu mai pot fi analizate sub aspectul oportunității, ci doar sunt aspectul executării acestora, astfel încât, în cauză, instanța nu se substituie autorității publice prin obligarea acesteia la adoptarea actului solicitat, deoarece aceasta reprezintă o obligație legală a pârâtului, de recunoaștere a drepturilor pretinse și nu reprezintă o chestiune de oportunitate, discreționară.

În ceea ce privește reținerea de către instanța de fond a prevederilor cu caracter special ale art. 6 alin. (5) și art. 9 din Legea nr. 165/2013, recurenții au susținut lipsa incidenței în cauză a dispozițiilor cuprinse în Legea 165/2003, având în vedere că dreptul de proprietate le-a fost reconstituit cu mult înainte de intrarea în vigoarea a acestei legi.

Legea 165/2013 invocată de către instanța de fond în motivarea hotărârii a fost adoptată în urma hotărârii pilot a CEDO pentru a urgenta și definitiva restituirea proprietăților și nu se aplică situațiilor în care proprietatea a fost reconstituită prin hotărâri definitive.

Prin urmare, nu mai este vorba de reconstituirea dreptului de proprietate, ci de punerea în executare a unei hotărâri judecătorești definitive intrate în puterea lucrului judecat.

Atât Legea nr. 45/2009 cu modificările și completările ulterioare, cât și hotărârile de guvern emise în aplicarea acestei legi au nesocotit dreptul nostru de proprietate și implicit hotărârile judecătorești și tocmai de aceea Curtea Constituțională prin Decizia nr. 541/12.07.2016 a admis excepția ridicată de către Avocatul Poporului și a constatat că prevederile din Anexa nr. 3.30 la Legea nr. 45/2009 privind organizarea și funcționarea Academiei de Științe Agricole și Silvice Gheorghe Ionescu-Șișești și a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii și industriei alimentare sunt constituționale în măsura în care suprafețele de teren cuprinse în această anexă nu se suprapun cu cele asupra cărora a fost reconstituit dreptul de proprietate prin Hotărârea nr. 825/2007 a Comisiei Județene Bistrița-Năsăud pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, confirmate de către Tribunalul Bistrița Năsăud prin decizia nr. 153/R/2010 pronunțată în soluționarea dosarului nr. x/2009

Or, reclamanții au dovedit cu acte că terenul prevăzut în acea anexă se suprapune cu suprafața de 37 ha asupra căreia li s-a reconstituit dreptul de proprietate.

În această situație, singura posibilitate să fie puși în posesie pe această suprafață de teren este aceea ca guvernul să adopte o hotărâre privind trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al statului și în administrarea Agenției Domeniului Statului a suprafeței de 37,7545 ha teren situat pe teritoriul cadastral al municipiului Bistrița, asupra căruia a fost reconstituit dreptul de proprietate și predarea terenului Comisiei municipale de fond funciar Bistrița în vederea punerii în posesie și eliberării titlurilor de proprietate.

În caz contrar, atât hotărârea Comisiei municipale și a Comisiei Județene de aplicare a legilor fondului funciar cât și hotărârile judecătorești prin care acestea au fost validate rămân fără finalitate.

O astfel de situație duce la încălcarea dreptului lor de proprietate prevăzut și ocrotit de dispozițiile art. 44 din Constituția României.

De asemenea, contrar celor reținute de către instanța de fond, în lipsa propunerilor efectuate de către Comisia Județeană de fond funciar către Agenția Domeniilor Statului și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților în vederea demarării procedurile legale necesare în vederea schimbării regimului juridic al terenurilor, reclamanții au posibilitatea de a formula o acțiune direct în fata instanței de contencios administrativ, demersul procesual nefiind condiționat de efectuarea unei anumite operațiuni anterioare sesizării instanței de judecată.

Legea nr. 165/2013 nu impune o condiție prealabilă sesizării instanței de judecată. În măsura în care legiuitorul ar fi impus o anumită obligație în sarcina noastră, instanța putea reține inadmisibilitatea acțiunii în lipsa dovezii parcurgerii unei proceduri prealabile impuse de dispozițiile Legii nr. 165/2013.

Reclamanții au parcurs procedura prealabilă impusă de dispozițiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, iar ulterior au sesizat instanța de judecată raportat la reglementarea speciale cuprinsă în legea contenciosului administrativ.

Astfel, anterior sesizării instanței de judecată, au solicitat pârâtei adoptarea hotărârii solicitate prin prezenta acțiune.

De altfel, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a întocmit un proiect de hotărâre de Guvern privind trecerea unor suprafețe de teren din domeniul public al statului în domeniul privat și în administrarea ADS în vederea reconstituirii dreptului de proprietate al reclamanților, proiect ce, din motive pe care nu le cunosc, nu a devenit Hotărâre de Guvern.

Recurenții au mai invocat încălcarea liberului acces la justiție, obligativitatea executării hotărârilor judecătorești și au făcut referire la cauza Șandor împotriva României și cauza Hornsby c. Greciei, în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că dreptul la un proces echitabil nu acoperă procedura numai până la pronunțarea hotărârii, ci până la executarea acesteia. Statul și instituțiile publice au obligația de a aduce la îndeplinire o hotărâre judecătorească pronunțată contra lor. În caz contrar, este încălcat articolul 6 paragraf 1 din Convenție, prin lipsirea lui de un efect util (cauza Virgil Ionescu c. României, cauza Immobiliare Saffi c. Italiei).

Intimatul-pârât a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru lipsa dovezii taxei de timbru, aceasta fiind respinsă de instanță ca rămasă fără obiect, în ședința publică din data de 23 februarie 2021, astfel cum rezultă din practicaua deciziei.

Recurenții-reclamanți au depus răspuns la întâmpinare, precum și note de ședință la care s-a atașat sentința nr. 120/2020 a Curții de Apel Cluj.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Raportat la petitul acțiunii și temeiul de drept invocat, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, Înalta Curte reține caracterul inadmisibil al cererii introductive de instanță, așa cum în mod corect a reținut și instanța de fond.

Astfel, Înalta Curte are în vedere faptul că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat cât și public".

Potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice…", iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, sunt asimilate actelor administrative unilaterale "și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal".

De asemenea, potrivit art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, prin contencios administrativ se înțelege "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că:

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

Art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, referitor la soluțiile pe care le poate da instanța, precizează că:

"Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă."

Numai în acest cadru procesual instanța este învestită să analizeze existența unei atingeri aduse unui drept ori unui interes legitim, nefiind de conceput o cerere de chemare în judecată prin care să se solicite o anumită conduită din partea autorităților publice într-un domeniu de activitate sau adoptarea unui anumit act normativ, ceea ce ar constitui o imixtiune nepermisă în activitatea executivului, cu încălcarea principiului constituțional al separației și echilibrului puterilor statului, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție, republicată. Prin urmare, instanța de fond a avut în vedere limitele în care poate fi exercitat controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ.

În cererea de chemare în judecată, reclamanții au solicitat obligarea pârâtului Guvernul României să emită o hotărâre de guvern, care nu se încadrează în obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, potrivit art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004.

Se observă astfel, că cererea promovată de reclamanți nu se încadrează în ipotezele avute în vedere de legiuitor prin dispozițiile legale enunțate, întrucât nu vizează anularea unui act administrativ tipic sau asimilat, solicitările formulate excedând materiei contenciosului administrativ.

Pentru a-și exercita dreptul cu privire la necesitatea emiterii unei hotărâri de Guvern, acesta trebuie să fie sesizat de autoritatea competentă cu un proiect de hotărâre care, potrivit dispozițiilor art. 5 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu Constituția României, republicată, cu dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 90/2001, cu modificările și completările ulterioare, ale Hotărârii Guvernului nr. l.361/2006 privind conținutul instrumentului de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului, cu principiile ordinii de drept, precum și cu și cu respectarea procedurii prevăzută de Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009.

Inițiatorul, ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu atribuții și competențe în domeniu, are obligația de a întocmi proiectul de hotărâre și de a-1 supune spre aprobare Guvernului, cu respectarea normelor de tehnică legislativă.

De aceea, instanța de control judiciar apreciază că în mod corect judecătorul fondului a avut în vedere la adoptarea soluției de inadmisibilitate a acțiunii și prevederile cu caracter special ale art. 6 alin. (5) și art. 9 din Legea nr. 165/2013, reținând că, în vederea restituirii în natură a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist, numai Comisia județeană de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului București poate formula o propunere către Agenția Domeniilor Statului și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților de a demara procedurile legale necesare în vederea schimbării regimului juridic al terenurilor ce fac obiectul situației centralizatoare, aflate în proprietatea publică a statului, și trecerii acestora, în condițiile legii, în proprietatea privată a statului pentru a fi afectate restituirii în natură.

Din perspectiva Convenției Europene pentru apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale, este greșit argumentul potrivit căruia s-ar aduce atingere art. 6 privind liberul acces la justiție, întrucât acesta nu-și găsește aplicarea în speță, de vreme ce nu este pusă în discuție executarea unei hotărâri judecătorești pronunțate în materie civilă de către o instanță independentă, imparțială, instituită prin lege și ale cărei hotărâri să aibă putere obligatorie pentru părțile litigante, ci, în speță, se solicită adoptarea de către Guvern a unei Hotărâri privind trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al statului și în administrarea de către Agenția Domeniului Statului a suprafeței de 37,7545 ha teren situat pe teritoriul cadastral al municipiului Bistrița asupra căruia a fost reconstituit dreptul de proprietate al reclamanților.

Așa fiind, sunt neavenite orice aserțiuni întemeiate pe jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului - cauza Șandru c. României, cauza Hornsby c. Greciei.

În contextul enunțat, nu era conturat nici cadrul legal instituit de art. 4 din Legea nr. 554/2004 care să permită instanței de contencios administrativ examinarea excepției de nelegalitate privind dispozițiile art. 2 alin. (4) și a ultimei poziții din Anexa nr. 1 a H.G. nr. 422/2017.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. și K. împotriva sentinței civile nr. 133/2018 din 23 mai 2018 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 23 februarie 2021.