ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6354/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 10.08.2017, sub nr. x/2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Consultării Publice și Dialogului Social (devenit Ministerul Muncii și Justiției Sociale) a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.03.2017 întocmit de Direcția Generală Programe Capital Uman a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, menținut prin Decizia nr. 25535/05.05.2017 privind soluționarea contestației nr. 608/07.04.2017, precum și anularea deciziei nr. 25535/05.05.2017 privind soluționarea contestației nr. 608/07.04.2017. Totodată, a solicitat suspendarea executării titlului executor (de creanță) reprezentat de procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.03.2017, până la soluționarea definitivă a cererii în anulare.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2982 din 22 iunie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.03.2017, ca inadmisibilă și a respins cererea de anulare a aceluiași proces-verbal, precum și a deciziei nr. x/05.05.2017, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Ministerul Muncii și Justiției Sociale, invocând cazurile de nelegalitate a hotărârii prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În susținerea cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant arată că instanța de fond s-a dezis, prin considerentele sentinței recurate, de măsura dispusă anterior (la termenul din 23.02.2018) în sarcina reclamantului de a consemna cauțiunea de 10% din valoarea creanței, în conformitate cu art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011, hotărând prin sentință respingerea ca inadmisibilă a cererii de suspendare a executării procesului-verbal de constare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/2.03.2017. Recurentul apreciază ca fiind contradictorii considerentele sentinței privitoare la capătul de cerere având ca obiect suspendarea executării actului administrativ contestat. Cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. privește soluția pronunțată de instanță asupra acțiunii în anularea procesului-verbal de constare a neregulilor anterior amintit și a deciziei nr. x/5.05.2017 privind soluționarea contestației administrative. Recurentul recurge la o prezentare extinsă atât a conținutului procesului-verbal de nereguli cât și a considerentelor instanței de fond care susțin soluția de respingere a acțiunii în anulare și se referă la dispozițiile art. 35 din H.G. nr. 218/2012, privitoare la alegerea din rândul entităților private a partenerilor în vederea implementării proiectului finanțat din instrumente structurale, precum și la prevederile Ghidului solicitantului- Condiții speciale (GS CS) nr. 171, capitolul 4.3. Arată că, potrivit Ghidului solicitantului, nu era obligatoriu ca proiectul să fie depus în parteneriat oficializat printr-un acord de parteneriat cu entități înregistrate în alte state membre ale Uniunii Europene. Cerința ca potențialii beneficiari să aibă parteneri transnaționali din state membre UE nu implică automat constituirea unui parteneriat oficializat printr-un acord, ci implică constituirea de parteneriate transnaționale în scopul atingerii indicatorului de program "Numărul inițiativelor transnaționale și al parteneriatelor sprijinite". Proiectul în cauză s-a bazat pe un acord de parteneriat cu entități înregistrate în România, dar și pe existența unor parteneri transnaționali care au acționat în cadrul proiectului și în sprijinul parteneriatului oficializat prin Acordul de parteneriat, pentru atingerea țintei asumate a indicatorului "Numărul inițiativelor transnaționale". Definiția dată parteneriatului în Ghidul indicatorilor POSDRU - document programatic aplicabil etapei de evaluare - demonstrează că scopul finanțării acordate prin DMI 6.4 al POSDRU nu este nici constituirea de parteneriate formale, fără impact asupra indicatorilor de program asumați, nici finanțarea de activități fără relevanță pentru specificul DMI 6.4, ci constituirea de parteneriate transnaționale productive, care să vizeze domenii diferite. În concluzie, înțelegerea condițiilor de finanțare de către solicitant a fost corectă, fapt confirmat și de răspunsul la clarificări din adresa înregistrată la AM POSDRU sub nr. x/4.11.2014. Cât privește procedura de selecție a partenerilor în vederea încheierii acordului de parteneriat, respectiv a scrierii și implementării proiectului finanțat din POSDRU 2007-2013 DMI 6.4 "Inițiative transnaționale pentru o piață inclusivă a muncii", procedură organizată de către MMFPSPV, recurentul-pârât arată că în anunțul de selecție s-a precizat că scrisoarea de intenție va face referire la obiectivul general al proiectului, la activitățile eligibile propuse, indicatorii și grupul țintă, precum și la cerințele Ghidului 6.

Recurentul arată că selecția partenerilor a respectat prevederile art. 35 din H.G. nr. 218/2012, precum și Metodologia MMJS în derularea procesului de selecție, având în vedere că activitățile proiectului sunt toate activitățile din Ghid. Prin adresa nr. x/4.08.2014, MMJS a transmis MFE o analiză amplă privind necesitatea implementării unor proiecte FSE, care demonstrează viziunea și determinarea MMJS pentru identificarea unor soluții de îmbunătățire a pieței muncii. În concordanță cu această viziune s-au lansat call-urile pe DMI 6.4. De asemenea, recurentul-reclamant reiterează că ridicarea clauzei suspensive a vizat procesul de selecție a partenerilor. Cu privire la cea de-a doua neregulă - efectuarea unor cheltuieli neeligibile cu personalul, fără respectarea unei management financiar riguros, recurentul-reclamant reiterează că cheltuielile cu asistentul manager A. sunt eligibile având în vedere că, dintr-o eroare materială, în raportul de activitate a fost trecut un număr mai mic de ore de activitate decât cel din pontaj. În ceea ce o privește pe B., expert implementare pe termen lung, recurentul-reclamant reiterează că această persoană a îndeplinit activități de pregătire și organizare a întâlnirilor, respectiv de menținerea a relației cu partenerii proiectului, prevăzute în fișa de post și care au fost imperios necesare pentru buna implementare a proiectului. 4. Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene (succesor al MDRAPFE) solicită, în principal anularea recursului, iar în subsidiar respingerea acestuia, ca nefondat. În susținerea excepției nulității recursului arată că, deși recurentul indică cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., nu aduce argumente de natură a conferi caracter de validitate acestor temeiuri de casare, susținerile sale fiind o reiterare a argumentelor de fapt și de drept expuse prin cererea de chemare în judecată, iar nu efective critici la adresa hotărârii atacate. Recurentul continuă să critice titlul de creanță, iar nu hotărârea primei instanțe împotriva căreia a formulat recurs. Or, recursul este o cale extraordinară de atac, ce poate fi exercitată exclusiv pentru cazurile prevăzute de art. 488 C. proc. civ., care vizează legalitatea hotărârii, iar nu chestiuni de fapt care au fost deja supuse analizei primei instanțe.

Soluția Înaltei Curți asupra recursului Analizând cu prioritate excepția nulității recursului, pentru neîncadrarea în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte constată că excepția este întemeiată pentru următoarele motive: Potrivit art. 489 alin. (1) C. proc. civ., recursul este nul dacă nu este motivat în termenul legal. Prin motivarea recursului se înțelege expunerea prin cererea de recurs a unor critici pertinente și concrete la adresa sentinței recurate, care să poată fi încadrate în cazurile de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Prin sentința recurată în cauza de față a fost respinsă ca inadmisibilă cererea reclamantului de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/2.03.2017 și, de asemenea, a fost respinsă ca neîntemeiată cererea de anulare a actului administrativ anterior amintit și a deciziei nr. 25535/5.05.2017 privind soluționarea contestației administrative. Recurentul-reclamant formulează un prim motiv de recurs încadrat în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., cu referire la soluția de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare. Se constată că, în motivarea acestei soluții, instanța de fond a reținut neîndeplinirea de către reclamant a obligației de consemnare a cauțiunii, în conformitate cu art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011, ca și condiție de admisibilitate a cererii. Susținerile sumare ale recurentului-reclamant sunt în sensul motivării contradictorii a respingerii cererii de suspendare și a dezicerii instanței de măsurile dispuse anterior cu privire la consemnarea cauțiunii. Înalta Curte constată că aceste critici sunt lipsite de sens întrucât nu există contradicție nici între considerentele sentinței, neconsemnarea cauțiunii fiind motivul respingerii, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare și nici între măsurile dispuse pe parcursul judecății (în sensul stabilirii obligației reclamantului de a consemna cauțiunea) și soluția adoptată în final de către instanță (ca urmare a neîndeplinirii respectivei obligații). În consecință, se reține că nu sunt formulate veritabile critici, încadrabile în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., iar expunerea recurentului-reclamant e lipsită de logică juridică, impunându-se sancțiunea nulității recursului. Cât privește celelalte motive de recurs, încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acestea se referă la soluția pronunțată asupra acțiunii în anulare. Pentru analiza excepției nulității recursului, opusă și acestor critici, Înalta Curte apreciază necesar a expune un scurt parcurs al judecății. La baza emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/2.03.2017 al MDRAPFE au stat două suspiciuni de nereguli nr. 9130/23.05.2016 și nr. 18310/9.12.2016, având ca sursă rapoarte ale Autorității de Audit. Analizând prima suspiciune de neregulă, autoritatea de management a infirmat constatările autorității de audit potrivit cărora proiectul nu ar fi îndeplinit condițiile de eligibilitate în concordanță cu obiectivele domeniului major de intervenție 6.4 al POSDRU 2007-2013, însă a confirmat neregula potrivit căreia procesul de selecție a partenerilor proiectului ar fi fost desfășurat defectuos de către recurentul-reclamant, respectiv cu încălcarea prevederilor art. 35 alin. (5) din H.G. nr. 218/2012, prin neindicarea în anunțul de selecție a principalelor activități ale proiectului. Această neregulă a atras măsura administrativă a constatării neeligibilității tuturor cheltuielilor solicitate și autorizate la plată pentru partenerii ministerului reclamant, selectați și implicați în derularea proiectului, impactul financiar al neregulii fiind stabilit la suma de 5.466.641 RON. În analiza celei de-a doua suspiciuni de nereguli, procesul-verbal de nereguli a confirmat caracterul neeligibil al cheltuielilor cu un expert implementare pe termen lung - B., pentru activități care nu erau specifice acestei poziții, ci managerului de proiect/asistentului manager/consilierului juridic și, de asemenea, al cheltuielilor cu asistentul manager A., în privința căreia s-a constatat un număr mai mic de ore de activitate desfășurate decât cel menționat în fișa de pontaj. Impactul financiar al acestor nereguli este de 1 584 RON. Instanța de fond a reținut legalitatea și temeinicia procesului-verbal de nereguli, analizând strict neregulile reținute prin titlul de creanță, prin prisma motivelor de nelegalitate invocate de către reclamant. În recurs, se formulează un prim rând de critici prin care se susține că proiectul finanțat îndeplinește condițiile de eligibilitate, în concordanță cu obiectivele domeniului major de intervenție 6.4. Aceste critici sunt străine de neregulile reținute prin procesul-verbal atacat și confirmate prin sentința recurată. Chestiunea participării la acordul de parteneriat a unor parteneri transnaționali din state membre ale Uniunii Europene, ca și condiție de eligibilitate a proiectului, a fost tranșată încă din etapa administrativă a litigiului în favoarea reclamantului, nefiind reținută neregula privitoare la neîndeplinirea condițiilor de eligibilitate, la care s-a referit suspiciunea de neregulă nr. 9130/2016. Pe cale de consecință, întreaga expunere referitoare la această neregulă, pe care recurentul-reclamant o face în cuprinsul cererii de recurs, este nepertinentă și nu se pot decela critici care să vizeze conținutul sentinței recurate. Neregula reținută prin procesul-verbal este aceea a desfășurării defectuoase a procesului de selecție a partenerilor proiectului, și anume cu încălcarea art. 35 alin. (5) din H.G. nr. 218/2012, această normă, potrivit procesului-verbal, impunând beneficiarului finanțării să stabilească prin anunțul de selecție principalele activități ale proiectului. Instanța de fond a confirmat existența neregulii, arătând că nerespectarea dispozițiilor art. 35 alin. (5) din H.G. nr. 218/2012 privitoare la procesul de selecție a partenerilor entități private, aduce atingere condiției esențiale privind managementul eficient al fondurilor nerambursabile din instrumente structurale, consecința indirectă a lipsei de implicare a reclamantului (care a creat aparența că nu are definite propriile nevoi specifice privind piața inclusivă a muncii pentru tineri) fiind aceea a încălcării principiilor economicității, eficienței și eficacității în utilizarea bugetului UE, principii statuate în art. 30 din Regulamentul nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului. Instanța de fond a înlăturat argumentul reclamantului bazat pe ridicarea clauzei suspensive prevăzute în art. 13 din contractul de finanțare x, reținând că această clauză (activată de autoritatea de management și apoi ridicată) se referă la eligibilitatea beneficiarului și/sau a partenerilor acestuia și la capacitatea lor tehnică și profesională, iar nu la conformitatea proiectului finanțat. Cu alte cuvinte, instanța a stabilit că ridicarea clauzei suspensive este nerelevantă în privința neregulii reținute prin procesul-verbal și confirmate prin sentința recurată. Recursul nu conține nicio critică la adresa soluției instanței de fond și a argumentelor pe care aceasta se întemeiază. După expunerea superfluă a conținutului procesului-verbal de nereguli și a argumentelor instanței, recurentul face o singură afirmație care ar putea fi luată în considerare în raport de soluția expusă, și anume, anunțul de selecție a partenerilor respectă prevederile art. 35 din H.G. nr. 218/2012 întrucât nemenționarea principalelor activități ale proiectului s-ar datora împrejurării că puteau fi astfel de activități toate cele menționate în Ghidul solicitantului pentru DMI 6.4. Înalta Curte constată că instanța de fond a înlăturat deja susținerea similară formulată de recurentul-reclamant prin cererea de chemare în judecată, prezentând argumentele pentru care a socotit că a avut loc o încălcare a art. 35 alin. (5) din H.G. nr. 218/2012, care nu este de ordin formal, ci este de fond, cu implicații asupra eficientei utilizări a fondurilor nerambursabile din instrumente structurale. Or, recurentul-reclamant nu critică acest raționament juridic, ci se rezumă la reluarea argumentelor înlăturate de instanța de fond. Recurentul reexpune și afirmația potrivit căreia ridicarea clauzei suspensive a vizat în mod direct procesul de selecție a partenerilor, însă, nici în acest caz, nu se poate decela nicio critică la adresa considerentelor sentinței, prin care se demonstrează că această clauză suspensivă nu are legătură cu neregula care a condus la declararea neeligibilității cheltuielilor partenerilor ministerului beneficiar al finanțării. În fine, recurentul-reclamant reia conținutul cererii de chemare în judecată și în privința neregulilor constatate cu privire la cheltuielile de personal dar, de asemenea, nu are nicio critică cu privire la cele reținute de instanța de fond. Astfel prin sentință s-a stabilit că în atribuțiile expertului implementare pe termen lung B. nu intrau activitățile specifice managementului proiectului, pentru care s-a constatat neeligibilitatea cheltuielilor și, de asemenea, în ceea ce o privește pe A. - asistent manager, a fost plătit un număr mai mare de ore decât cele cuprinse în fișa de pontaj, iar reclamantul nu a dovedit susținerea potrivit căreia raportul de activitate ar consemna, dintr-o eroare materială, un număr mai mic de ore decât fișa de pontaj. Recurentul reia susținerile potrivit cărora activitățile primului expert au fost utile proiectului, susțineri ce sunt nepertinente în raport cu argumentele care au condus la constatarea neeligibilității cheltuielii, precum și susținerile referitoare la eroarea de consemnare în fișa de pontaj a numărului de ore lucrate de către cel de al doilea expert, ignorând argumentul esențial al instanței referitor la nedovedirea afirmațiilor sale. În concluzie, recurentul-reclamant nu a expus critici pertinente și concrete la adresa sentinței recurate, care să poată fi încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 8 C. proc. civ.. Abia prin răspunsul la întâmpinare, recurentul-reclamant conturează anumite critici la adresa sentinței, însă acest act procesual nu poate fi luat în considerare din perspectiva motivării recursului, fiind depus după împlinirea termenului de declarare a recursului.

Temeiul soluției instanței de recurs Pentru toate aceste motive, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va admite excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât și va anula recursul, ca nemotivat.