ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3288/2021

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Institutul de Sociologie a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene – Direcția Generală Programe Europene Capacitate Administrativă, solicitând anularea titlului de creanță în sumă de 17.563,50 RON emis prin Notificarea nr. 10.130/29.01.2018, anularea Notei de control nr. x/19.12.2017, a Notei de control nr. x/21.12.2017, anularea Deciziei 192/28.03.2018 emisă de pârât, cu consecința exonerării de plata sumei de 17.563,50 RON, suspendarea executării Notificării nr. x/29.01.2018 emisă în baza Notelor de control până la soluționarea prin hotărâre definitivă a acțiunii principale.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 5151 din 7 decembrie 2018, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității parțiale a cererii invocată de pârât ca nefondată. A respins integral cererea formulată de reclamantul Institutul de Sociologie în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (fost Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene), ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamantul Institutul de Sociologie. În motivarea recursului formulat împotriva soluției de respingere a cererii de suspendare, s-a arătat – în esență – că în mod greșit prima instanță a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și pagubei iminente. Instanța de fond a apreciat că reclamanta, în dovedirea cazului bine justificat, a antamat în mod evident fondul cauzei. Acest motiv este străin cererii de suspendare a actului administrativ, deoarece la punctul I de la pag. 2 din acțiunea principală reclamantul a menționat: "Nu cerem instanței să intre în judecata fondului." Recurentul a susținut că eroarea instanței cu privire la acest aspect este din cauza faptului că cererea de suspendare s-a judecat o dată cu cererea principală prin care s-a solicitat și anularea actului administrativ, fără să se procedeze conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2006 prin disjungerea acesteia de acțiunea principală și pronunțarea unei soluții înainte de judecarea pe fond a cauzei. Astfel părțile au fost obligate la același termen de judecată să pună concluzii și pe fondul cauzei, nerespectându-se principiul garantării dreptului la un proces echitabil. Nelegalitatea și aplicarea greșită a legii constă în contradictorialitatea motivelor acestei hotărâri cu sentința civilă nr. 3329/12.07.2018 pronunțată de aceeași instanță în dosarul nr. x/2018, în care există identitate de părți, cauză și obiect, prin care s-a admis suspendarea executării actului adminstrativ, hotărâre care potrivit art. 430 din C. proc. civ. are autoritate de lucru judecat. Motivele cererii de suspendare a actului administrativ din dosarul nr. x/2018 sunt indentice cu cele din cauza în care a fost pronunțată sentința civilă nr. 3329/2018. Efectul pozitiv al lucrului judecat se impune și în acest al doilea proces care are legătură cu chestiunea litigioasă dezlegată anterior, fără posibilitatea de a mai fi contrazis, deoarece ar permite stabilirea contrariului a ceea ce s-a statuat anterior. Recurenta a mai precizat că măsura suspendării este necesară pentru prevenirea unei pagube iminente, de natură a perturba grav funcționarea reclamantei ca unitate academică de cercetare științifică, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. În motivarea recursului formulat împotriva soluției date asupra acțiunii în anulare, s-a arătat – în esență – că instanța de fond, contrar adevărului, numai pe baza afirmațiilor intimatului pârât, fără nici o verificare, a stabilit că Acordul de parteneriat este semnat de către intimatul pârât Autoritatea de management și beneficiar Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, fără să se rețină că la încheierea acestui parteneriat, așa cum rezultă din conținutul acestui act, intimatul pârât nu este menționat ca parte, aspect necercetat în timpul procesului în vederea verificării opozabilității actului față de recurentul reclamant și ceilalți parteneri. Astfel, prima instanța a apreciat greșit că răspunderea pentru achiziții este, conform cu prevederile art. 17 alin. (1) și alin. (3) din H.G. nr. 395/2016, a reclamantului recurent și nu a autorității contractante care este cu totul altă persona juridică. Recurentul a arătat că alegerea unei proceduri raportat la pragurile din legislație se stabilesc la nivel de proiect, și nu la nivel de beneficiar sau partener, aspect care nu a fost cercetat de către instanță. A apreciat că prima instanță a reținut din eroare că reclamantul este autoritate contractantă, situație contrară contractului de finanțare încheiat între intimatul pârât și beneficiarul fondurilor Inspectoratului General pentru Situații de Urgență ca autoritate contractantă care a gestionat fondurile acordate, realizând și plățile. Această confuzie a condus, în opinia recurentului, la un proces inechitabil prin neanalizarea susținerilor tuturor părților și a probele care au fost administrate, nu au putut fi stabilite împrejurările de fapt esențiale în cauză, neevocând toate normele substanțiale și procedurale incidente și aplicarea lor în speță, astfel că soluția exprimată în dispozitivul hotărârii rămâne nesusținută și pur formală. Recurentul a mai susținut că, în considerentele hotărârii atacate, prima instanța nu a răspuns la nici una din apărările recurentului reclamant, nu a reținut și a înlăturat susținerile reclamantului, fără să explice și să justifice dispozitivul pentru a permite realizarea controlului judiciar, impunându-se, în aceste condiții, admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță. Pe fondul cauzei, recurentul a subliniat lipsa calității sale de parte în contractul de finanțare nr. x/17.03.2017, element esențial pentru a putea fi întrunite cumulativ toate condițiile de atragere a răspunderii sale contractuale. Intimata a întocmit o notă de constatare fără să verifice modul cum a fost gestionată suma de către autoritatea contractantă care a fost și liderul de proiect. Ultima dintre acestea nici nu a fost comunicată recurentului. Conform acordului de parteneriat, procedura de achiziții publice a fost elaborată de către Inspectoratul General pentru Situații de Urgență ca autoritate contractantă și beneficiar al execuției proiectului și lider de proiect, dovedind astfel răspunderea față de intimatul pârât. Acestea au fost întocmite și comunicate partenerilor de către Solicitantul (Beneficiarul) finanțării ca autoritate contractantă. Prin acest acord de parteneriat Inspectoratul General pentru Situații de Urgență în calitate de beneficiar, autoritate contractantă și lider de proiect a optat ca achizițiile publice să se facă conform anexei 8 a Acordului de parteneriat, prin metoda achiziției directe inclusiv pentru recurentul Institutul de Sociologie. Această procedură l-a obligat pe recurent ca toate achizițiile să le facă numai cu avizul beneficiarului, care și-a dat acordul și pentru eliberarea sumelor necesare acestor operațiuni. Prin notele de constatare, intimata a încălcat principiul proporționalității prevăzut de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011. Potrivit acordului de parteneriat și prevederilor de la alin. (3) art. 21 din O.U.G. nr. 64/2009, numai beneficiarul, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, ca lider de proiect, "are obligația să restituie întreaga sumă primită, aferentă proiectului, reprezentând asistență financiară nerambursabilă din instrumente structurale, cofinanțarea și finanțarea contravalorii taxei pe valoarea adăugată plătite din fonduri de la bugetul de stat, după caz, inclusiv dobânzile/penalizările aferente" Aceste prevederi sunt conforme și cu prevederile Regulamentului (CE) nr. 1.083/2006. Nota de constatare a neregulilor și stabilire a corecțiilor financiare cu nr. x/02.11.2017 și decizia nr. 182/20.12.2017 au fost emise fără respectarea prevederilor de la lit. a) alin. (5), potrivit cărora era necesară investigarea unor posibile nereguli în gestionarea fondurilor europene pentru care organismul intermediar în calitatea sa de beneficiar. Potrivit dispozițiilor art. 13 din H.G. nr. 395/2016 numai Autoritatea contractantă avea obligația de a elabora distinct pentru fiecare proiect în parte un program al achizițiilor publice aferent proiectului respectiv. Estimarea valorii achizițiilor publice/contract s-a realizat de către autoritatea contractantă prin bugetul stabilit pentru reclamant în cadrul proiectului, pornind de la scopul atribuirii contractului. Raportat la aceste prevederi și la situația de fapt, alegerea unei proceduri raportat la pragurile din legislație se va stabili la nivel de proiect, și nu la nivel de beneficiar sau partener. Prin urmare, recurentul reclamant a considerat că persoana care putea fi obligată la restituirea unor sume era beneficiarul și nu recurentul ca terț, față de intimată. Referitor la nelegalitatea Notei de constatare nr. x/02.11.2017 și a Deciziei nr. 182/20.12.2017, recurentul a susținut că, prin întâmpinare, intimata a recunoscut că a cunoscut la încheierea contractului cu beneficiarul, faptul că prin acordul de parteneriat încheiat anterior părțile au prevăzut în cadrul secțiunii 8 achiziții publice, cumpărarea de produse software necesare evaluării hărților de risc, echipamente tip achiziționate în cadrul proiectului de lucru (stații de lucru, leptopuri, servere). Intimata nu a intervenit, potrivit art. 5 lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011, pentru a informa la timp pe beneficiar și îndruma, conform art. 5 lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011, în scopul prevenirii riscului producerii de nereguli prin luarea de măsuri pentru evitarea situației în care ne aflăm în prezent și, pe cale de consecință, a prejudicierii partenerilor. Această deficiență nesemnalată de către intimată decât după realizarea achizițiilor și tolerată pe perioda executării acestor operații, care numai după efectuarea achizițiilor a constatat că fiind nelegale. Prin notele de constatare, intimata nu a ținut cont nici de faptul că în derularea proiectului a fost respectat principiul economicității, beneficiarul fiind cel care a gestionat proiectul, acționând și pentru realizarea de economii raportat la costurile inițiale prevăzute, suma cheltuită fiind mult mai mică decât cea pe care putea să o acceseze. Recurentul reclamant a mai arătat că notele de constare a fost întocmite ulterior încheierii execuției proiectului fără realizarea unui control la fața locului. Dovada este lipsa procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare ca act administrativ prevăzut de art. 21 alin. (13) și alin. (16) și art. 58 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, situație care constituie un aspect de nelegalitate. Din notele de constatare nu rezultă gradul de vinovăție al beneficiarului și al partenerilor, conform și cu acordul de parteneriat. Din notele de constatare ale intimatei pe baza căruia a fost emis titlul de creanță, nu rezultă care erau obligațiile contractuale ale recurentului cu privire la achiziții, pe care acesta nu le-ar fi respectat, pentru ca astfel să se poată dovedi existența vinovăției, care este una dintre condițiile esențiale pentru atragerea răspunderii recurentului, aspect important care răstoarnă prezumția legalității actului contestat. Conform art. 1086 din C. civ. "Daunele interese nu trebuie să cuprindă decât ceea ce este o consecința directă și necesară a neexecutării obligației." Aceste aspecte au fost dovedite cu înscrisurile depuse la dosarul cauzei și asupra cărora prima instanță nu s-a pronunțat, considerentele sentinței civile nr. 2208/10.05.2018 întemeindu-se în exclusivitate numai pe suținerile intimatei.

Apărările formulate de intimată Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursurilor și, în subsidiar, a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Cu privire la recursul formulat împotriva soluției date cererii de suspendare, Înalta Curte constată că instanța de fond a respins solicitarea reclamantului cu motivarea că susținerile formulate în dovedirea cazului bine justificat antamează în mod evident fondul cauzei, ceea ce nu este permis în acest cadru procedural, caracterizat prin cercetarea aparenței dreptului, întrucât cazul bine justificat nu se referă la veritabile critici de nelegalitate a actului administrativ. Judecătorul fondului a reținut că nu este îndeplinită nici condiția pagubei iminente, având în vedere atât cuantumul sumei ce face obiectul titlului de creanță, cât și faptul că procedura de fundamentare a cererilor de alocare bugetară nu poate perturba activitatea reclamantului. Instanța de recurs reține că reclamantul a invocat în susținerea cazului bine justificat faptul că nu se putea angaja răspunderea partenerului Institutul de Sociologie în lipsa unei baze legale ori contractuale. În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că analizarea acestui aspect pe calea cererii de suspendare ar presupune o verificare a elementelor ce au stat la baza emiterii notificării. Or, această împrejurare ar echivala practic cu o tranșare definitivă a acestei chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004. Astfel, motivele invocate de recurentul reclamant nu pot fi apreciate ca împrejurări legate de starea de drept sau de fapt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului. Nu pot fi primite nici susținerile recurentului în sensul că sentința nr. 3329/12.07.2018 pronunțată în dosarul nr. x/2018 se impune cu autoritate de lucru judecat în prezenta cauză în privința cererii de suspendare. Contrar susținerilor recurentului, instanța de recurs observă că cele două dosare au obiecte diferite, respectiv Notificarea nr. x/29.01.2018 contestată în prezentul dosar și Notificarea nr. x/23.10.2017 contestată în dosarul nr. x/2018. Nu se poate reține nici efectul pozitiv al lucrului judecat, din moment ce prin sentința nr. 3329/12.07.2018 curtea de apel a reținut îndeplinirea cazului bine justificat exclusiv prin raportare la constatarea anterioară a nelegalității notificării contestate pe calea acțiunii în anulare, fără a analiza în concret argumentele invocate de reclamant în dovedirea îndeplinirii cazului bine justificat. În ceea ce privește cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, rezultă că noțiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție neîndeplinită în cazul de față. Însă, având în vedere împrejurarea că în cauză nu este îndeplinită condiția existenței cazului temeinic justificat, instanța de recurs apreciază ca fiind inutil examenul îndeplinirii condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente, întrucât, pentru a determina suspendarea executării actului administrativ, cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ, ceea ce nu este cazul în speță. Cu privire la recursul formulat împotriva soluției date asupra acțiunii în anulare, Înalta Curte reține că între ministerul pârât și Inspectoratul General pentru Situații de Urgență s-a încheiat contractul de finanțare nr. x/17.03.2016 privind implementarea proiectului cod SIPOCA 30/SMIS 59944 cu titlul "Evaluarea riscurilor de dezastre la nivel național (RO-RISK)". Pentru implementarea proiectului a fost încheiat Acordul de parteneriat între IGSU în calitate de beneficiar/lider de parteneriat și o serie de instituții, în calitate de parteneri în cadrul proiectului, printre care și reclamantul Institutul de Sociologie. La nivelul întregului proiect valoarea totală estimată a achizițiilor publice având ca obiect "Software general pentru gestionarea curentă a proiectului" a fost de 164.394,00 RON fără TVA. Prin Notificarea nr. x/29.01.2018 pârâtul a transmis reclamantului că suma autorizată la plată este de 67589,70 RON, reclamantul contestând acest act la 27.02.2018. Contestația a fost respinsă prin Decizia nr. 192/28.03.2018, cu motivarea că reclamantul trebuia să stabilească procedura de atribuire corespunzătoare valorii estimate pentru "toate mijloacele/echipamentele IT" la nivel de proiect, și nu prin raportare doar la propriile achiziții prevăzute în proiect. Autoritatea de control a reținut că prin derularea achizițiilor directe pentru mijloacele/echipamentele IT, respectiv stație de lucru AII in one-1 buc., reclamantul a divizat achiziția de produse similare cu încălcarea principiilor transparenței și tratamentului egal prevăzute de Legea nr. 98/2016. Reclamantul Institutul de Sociologie a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Notificării nr. x/29.01.2018 și Deciziei nr. 192/28.03.2018 emise de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației. Curtea de apel a respins acțiunea reclamantului, reținând că, în calitatea sa de autoritate contractantă, acesta avea obligația, ca la alegerea modalității în care se va derula procesul de atribuire a contractelor de achiziție publică, să se raporteze la valoarea estimată cumulată a produselor cu același obiect, sau care sunt destinate utilizării identice sau similare, prin raportare la proiectul finanțat din fonduri nerambursabile, pe întreaga perioadă de implementare. În condițiile în care proiectul are mai mulți parteneri, aceștia dispunând de un buget propriu în cadrul proiectului, judecătorul fondului a apreciat că achizițiile de produse/servicii similare se determină prin cumul la nivelul întregului proiect, iar procedura aplicată este stabilită în funcție de valoarea estimată achiziției la nivel de proiect. Înalta Curte reține că potrivit prevederilor art. 13 din H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 98/2016 "în cazul în care autoritatea contractantă implementează proiecte finanțate din fonduri nerambursabile și/sau proiecte de cercetare - dezvoltare, are obligația de a elabora distinct pentru fiecare proiect în parte un program al achizițiilor publice aferent proiectului respectiv". Conform art. 17 alin. (1) din H.G. nr. 395/2016, autoritatea contractantă alege procedura de atribuire având în vedere valoarea estimată a achiziției, complexitatea contractului/acordului-cadru ce urmează a fi atribuit și îndeplinirea condițiilor specifice de aplicare a anumitor proceduri de atribuire. Potrivit alin. (2) al aceluiași articol, în aplicarea art. 11 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, autoritatea contractantă are obligația ca, la alegerea procedurii de atribuire, să se raporteze la valoarea estimată a produselor, serviciilor și lucrărilor care sunt considerate similare în condițiile de la alin. (1) și anume "valoarea estimată a tuturor achizițiilor cu același obiect, sau destinate utilizării identice ori similare, ori care se adresează operatorilor economici ce desfășoară constant activități într-o piață de profil relevantă, pe care autoritatea contractantă intenționează să le atribuie în cursul unui an bugetar". Din analiza acestor dispoziții legale rezultă că alegerea unei proceduri raportat la pragurile din legislație se va stabili la nivel de proiect, și nu la nivel de beneficiar sau partener, așa cum în mod greșit susține recurentul reclamant. În acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar observă că prevederile art. 11 din Legea nr. 98/2016 au în vedere tocmai acele situații în care, autoritatea contractantă ar diviza contractul de achiziție publică în scopul evitării normelor care instituie obligația atribuirii contractelor de achiziție publică, de regulă, prin aplicarea unei proceduri competitive de atribuire, așa cum sunt acestea prevăzute la art. 68 din Lege. Prin urmare, în condițiile în care la nivelul proiectului SIPOCA 30 erau prevăzute "achiziții cu același obiect sau destinate utilizării identice ori similare", atât pentru beneficiar cât și pentru partenerii din cadrul proiectului, recurentul reclamant trebuia să stabilească procedura de atribuire corespunzătoare valorii estimate pentru "mijloace/echipamente IT" la nivelul întregului proiect și nu prin raportare, exclusiv, la propriile achiziții prevăzute în proiect. Nu poate fi primită susținerea recurentului reclamantul potrivit căreia nu ar fi titularul răspunderii atunci când se ivește o neregulă, întrucât potrivit dispozițiilor art. 36 din H.G. nr. 93/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 40/2015, cu modificările și completările ulterioare, pentru neregulile identificate în cadrul proiectelor implementate în parteneriat, notificările și titlurile de creanță se emit pe numele liderului de parteneriat/partenerului care a efectuat cheltuielile afectate de nereguli, conform acordului de parteneriat. Or, conform prevederilor art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 399/2015 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune 2014-2020, neeligibilitatea cheltuielilor constituie o neregulă, așa cum este definită de art. 2 pct. 36 din Regulamentul nr. 1303/2013. Crititicile recurentului reclamant referitoare la emiterea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/02.11.2017 și a Deciziei nr. 182/20.12.2017 nu vor fi analizate, întrucât obiectul acestora nu are legătura cu prezenta cauză, legalitatea acestor acte fiind analizată în dosarul nr. x/2018 al Curții de Apel București. Față de împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursurile declarate de reclamantul Institutul de Sociologie.