ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5618/2021

Ședința publică din data de 17 noiembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta A. a formulat în temeiul art. 11 din Legea 304/2004 raportat la art. 8 și 11 din Legea 554/2004, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, o cerere de anulare a actului administrativ reprezentat de Hotărârea nr. 270/24.03.2020 prin care a fost respinsă cererea de transfer de la Judecătoria Piatra Neamț la Tribunalul Neamț.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 66 din 2 octombrie 2020, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii și, în rejudecare, admiterea cererii având ca obiect anularea Hotărârii nr. 270/24.03.2020 prin care i-a fost respinsă cererea de transfer, cu consecința obligării intimatului-pârât la emiterea unei hotărâri prin care să dispună transferul.

A apreciat că instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material invocate și a interpretat eronat efectele Deciziei Curții Constituționale a României nr. 454/2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 655 din 24 iulie 2020, atunci când a respins acțiunea.

Prin această Decizie, Curtea a constatat că soluția legislativă cuprinsă în art. 60 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, în redactarea anterioară Legii nr. 242/2018, și în art. 60 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, în redactarea ulterioară Legii nr. 242/2018, care nu precizează condițiile transferării judecătorilor, precum și art. 60 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, în redactarea ulterioară Legii nr. 242/2018, sunt neconstituționale.

A arătat că primul argument al instanței de fond este acela că Decizia Curții ar viza dispozițiile art. 60 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, în redactarea anterioară Legii nr. 242/2018 (în timp ce hotărârea ce face obiectul prezentei analize a fost pronunțată în temeiul redactării ulterioare). În opinia sa, acest argument ce nu poate fi primit deoarece contrazice chiar dispozitivul deciziei, judecătorul de fond cenzurând astfel dispozițiile care se aplică obligatoriu prin efectele prevăzute în termeni nesusceptibili de interpretare, în art. 147 din Legea fundamentală.

A susținut că efectele acestei decizii îi sunt direct aplicabile și a redat, în cadrul cererii de recurs, considerentele Deciziei Curții Constituționale, pe care le-a apreciat ca fiind incidente în cauză.

Cu referire la al doilea argument reținut de instanța de fond care vizează inaplicabilitatea Deciziei CCR dat fiind că aceasta, aplicându-se doar pentru viitor, adică de la data publicării oficiale, nu vizează acte administrative emise anterior, a considerat că echivalează cu o absolută negare a accesului la justiție în ceea ce privește anularea unui act administrativ care a fost emis în temeiul dispozițiilor declarate neconslituționale, care își produce în continuare efectele vătămătoare si care este contestat în termen legal, prin procedura judiciară pendinte declanșată de reclamantă.

A arătat că ignorarea efectelor deciziei și respingerea cererii sale înseamnă menținerea actului administrativ contestat în termen, ca fiind legal și temeinic, deși a fost emis în temeiul unei reglementări neconstituționale, ceea ce este o încălcare flagrantă a dreptului său la apărare dar și a dispozițiilor art. 147 din Legea fundamentală coroborate cu dispozițiile art. 6 din CEDO. În acest sens a făcut referire la Decizia nr. 223 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012 și la Decizia nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013, prin care au fost interpretate prevederile art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală, precum și la Decizia nr. 10/11.05.2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.

A considerat că dacă emitentul actului administrativ poate să susțină că în privința sa, efectele actului administrativ sunt, într-adevăr, epuizate, deoarece la momentul publicării deciziei de invalidare a dispozițiilor din regulament, activitatea sa este finalizată, judecătorul cauzei nu poate refuza aplicarea deciziei pentru același motiv. Pentru judecătorul cauzei, decizia era obligatorie la data pronunțării (02.10.2020), aceasta fiind publicată în Monitorul Oficial (24.06.2020), astfel că nu puteau fi, pur si simplu, ignorate efectele acesteia, raționament confirmat și de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 377/31.05.2017.

În fine, cu referire la ultimul argument al instanței de fond care vizează criticile cu caracter general aduse hotărârii de respingere a transferului, a arătat că acest argument este contrazis nu doar de cererea sa principală dar chiar de preambulul considerentelor sentinței împotriva căreia a formulat recurs, în care se regăsesc și criticile sale punctuale privitoare la această hotărâre. Contextul general al procedurilor de transfer, pe care l-a expus este unul care să atragă atenția asupra comportamentului administrativ al autorității, cu privire la cererile sale de transfer anterioare (toate fiind respinse, pentru că de fiecare dată se aplica un alt criteriu de departajare între candidații ce proveneau de la aceeași instanță, criteriile vechimii în grad și în funcție, la care surclasa toți candidații, nefiind niciodată luate în considerare).

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, considerând că hotărârea instanței de fond este legală și temeinică, fiind interpretate și aplicate în mod corect toate dispozițiile legale incidente în cauză, iar instanța de fond nu și-a depășit atribuțiile puterii judecătorești.

În esență, a susținut că normele care reglementează instituția transferului au caracter supletiv și conferă doar o vocație, fără a crea în mod automat un drept solicitantului și că gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul Consiliului Superior al Magistraturii, astfel încât ocuparea posturilor vacante trebuie să se raporteze la rațiunile și necesitățile sistemului judiciar, pentru evitarea provocării unor grave disfuncționalități în activitatea instanțelor și parchetelor.

În contextul prezentării situației de fapt, a arătat că Hotărârea nr. 270 din data de 24.03.2019 nu a fost adoptată cu exces de putere și nu a condus la o vătămare a vreunui drept al recurentei-reclamante, nefiind vorba de aplicarea unui tratament discriminatoriu în ceea ce o privește pe reclamantă și nici de o practică neunitară a Consiliului Superior al Magistraturii în materia cererilor de transfer.

Cu privire la Decizia Curții Constituționale nr. 454 din 24.06.2020 a susținut că nu are incidență în cauză atâta vreme cât actul administrativ a fost emis în concordanță cu dispozițiile legale și regulamentare în vigoare la acel moment, iar deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii de la data publicării și au putere pentru viitor.

Și în cazul în care s-ar aprecia că este aplicabilă Decizia Curții Constituționale nr. 454/2020, a arătat că declararea ca neconstituțională a art. 60 din Legea nr. 303/2004 nu poate avea consecință obligarea intimatului-pârâtului la emiterea unei hotărâri prin care să dispună transferul recurentei-reclamante având în vedere faptul că nu mai există temei legal pentru transfer, iar, în lipsa unor condiții și criterii de transfer, nici instanța nu ar putea să aprecieze asupra oportunității cererii de transfer a recurentei-reclamante.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

Prin rezoluție a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 17 noiembrie 2021, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate de către recurentă, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele și pentru considerentele arătate în continuare.

2.1. Argumente de fapt și de drept relevante

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. se întemeiază pe conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituțional al separației puterilor în stat și vizează imixtiunea instanțelor judecătorești în domeniul atribuțiilor puterii legislative sau executive, respectiv încălcarea principiului separației puterilor în stat.

Or, deși se invocă acest motiv de casare, în speță nu poate fi decelat un caz de depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, respectiv de imixtiune în atribuțiile puterii legislative ori executive.

Întrucât recurenta-reclamantă nu a formulat critici concrete cu privire la modul în care prima instanță, prin sentința recurată, a depășit atribuțiile puterii judecătorești și nici nu a arătat în sfera cărei alte puteri a interferat puterea judecătorească prin pronunțarea hotărârii recurate, Înalta Curte nu poate reține incidența acestui motiv de casare.

În cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte constată întemeiate criticile, însă în următoarele limite:

Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ, Hotărârea nr. 270 din data de 24.03.2019 emisă de secția pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, prin care i-a fost respinsă cererea de transfer de la Judecătoria Piatra Neamț la Tribunalul Piatra Neamț.

Temeiul de drept al emiterii Hotărârii nr. 270 din 24 martie 2019 a secției pentru Judecători îl reprezintă dispozițiile art. 40 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 317/2014 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, dispozițiile art. 60 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și prevederile din Regulamentul privind transferul judecătorilor aprobat prin Hotărârea nr. 1347/17.09.2019 a secției pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, publicată în Monitorul Oficial nr. 769/23.09.2019.

Înalta Curte constată că în prezenta cauză, aflată în curs de judecată în primă instanță la data publicării în Monitorul Oficial nr. 655/24.07.2020, a Deciziei nr. 454 din 24 iunie 2020, pronunțată de Curtea Constituțională, sunt incidente dispozițiile acestei decizii.

Prin Decizia nr. 454 din 24 iunie 2020, Curtea Constituțională a constatat că soluția legislativă cuprinsă în art. 60 din Legea nr. 303/2004, în redactarea anterioară Legii nr. 242/2018, și în art. 60 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, în redactarea ulterioară Legii nr. 242/2018, care nu precizează condițiile transferării judecătorilor, precum și art. 60 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, în redactarea ulterioară Legii nr. 242/2018, sunt neconstituționale.

În esență, prin decizia menționată, Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea dispozițiilor art. 60 alin. (1) și (3) din Legea nr. 303/2004, care nu stabilesc criteriile și procedura de transfer a judecătorilor și care au permis adoptarea Regulamentului ce completează legea, cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (4) și (5), art. 61 alin. (1), art. 73 alin. (3) lit. l), art. 125 alin. (2) și art. 133 alin. (1) din Constituție. Or, dispozițiile art. 60 din Legea nr. 303/2004 au stat la baza emiterii hotărârii contestate în prezenta cauză.

Din conținutul deciziei Curții Constituționale, rezultă că soluția legislativă cuprinsă în art. 60 din Legea nr. 303/2004, care nu precizează condițiile transferării judecătorilor, generează o stare de impredictibilitate și astfel, încalcă prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție, deoarece, de la caz la caz, în mod arbitrar, se poate decide într-un mod subiectiv cu privire la cariera judecătorilor.

S-a reținut în considerentele deciziei, cu privire la statutul judecătorilor și procurorilor, că elementele esențiale ale raporturilor de muncă al acestora trebuie reglementate prin lege, iar nu printr-un act cu forță juridică inferioară acesteia, respectiv printr-un act cu caracter normativ emis de autoritatea pârâtă.

Curtea Constituțională a constatat că revine legiuitorului sarcina de a reglementa, pe de o parte, instituția transferului în Legea nr. 303/2004, cu indicarea criteriilor care trebuie să fie îndeplinite și, pe de altă parte, procedura realizării transferului în Legea nr. 317/2004.

În raport de cele expuse și de obiectul acțiunii deduse judecății în speță, Înalta Curte apreciază că este întemeiată, în parte, acțiunea formulată de reclamantă, ținând cont de efectele în prezenta cauză ale Deciziei nr. 454/2020, pronunțată de Curtea Constituțională.

Astfel, în condițiile în care prin Decizia nr. 454/2020 s-a constatat că dispozițiile art. 60 alin. (1) și (3) din Legea nr. 303/2004 sunt neconstituționale, în considerarea principiilor ce se degajă din conținutul art. 147 alin. (4) din Constituție, instanța de recurs reține nelegalitatea Hotărârii nr. 270 din data de 24.03.2019, emisă de secția pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, prin care a fost respinsă cererea de transfer formulată de reclamantă, această hotărâre devenind lipsită de temei legal, ca urmare a declarării neconstituționale a dispozițiilor legale pe care s-a fundamentat hotărârea contestată.

Pe cale de consecință, recursul declarat de reclamantă este fondat, și urmează a fi admis, iar în urma casării în parte a sentinței recurate și rejudecării cauzei, Înalta Curte va admite, în parte, acțiunea formulată de reclamantă și va anula Hotărârea nr. 270 din data de 24.03.2019 a secției pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii.

Înalta Curte va respinge în rest cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, constatând că și în privința cererii de transfer sunt incidente dispozițiile Deciziei nr. 454/2020, pronunțată de Curtea Constituțională.

Aceasta întrucât Curtea Constituțională a constatat că prevederile art. 60 din Legea nr. 303/2004 sunt neconstituționale, și în temeiul art. 147 alin. (4) din Constituție, urmează a fi înlăturate de la aplicare în cauzele aflate în curs de judecată la momentul publicării deciziei, reținându-se, totodată, că nu pot fi prevăzute prin Regulament condițiile transferării judecătorilor, acestea fiind necesar a se reglementa în Legea nr. 303/2004.

În consecință, în respectarea principiului legalității, nu se poate dispune de către instanța de recurs asupra cererii de transfer, în contextul declarării neconstituționalității textului de lege care reglementează transferul judecătorilor, fără însă a stabili condițiile în care se realizează transferul.

Prin urmare, legiuitorul având obligația de a pune de acord prevederile neconstituționale ale art. 60 din Legea nr. 303/2004, cu dispozițiile Constituției, iar Consiliul Superior al Magistraturii păstrând atribuția de a dispune asupra cererii de transfer, conform art. 40 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte consideră că soluția din recurs trebuie să se limiteze la anularea hotărârii adoptate asupra cererii de transfer, Consiliul Superior al Magistraturii rămânând învestit cu această cerere și urmând să o soluționeze după punerea în acord cu Constituția a prevederilor art. 60 din Legea nr. 303/2004 (în acest sens s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție și prin decizia nr. 715 din 09 februarie 2021).

Față de dezlegarea dată aspectelor mai sus menționate, criticile recurentei-reclamante privind comportamentul administrativ al pârâtului cu privire la cererile de transfer anterioare formulate sau la modalitatea de aplicare a criteriilor de departajare între candidații ce proveneau de la aceeași instanță invocate în cuprinsul cererii de transfer, nu vor face obiectul analizei instanței de control judiciar.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamanta A., casarea sentinței atacate și rejudecând cauza, va admite, în parte, acțiunea formulată de reclamantă și va anula Hotărârea nr. 270 din 24.03.2020 a secției pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, urmând a respinge în rest acțiunea.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 66 din 2 octombrie 2020 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată.

Admite în parte acțiunea formulată de reclamanta A..

Anulează Hotărârea nr. 270 din 24.03.2020 a secției pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii.

Respinge în rest acțiunea.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 17 noiembrie 2021.