ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1876/2020

Ședința publică din data de 15 mai 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău sub nr. x/2019, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea hotărârii nr. 71/22.01.2019 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii și a Hotărârii/adresei nr. x din 11.03.2019 prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată împotriva Hotărârii nr. 71/22.01.2019, precum și obligarea pârâtului la emiterea unei hotărâri prin care să dispună transferul reclamantei de la Judecătoria Piatra Neamț la Tribunalul Neamț.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 82 din 12 septembrie 2019, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția de inadmisibilitate a acțiunii, a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a anulat Hotărârea nr. 71/22.01.2019 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii și adresa nr. x/11.03.2019 emisă de Consiliul Superior al Magistraturii în care este materializată soluția dată plângerii prealabile formulată de reclamantă împotriva Hotărârii nr. 71/22.01.2019, obligând pârâtul să emită o hotărâre prin care să dispună transferul reclamantei A. de la Judecătoria Piatra Neamț la Tribunalul Neamț.+

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinței nr. 82 din 12 septembrie 2019 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

O primă critică vizează pretins greșita soluționare de către instanța de fond a excepției inadmisibilității acțiunii, susținând recurentul faptul că adresa prin care pârâtul a comunicat poziția sa în legătură cu plîngerea prealabilă a reclamantei față de hotărârea contestată, nu ar fi un act administrativ, așa cum este acesta definit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrative întrucât nu naște, nu modifică sau nu stinge raporturi juridice, astfel că acțiunea ar fi inadmisibilă.

Pe fondul cauzei, pârâtul a criticat soluția de admitere a acțiunii, de anulare a hotărârii secției pentru judecători nr. 71 din 22.01.2019, susținând că actul contestat nu este emis cu exces de putere și nu a condus la o vătămare a dreptului reclamantei la carieră, iar instanța de fond ar fi aplicat greșit normele de drept material incidente în speță, inclusiv a dat o interpretare greșită motivării și soluției din actul administrativ atacat.

Arată recurentul-pârât că elementul de nelegalitate a sentinței atacate derivă în primul rând din faptul că instanța de fond, făcând o aplicare greșită a prevederilor art. 3 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 193/2006 a stabilit în mod arbitrar o ordine de prioritate a criteriilor regulamentare, în condițiile în care legea nu prevede o astfel de ierarhie, iar aspectele reținute de instanța de fond în raport de motivarea hotărârii de respingere a cererii de transfer a reclamantei, pe de o parte nu sunt confirmate de considerentele actului atacat, iar pe de altă parte, aprecierea instanței de fond legată de cum ar fi trebuit secția pentru judecători să analizeze criteriile pentru transfer, nu poate constitui un motiv de nelegalitate a actului administrativ atâta timp cât nu a fost încălcată nicio dispoziție legală sau regulamentară.

În opinia recurentului, hotărârea contestată ce face obiectul acțiunii în contencios administrativ este motivată de o manieră ce garantează legalitatea, oportunitatea și previzibilitatea măsurilor dispuse de Consiliul Superior al Magistraturii, iar argumentele prezentate în hotărârea contestată sunt coerente, clare și lipsite de ambiguități sau de contradicții, fiind în măsură să permită urmărirea raționamentului care a condus la adoptarea acestora.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare față de cererea de recurs, solicitând respingerea acestuia și menținerea sentinței recurate, ca fiind legală și temeinică.

Arată reclamanta că materia de concurs nu poate reprezenta singură specializare a judecătorului și a da prevalentă acesteia este contrar normelor legale care reglementează promovarea judecătorilor din Legea nr. 303/2004, aceasta cu atât mai mult cu cât, în fapt, judecătorul transferat poate fi repartizat pe un complet care are o altă specializare decât aceea a materiei de concurs. Susține sus-numita și că, în acord cu practica instanței supreme, analiza unei cereri de transfer este și una de oportunitate, însă soluția nu trebuie să fie arbitrară, ci să garanteze echilibrul între interesul public și interesul legitim privat al solicitanților de transfer.

II. Hotărârea și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

2.1. Argumente de fapt și de drept relevante

Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1)pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reține caracterul fondat al recursului declarat în cauză, pentru considerentele ce urmează:

Din perspectiva situației de fapt se reține că reclamanta A. are calitatea de judecător, activând la data introducerii acțiunii, în cadrul Judecătoriei Piatra Neamț; a solicitat transferul la Tribunalul Neamț, cererea sa fiind respinsă prin hotărârea nr. 71/22.01.2019 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii. În temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004 reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva acestui act administrativ, plângerea fiind analizată și respinsă în ședința din 05.03.2019 a secției pentru judecători, însă nu a fost emisă o hotărâre propriu-zisă, ci soluția de respingere a fost materializată în adresa nr. x/11.03.2019 ce a fost comunicată reclamantei.

În acest context se impune a se preciza cu prioritate faptul că susținerile recurentului-pârât în legătură cu pretinsa inadmisibilitate a acțiunii introductive, nu pot fi primite întrucât, așa cum a reținut în mod corect instanța de fond, răspunsul la plângerea prealabilă constituie poziția pârâtului referitoare la cererea reclamantei, de respingere a cererii de transfer, astfel că are același regim juridic cu actul inițial împotriva căruia s-a formulat plângerea, respectiv Hotărârea nr. 71/22.01.2019 a secției judecători din cadrul instituției pârâte.

Se mai reține pe fondul cauzei că, în sesiunea de transferuri din 22.01.2019 pentru cele trei posturi vacante din cadrul Tribunalului Neamț, s-au formulat 11 cereri de transfer, dintre care 9 aparțineau unor solicitanți ce își desfășurau activitatea la Judecătoria Piatra Neamț (printre aceștia numărându-se și reclamanta din prezenta cauză). secția pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a considerat oportună admiterea a numai două cereri de transfer de la Judecătoria Piatra Neamț la Tribunalul Neamț, pentru a nu destabiliza desfășurarea activității la judecătoria respectivă, ce deja se confrunta cu lipsă de personal. Pentru a departaja solicitanții, prin luarea în considerare a împrejurării că posturile vacante de la Tribunalul Neamț sunt în cadrul secției I civilă și de contencios administrativ și fiscal și al secției a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal, pârâtul a hotărât să aplice criteriile privind specializarea judecătorului, vechimea în funcție și avizele instanțelor implicate.

Înainte de a se trece la analiza criticilor invocate pe fondul cauzei, se impune a se preciza mai întâi faptul că, potrivit art. 60 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, (forma în vigoare la data soluționării cererii), "transferul judecătorilor și procurorilor de la o instanță la altă instanță sau de la un parchet la alt parchet ori la o instituție publică se aprobă, la cererea celor în cauză, de secția corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, cu avizul consultativ al președintelui instanței sau al procurorului șef al parchetului corespunzător". Această dispoziție legală se regăsește, într-o formă asemănătoare, și în cuprinsul art. 1 din Regulamentul privind transferul și detașarea judecătorilor și procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor și procurorilor în alte funcții de conducere, precum și numirea judecătorilor în funcția de procuror și a procurorilor în funcția de judecător, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 193/9.03.2006, cu modificările ulterioare; așadar, competența de soluționare a cererilor de transfer aparține secției de judecători/procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii.

Pe de altă parte, conform art. 3 din același Regulament "La soluționarea cererilor de transfer ale judecătorilor și procurorilor la alte instanțe sau parchete vor fi avute în vedere următoarele criterii: volumul de activitate al instanței sau parchetului de la care se solicită transferul și la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante și al posturilor temporar vacante la instanțele ori parchetele implicate și dificultățile de ocupare a acestora; vechimea efectivă în funcția de judecător sau procuror; vechimea la instanța sau parchetul de la care se solicită transferul; vechimea în gradul aferent instanței, respectiv parchetului la care se solicită transferul; specializarea judecătorului/procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secției/completului corespunzător specializării, precum și disponibilitatea de a activa în alte secții/complete decât cele corespunzătoare specializării ale instanței/parchetului la care solicită transferul, în raport cu cerințele acesteia; domiciliul solicitantului; locul de muncă al soțului sau soției; distanța dintre domiciliul și sediul instanței sau parchetului la care funcționează judecătorul ori procurorul și posibilitățile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia; starea de sănătate și situația familială".

Din dispozițiile legale citate rezultă fără dubiu faptul că gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar, prin ocuparea posturilor vacante raportat la rațiunile și necesitățile sistemului judiciar, reprezintă atributul exclusiv al intimatului Consiliul Superior al Magistraturii care trebuie să analizeze în mod echitabil toate criteriile de transfer enumerate în paragraful anterior, cu asigurarea unui just echilibru între interesul general privind buna funcționare a instanțelor și interesele de ordin particular ale solicitanților, normele care reglementează instituția transferului având caracter supletiv; altfel spus, ocuparea posturilor vacante trebuie să se raporteze la rațiunile și necesitățile sistemului judiciar, pentru evitarea provocării unor grave disfuncționalități în activitatea instanțelor sau a parchetelor, chiar dacă trebuie acceptat, respectat și promovat dreptul la carieră al fiecărui magistrat. Pe de altă parte, recurentul-pârât CSM beneficiază de o marjă largă de apreciere, dar puterea decizională a instituției nu se poate manifesta independent de criteriile obiective sau de considerente de oportunitate, întrucât o astfel de hotărâre ar avea un caracter arbitrar.

Chiar dacă, așa cum susține intimate-reclamantă, Înalta Curte, în jurisprudența sa constantă, a arătat că analiza unei cereri de transfer prin prisma criteriilor prevăzute în art. 3 din Regulament, mai sus citat, nu trebuie să fie formală, ci trebuie să asigure luarea unei decizii obiective, în condiții de transparență, legalitate și oportunitate, în raport de circumstanțele concrete ale fiecărei cereri de transfer, cu menținerea unui echilibru între interesul public pe care CSM are obligația să-l ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenței justiției și interesul legitim privat al persoanei care a formulat o cerere de transfer, se constată, contrar celor reținute de instanța de fond în cauza de față, că analiza cererii de transfer formulată de reclamantă s-a făcut prin prisma respectivelor criterii, tocmai pentru a asigura luarea unei decizii obiective, în condiții de legalitate și oportunitate și în raport de circumstanțele concrete ale cererii, cu menținerea unui echilibru între interesul public pe care Consiliul Superior al Magistraturii are obligația să-l ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenței justiției și interesul legitim privat.

Astfel, secția pentru judecători a apreciat în mod corect că situația existentă la Judecătoria Piatra Neamț care, potrivit avizului comunicat, prezintă un deficit de personal materializat în creșterea încărcăturii pe judecător, pe parcursul anului 2018 fiind desființate 5 completuri de judecată, permite admiterea doar a două cereri de transfer fără a crea disfuncționalități în buna desfășurare a activității acestei instanțe, întrucât un număr de nouă magistrați din cadrul acesteia au formulat cereri de transfer la Tribunalul Neamț. În acest context, pârâtul a reținut că toți solicitanții activează la secția civilă a Judecătoriei Piatra Neamț, cu excepția unui judecător care activează în cadrul secției penale, dar și că șase dintre magistrați au specializări mai multe ori diferite în comparație cu restul solicitanților, obținute în urma concursului de promovare; pe de altă parte, s-a constatat că trei dintre magistrații solicitanți au vechime mai mare în funcția de judecător, însă în privința unuia dintre aceștia, au fost emise avize negative din partea tuturor instanțelor implicate, totodată având și specializarea în materia dreptului penal, materie ce nu era specifică secțiilor cu posturi vacante de la Tribunalul Neamț, la momentul solicitării transferului.

Din analiza conținutului sentinței recurate, se reține că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit criteriul privind specializarea judecătorului, reținând că există doar o specializare de drept civil ce cuprinde și celelate specializări și că, potrivit acestei specializări, cererea formulată de intimate-reclamantă era preferabilă. Astfel, potrivit art. 16 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea concursului de promovare a judecătorilor și procurorilor, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 621/2006, cu modificările și completările ulterioare, "(1) Concursul constă în susținerea unor probe scrise cu caracter teoretic și practic. (2) Probele scrise cu caracter teoretic și practic se susțin la: a) una dintre următoarele materii, în funcție de secția și specializarea pentru care optează judecătorul sau procurorul: drept civil, drept penal, drept comercial, drept administrativ, drept financiar și fiscal, dreptul muncii, dreptul familiei, drept internațional privat; b) drept procesual civil pentru materiile de specialitate: drept civil, drept comercial, drept administrativ, drept financiar și fiscal, dreptul muncii, dreptul familiei și drept internațional privat sau drept procesual penal pentru materia de specialitate drept penal; c) jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție și jurisprudența Curții Constituționale, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și jurisprudența Curții de Justiție a Comunităților Europene, indiferent de specializare"; așadar, materia de drept civil constituie o specializare distinctă față de celelalte materii civile la care se poate susține concursul de promovare (respectiv drept comercial, dreptul familiei, dreptul muncii, drept internațional privat, drept administrativ, drept financiar și fiscal). În aceste condiții, în mod corect secția pentru judecători a avut în vedere, la departajarea cererilor de transfer concurente, criteriul privind specializarea judecătorilor prevăzut de art. 3 din Regulament (respectiv specializări mai multe sau diferite) alături de celelalte criterii prevăzute de lege, fără a acorda prioritate doar specializării reclamantei în materia dreptului civil.

Pe de altă parte, instanța de fond a interpretat și aplicat greșit prevederile din Regulament și atunci când a reținut prioritatea criteriului privind vechimea în grad față de vechimea în funcție, având în vedere faptul că dobândirea gradului profesional nu presupune exercitarea activității specifice instanței corespunzătoare gradului, câtă vreme judecătorul în cauză nu promovează efectiv, ci continua să-și desfășoare activitatea la instanța de grad inferior.

În contextual expus, se constată, așadar, faptul că au fost interpretate în mod legal de către pârât criteriile prevăzute de Regulament, fără a se face dovada arbitrariului sau a încălcării vreunei norme legale în modul în care s-a făcut analiza și stabilirea ordinii de prioritate a cererilor de transfer; astfel, raportat la faptul că toți judecătorii care au solicitat transferul își desfășurau activitatea la secția civilă a Judecătoriei Piatra Neamț și selecția trebuia realizată între acești magistrați, pentru admiterea doar a două cereri de transfer, pentru motivele anterior arătate, mai întâi s-a făcut o departajare pe baza specializării în urma căreia au fost aleși cinci magistrați, iar apoi criteriile privind vechimea în funcție și criteriul vechimii la instanța de unde se solicită transferul au fost determinante pentru soluționarea concursului cererilor de transfer între judecătorii care au susținut concursul de promovare la materia dreptului administrativ. În condițiile în care intimata reclamantă avea doar specializarea în dreptul civil, în mod corect cererea sa de transfer nu a intrat la departajare în concurs cu cererile judecătorilor care, pe lângă specializarea drept civil, aveau și specializarea în drept administrativ.

În aceste condiții, reținându-se și faptul că acordarea avizului de transfer de către instanța la/de la care se solicită transferul nu reprezintă și nu se regăsește între criteriile de selecție enumerate anterior, ci e doar o măsură de exercitare a atribuțiilor manageriale de către conducerea instanțelor implicate, se constată faptul că cererea de transfer a reclamantei a fost soluționată de secția pentru judecători în cadrul exercitării competenței sale și a dreptului de apreciere în limitele legii, cu luarea în considerare coroborată a criteriilor regulamentare, astfel ca pretențiile deduse judecății nu sunt întemeiate, iar soluția instanței de fond de admitere a lor, este greșită.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, potrivit dispozițiilor art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința recurată și, rejudecînd, va respinge acțiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii împotriva sentinței nr. 82/2019 din 12 septembrie 2019 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și rejudecând:

Respinge acțiunea reclamantei A., ca neîntemeiată.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 mai 2020.