ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4575/2021

Ședința publică din data de 8 octombrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Interregional Călători S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, a solicitat instanței:

- Obligarea autorității pârâte la semnarea unui exemplar al Actului adițional aferent anului 2015 (în continuare Actul adițional) la Contractul de servicii publice în transportul feroviar de călători pentru perioada 2014-2015 aprobat prin H.G. nr. 455/2014 (în continuare Contractul), iar în caz contrar hotărârea să substituie acordul pârâtei;

- Obligarea autorității pârâte la emiterea unui document care să confirme că reclamanta a executat serviciul public de transport feroviar de călători aferent pachetului minim social pentru anul 2015 în acord cu parametrii conveniți prin Actul adițional, nesemnat de MT;

- Obligarea autorității pârâte la emiterea unui document care să confirme că MT a achitat compensația aferentă serviciului public prestat de IRC în anul 2015 în acord cu parametrii conveniți prin Actul adițional, nesemnat de MT;

- Obligarea autorității pârâte la efectuarea demersurilor de confirmare a Actului adițional prin adoptarea unei hotărâri de guvern în baza art. 39 din O.U.G. nr. 12/1998, respectiv art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 2408/2004 (forma în vigoare la nivelul anului 2015);

- Obligarea autorității pârâte la suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta procedură.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 145 din 19 iunie 2019, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de interes invocată de pârâtul Ministerul Transporturilor.

A respins acțiunea formulată de reclamanta Interregional Călători S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 145 din 19 iunie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta Interregional Călători S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 din C. proc. civ.

Cu titlu prealabil, recurenta-reclamantă susține că prin modul în care au fost formulate petitele acțiunii introductive de instanță a învederat că refuzul autorității a vizat atât încheierea actului adițional în sens de instrumentum, dar și (în subsidiar) refuzul de a confirma printr-un înscris faptul că părțile și-au executat obligațiile asumate la nivelul anului 2015, în condițiile cuprinse în Actul adițional negociat, dar nesemnat. Cu toate acestea, instanța de fond a ignorat cererea subsidiară a reclamantei, reținând fără vreo motivare în acest sens, că, în lipsa acordului expres de voință a pârâtei, nu se poate determina existența raportului juridic în prezenta speță.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.:

"(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:

În dezvoltarea acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă susține următoarele:

a) Motivarea nu se raportează la dispozițiile legale aplicabile și la probatoriul administrat

În speță, instanța de fond nu a analizat în niciun fel teza recurentei privind caracterul nejustificat al refuzului intimatului de a semna AA aferent 2015 și de a realiza demersurile de aprobare, prin raportare la dispozițiile legale incidente precum și la probatoriul administrat în cauză.

Motivarea instanței nu s-a întemeiat pe prevederile incidente în speță, respectiv la soluțiile pe care putea și trebuia să le pronunțe instanța de contencios administrativ în conformitate cu art. 8 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 18 alin. (4) lit. b) și d) din Legea nr. 554/2004, precum și cu art. 1 alin. (7) și art. 39 din O.U.G. nr. 12/1998.

Motivarea instanței aduce în discuție prevederi străine de prezenta cauză, respectiv prevederile din C. civ. referitoare la posibilitatea instanței de a suplini acordul de voință în acțiunile privitoare la bunuri imobile.

Susține recurenta-reclamantă că premisa care stă la baza întregii motivări a primei instanțe este că societatea ar fi solicitat pronunțarea unei hotărâri care să țină loc de contract, în realitate obiectul pretențiilor deduse judecății constând în obligarea pârâtului la încheierea unui contract (act adițional) în sensul său de instrumentum - în condițiile în care raportul juridic fusese deja executat și, în subsidiar, la confirmarea raportului juridic de către autoritatea cocontractantă.

Or, afirmă recurenta-reclamantă, instanța de fond a făcut aprecieri eronate și fără legătură cu obiectul cauzei, atunci când a reținut că pentru contractul încheiat între părțile litigante nu a fost prevăzută posibilitatea accesului la instanța de judecată pentru suplinirea acordului de voință, în vederea încheierii unui raport contractual în forma solicitată de către reclamantă.

În realitate, prin acțiunea introductivă s-a solicitat tocmai cenzurarea refuzului nejustificat și restabilirea ordinii de drept raportat la caracterul vădit neîntemeiat al motivelor invocate de către intimat pentru neîncheierea/nerecunoașterea AA aferent 2015 (în temeiul Legii nr. 554/2004), iar nu a C. civ.

Ca atare, susținerea instanței potrivit căreia "este cert că în cauză nu a existat, din perspectiva pârâtului, o exprimare certă a acordului de voință în privința actului adițional" nu este motivată în niciun fel prin raportare la probatoriul administrat în cauză, fiind chiar contrazisă de înscrisurile care susțin teza recurentei.

b) Soluția instanței de fond nu a fost motivată prin raportare la toate petitele cererii de chemare în judecată

Arată recurenta că acțiunea judecătorească a avut două finalități: una principală și una subsidiară, ambele soldate cu un refuz nejustificat din partea autorității publice.

Apreciază recurenta-reclamantă că sentința atacată este "motivată" parțial, fără a se avea în vedere petitul subsidiar al cererii de chemare în judecată, prin care s-a solicitat obligarea intimatului la emiterea unui document care să confirme că recurenta a executat serviciul public de transport feroviar de călători în acord cu parametrii conveniți prin AA 2015, nesemnat de MT, respectiv că MT a achitat compensația aferentă serviciului public prestat de IRC.

Chiar dacă am accepta, prin absurd, că instanța nu poate obliga autoritatea publică la încheierea unui contract (în speță, AA 2015), în considerentele sentinței nu regăsim vreo motivare expresă cu privire la respingerea solicitării subsidiare a recurentei.

Mai susține recurenta că, și dacă prin petitul principal a solicitat încheierea AA la nivelul anului 2015 (în sensul de instrumentum), petitul subsidiar nu a vizat obținerea actului adițional, ci confirmarea situației juridice printr-un înscris recognitiv.

Astfel, instanța de fond s-a limitat la a motiva soluția de respingere pe faptul că aceasta nu poate suplini voința autorității într-un contract pentru care legea nu ar reglementa această posibilitate, însă nu motivează în vreun fel respingerea solicitării subsidiare a recurentei de a obliga autoritatea să confirme o situație juridică existentă, printr-un înscris ce emană de la aceasta.

c) Motivarea este contradictorie

În opinia recurentei-reclamante motivarea instanței de fond este contradictorie, în sensul că, deși pe de o parte reține că în prezenta cauză nu ar fi permisă intervenția instanței justificat și de faptul că "din cuprinsul întâmpinării rezultă o opunere fermă a pârâtului la solicitarea reclamantei", pe de altă parte, în măsura în care ar fi existat acordul intimatului în ceea ce privește confirmarea/consolidarea situației juridice dintre părți printr-un înscris, cererea de chemare în judecată ar fi fost lipsită de obiect, nemaifiind necesară investirea instanței de judecată.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.:

"(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:

În dezvoltarea acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă susține că greșita aplicare a legii de către instanța de fond rezultă din cel puțin trei perspective:

- Obiectul cererii nu îl constituie pronunțarea unei hotărâri care să țină loc de contract;

- Obiectul prezentei cauze atrage incidența prevederilor din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, instanța poate dispune: (i) anularea contractului administrativ, în tot sau în parte, (ii) obligarea autorității publice să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit, (iii) stabilirea în sarcina uneia dintre părți a îndeplinirii unei obligații, (iv) suplinirea consimțământului unei părți, când interesul public o cere, (v) obligarea la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.

- Potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. și cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte".

Raportat la cele redate mai sus, consideră că instanța de fond în mod greșit/nelegal a reținut că nu se poate analiza caracterul nejustificat al intimatului de a da curs solicitării recurentei.

Mai susține recurenta că din considerentele sentinței se desprinde concluzia, potrivit căreia, instanța de fond nu a ținut cont de prevederile speciale ale Legii nr. 554/2004 care reglementează în mod expres competența instanței de a analiza existența acordului de voințe al părților, cu consecința obligării autorității la încheierea contractului în ipoteza unui refuz nejustificat al acesteia.

Astfel, contrar celor reținute de instanța de fond, în considerarea art. 2 alin. (2) coroborat cu art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, se poate solicita recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, privat sau public, în sensul obligării autorității să adopte o anumită conduită, precum emiterea unui act, a unui certificat sau chiar încheierea unui contract administrativ, precum situația din speță, indiferent de "categoria" contractului.

A accepta interpretarea instanței de fond ar însemna ca dispozițiile mai sus menționate din Legea contenciosului să rămână lipsite de conținut/efecte juridice.

În speță, însă, astfel cum rezultă din înscrisurile depuse în probațiune, discutăm despre un contract (AA 2015) care a fost asumat și executat de către ambele părți, instanța fiind chemată să constate această stare de fapt și să sancționeze refuzul nejustificat al autorității de a confirma executarea contractului, obligând-o la semnarea AA aferent 2015 ori la emiterea unui document care să ateste îndeplinirea obligațiilor părților astfel cum acestea erau prevăzute în AA 2015 nesemnat de MT.

În continuarea dezvoltării motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă reiterează argumentele de temeinicie care au stat la baza cererii de chemare în judecată și prin care este vizată dezlegarea pe fond a cauzei.

1.4. Apărările formulate de intimatul-pârât

Intimatul-pârât Ministerul Transporturilor a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind temeinică și legală.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, prin raportare la ansamblul probatoriu administrat în cauză precum și la dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, impunându-se casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, în limitele și pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Argumente de fapt și de drept

Primul motiv de nelegalitate invocat de recurenta-reclamantă în susținerea căii de atac exercitate este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ. și care vizează sui generis nemotivarea hotărârilor judecătorești.

În concret, recurenta-reclamantă susține acest motiv de casare din perspectiva tuturor ipotezelor reglementate în conținutul textului procedural respectiv, nemotivarea în fapt și în drept, reținerea unor motive străine de natura pricinii și contradictorialitatea motivării.

Examinând considerentele reținute de instanța de fond în pronunțarea soluției recurate, Înalta Curte reține că, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, de situația de fapt dedusă judecății, precum și de temeiurile de drept invocate de reclamantă, sentința recurată nu respectă exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., fiind afectată de acest viciu de nelegalitate.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea pronunțată de prima instanță va cuprinde:" b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților;".

Motivarea hotărârii judecătorești, care trebuie realizată într-o manieră clară și coerentă, este indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanța ierarhic superioară și constituie o garanție împotriva arbitrariului pentru părțile în proces, întrucât le furnizează dovada că solicitările și mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de judecător.

Respectarea acestei dispoziții procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie obligației ce revine instanței de a garanta părților exercițiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În cauza dedusă judecății, Înalta Curte constată că la pronunțarea sentinței recurate, instanța de fond nu a procedat la o analiză efectivă a demersului judiciar inițiat de societatea reclamantă, pornind de la o situație premisă greșită, fără corespondent în realitatea probatorie și juridică rezultată din actele dosarului. Astfel, instanța de fond a denaturat practic înțelesul pretențiilor deduse judecății, dându-le o altă încadrare juridică, încălcând astfel limitele învestirii și nesocotind scopul juridic real urmărit de titularul acțiunii în contencios administrativ.

Reținând temeinicia susținerilor recurentei-reclamante circumscrise motivului de casare vizând nemotivarea hotărârii, Înalta Curte constată că sentința recurată este afectată de următoarele vicii de nelegalitate subsumate art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ.

În primul rând, în raport de complexitatea raportului juridic administrativ dedus judecății, precum și de întinderea susținerilor și apărărilor formulate de părțile litigante, motivarea instanței de fond este extrem de succintă, reflectând o abordare unilaterală și nepermis de limitativă a chestiunii de drept ce urma a fi dezlegată în speță.

Astfel, din raționamentul juridic exprimat de prima instanță rezultă că aceasta a analizat demersul judiciar din perspectiva unei inadmisibilități, fără a menționa expres acest lucru nici în considerente și nici în dispozitivul sentinței recurate, prin care se menționează lacunar "Respinge acțiunea". Din acest considerent, nu se poate distinge faptul dacă prima instanță a intenționat să soluționeze demersul judiciar pe fond sau doar din perspectiva unei inadmisibilități mascate, situație ce conduce la crearea unei incertitudini asupra încrederii părților în convingerea intimă a judecătorului că soluția pronunțată este cea corectă.

În al doilea rând, instanța de fond a analizat exclusiv primul capăt al cererii de chemare în judecată, însă în examinare acestuia nu a făcut nicio referire la motivul invocat de reclamantă privind caracterul nejustificat al refuzului al autorității pârâte de a semna Actul adițional aferent 2015 și de a realiza demersurile de aprobare, prin raportare la dispozițiile legale incidente precum și la probatoriul administrat în cauză.

Deși cadrul legal în care trebuia să se desfășoare cercetarea judecătorească era cel al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanța de fond a ignorat în raționamentul său dispozițiile acestei legi, apreciind că "pentru această categorie de contracte nu a fost prevăzută posibilitatea accesului la instanța de judecată pentru suplinirea acordului de voință, în vederea încheierii unui raport contractual în formă solicitată de către reclamantă".

Așadar, fără a indica niciun alt temei de drept sau vreo probă concretă administrată în cauză, instanța de fond a refuzat practic să judece acest petit al acțiunii, tratându-l ca un fine de neprimire, fără justificarea legală aferentă, încălcând astfel principiul unei motivări corespunzătoare prin care să se asigure dreptul părților la un proces echitabil.

Pe de altă parte, referirea instanței de fond la suplinirea acordului de voință în acțiunile privitoare la bunuri imobile întrunește ipoteza întemeierii soluției pe motive străine de natura litigiului, critica recurentei-reclamante pe acest aspect fiind, de asemenea, întemeiată.

Înalta Curte constată că limitele în care instanța de fond ar fi trebuit să soluționeze litigiul sunt date de art. 8 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 18 alin. (4) lit. b) și d) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora trebuia analizată mai întâi existența sau inexistența unui refuz nejustificat din partea autorității pârâte și ulterior posibilitatea sau imposibilitatea realizării unui acord de voință la încheierea contractului administrativ, reprezentat în speță de actul adițional neperfectat.

Un ultim aspect de nelegalitate circumscris motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ. dar care poate fi subsumat și celui prevăzut de art. 488 punctul 8 din același cod este acela al neexaminării de către instanța de fond a tuturor capetelor cererii de chemare în judecată, care aveau finalitate juridică distinctă și nu caracter accesoriu în raport de primul petit al acțiunii. Deși a făcut o cercetare judecătorească parțială, soluția pronunțată în dispozitiv a vizat cererea de chemare în judecată în întregul ei, motiv pentru care instanța de control judiciar reține că dispozitivul nu este în concordanță cu aspectele reținute în considerentele hotărârii.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 22 alin. (5) din C. proc. civ., "judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut", această pronunțare implicând, potrivit alin. (2) al aceluiași articol, obligația de a analiza fiecare capăt de cerere, precum și apărările formulate de părți, pe baza probelor administrate, în vederea stabilirii corecte a situației de fapt și cu aplicarea corespunzătoare a normelor și principiilor de drept incidente.

Or, sintetizând modalitatea în care instanța de fond a înțeles să judece și să soluționeze cauza, Înalta Curte constată că aceasta:

· nu s-a raportat la normele substanțiale și procedurale incidente în speță;

· nu a analizat probele care au fost administrate;

· nu a stabilit împrejurările de fapt esențiale în cauză referitoare la refuzul nejustificat al autorității de a soluționa o cerere;

· nu a răspuns în fapt și în drept la toate solicitările recurentei-reclamante;

· nu a analizat susținerile și apărările părților litigante.

În acest context, soluția exprimată prin dispozitiv rămâne nesusținută și pur formală, nefiind corolarul motivelor ce o preced.

Prin urmare, o motivare excesiv de succintă și necorespunzătoare, cum este cea din prezenta speță, în raport cu complexitatea cauzei echivalează, practic, cu inexistența motivării și o necercetare a fondului litigiului. O astfel de hotărâre devine arbitrară și nu permite exercitarea controlului judiciar.

Față de aceste împrejurări, având în vedere dispozițiile art. 483 alin. (3), în conformitate cu care "recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", precum și prevederile art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanța supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanței care a pronunțat hotărârea recurată, Înalta Curte - constatând că prima instanță, în mod greșit, nu a intrat în cercetarea fondului acțiunii în ceea ce privește aspectele expuse mai sus - apreciază recursul ca fiind fondat în limitele arătate, urmând să caseze sentința și să trimită cauza spre rejudecare în fond aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va avea în vedere și argumentele expuse de recurenta -reclamantă în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. și a căror analiză nu s-a mai impus a fi efectuată, în raport de soluția de casare cu trimitere, dispusă prin prezenta decizie.

Temeiul legal al soluției pronunțate în recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1), art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., raportate la cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004 va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta - reclamantă Interregional Călători S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 145 din 19 iunie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță de fond.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 8 octombrie 2021.