ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4445/2019

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Dolj la data de 23.06.2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L. a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Transporturilor - Directia Transport Feroviar la plata sumei de 1.957.537 RON, reprezentând diferența de subvenție contractuală pentru transportul public feroviar de călători în conformitate cu contractul de servicii publice sociale de transport încheiat cu pârâtul, publicat în Monitorul Oficial, nr. 934/21.12.2014. În data de 06.07.2016, reclamanta a depus la dosar o precizare la acțiune, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea răspunsului emis de pârât sub nr. x/29.06.2016 și, pe cale de consecință, să se dispună obligarea pârâtului la plata sumei de 1.957.537 RON, reprezentând diferență subvenție contractuală pentru transportul public feroviar de călători în conformitate cu contractul de servicii publice sociale de transport încheiat cu pârâta, publicat în Monitorul Oficial, nr. 934/21.12.2014.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 555 din 14 decembrie 2016 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva pârâtului Ministerul Transporturilor - Direcția Transport Feroviar, așa cum a fost precizată, a anulat răspunsul emis de pârât sub nr. x/29.06.2016 și a obligat pe acesta la plata către reclamantă a sumei de 1.959.537 RON reprezentând diferență subvenție pentru transportul public feroviar pentru anul 2015.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor - Direcția Transport Feroviar, criticând-o pentru nelegalitate și, pentru motive ce pot fi încadrate în cazul de casare reglementat de dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și rejudecarea acțiunii reclamantei, în sensul respingerii acesteia ca neîntemeiate. În motivarea cererii de recurs, recurentul-pârât a arătat, în esență, că instanța de fond, în mod greșit, a reținut că intimata-reclamantă are dreptul să primească suma de bani solicitată prin cererea de chemare în judecată în baza actului adițional la contractul de servicii, deși respectivul act adițional nu a intrat în vigoare, nefiind emisă hotărâre de guvern. A mai învederat că, prin documentele depuse intimata-reclamantă solicită acordarea unei subvenții atât pentru utilizarea de trenuri Interregio cât și Regio, în valoare de 10.498.619 RON, situație total diferită celor convenite de părți la momentul adoptării H.G. nr. 1112/2014, când societatea avea drept de a utiliza numai trenuri Regio, astfel încât solicitarea societății intimate de acordare a diferenței de subvenție pentru anul 2015 nu este justificată din moment ce situațiile prezentate ca fiind realizate nu aveau temei de drept în vederea îndeplinirii lor. În opinia recurentei-pârâte, în lipsa aprobării prin hotărâre de guvern a actului adițional la contractul de servicii publice, nu există temei legal pentru acordarea subvențiilor solicitate, motiv pentru care refuzul acordării acestora nu este nejustificat.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 24.04.2017, intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a invocat excepția tardivității declarării căii de atac, fiind depășit termenul de 15 zile prevăzut de art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 485 alin. (1) C. proc. civ., precum și excepția nulității recursului, întrucât criticile formulate, deși încadrate formal în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., nu reprezintă critici de nelegalitate, ci nemulțumiri ale părții. Pe fondul recursului, reiterând coordonatele esențiale ale cauzei, a arătat că hotărârea recurată a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în condițiile în care ambele părți ale litigiului au acționat în sensul îndeplinirii obligațiilor contractuale pe parcursul anului 2015, intimata-reclamantă asigurând transportul public feroviar de călători, iar recurenta-pârâtă achitând acesteia sume de bani pentru compensațiile cuvenite conform contractului, astfel cum aceste obligații au fost stabilite prin actul adițional ce urma a fi aprobat prin hotărâre de guvern. Împrejurarea neadoptării actului normativ nu poate fi imputată intimatei- reclamante în calitatea sa de operator economic, de vreme ce recurenta-pârâtă a confirmat efectuarea pachetului minim social contractat, în sensul confirmării efectuării în anul 2015 a unui volum total de 525.460,3 tren-km, din creditul bugetar repartizat pentru plata acestor prestații, fiind achitată suma de 8.539.463 RON. A învederat, de asemenea, că utilizarea trenurilor Regio și Interregio pentru transportul de călători pentru anul 2015 a fost prevăzută în cuprinsul actului adițional negociat de părți.

Procedura derulată în recurs Prin rezoluția din 24.10.2018 a completului investit cu soluționarea cauzei a fost fixat termen de judecată în ședința publică, fără a mai fi parcursă procedura de filtrare a recursului, în raport de Hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. În ședința publică din data de 19.09.2019, intimata-reclamantă a învederat că nu mai susține excepția tardivității declarării recursului, întrucât din verificarea actelor din dosar rezultă că a fost declarat în termen. În aceeași ședință publică, a fost respinsă ca nefondată excepția nulității recursului, apreciindu-se că criticile formulate pot fi încadrate în cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a investit instanța de contencios administrativ cu o acțiune, astfel cum a fost precizată, vizând refuzul nejustificat al recurentului-pârât Ministerul Transporturilor, în calitatea sa de autoritate publică, de a efectua plata sumei de 1.959.537 RON reprezentând diferență subvenție contractuală pentru transportul public feroviar de călători în conformitate cu contractul de servicii publice sociale de transport feroviar de călători încheiat de părți și publicat în Monitorul Oficial nr. 934/21.12.2014, solicitând și obligarea autorității pârâte la plata acestei sume. În esență, prin contractul de servicii publice din 12.12.2014 aprobat prin art. V din H.G. nr. 1112/2014, părțile litigante au stabilit parametrii de performanță ai activității de transport feroviar de călători desfășurată de intimata-reclamantă numai prin utilizarea trenurilor Regio, acordarea compensațiilor dispunându-se lunar, pentru activitatea aferentă lunii anterioare, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate în condițiile legii. În speță, suma solicitată de intimata-reclamantă vizează compensații aferente anului 2015, refuzul de plată al recurentului-pârât comunicat prin adresa nr. x/29.06.2016 fiind justificat prin imposibilitatea verificării indicatorilor aferenți serviciului public realizat de intimata-reclamantă, în vederea aplicării art. 14 1 din H.G. nr. 2408/2004, în condițiile în care subvenția în valoare de 10.498.619 RON aferentă anului 2015 vizează atât utilizarea de trenuri Regio, cât și Interregio, iar conform convenției părților la momentul adoptării H.G. nr. 1112/2014, intimata-reclamantă avea dreptul de a utiliza doar trenuri Regio. Soluționând cauza, curtea de apel a admis acțiunea, a anulat răspunsul contestat și a obligat recurentul-pârât la plata diferenței subvenție pentru transportul public feroviar pentru anul 2015, reținând, în esență că, deși actul adițional negociat de părți cu privire la compensația cuvenită pentru anul 2015 nu a fost aprobat prin hotărâre de guvern, totuși părțile litigante au acționat în sensul îndeplinirii obligațiilor contractuale pentru anul 2015 conform actului adițional care reglementa și dreptul intimatei de a utiliza trenuri interregio corelativ cu obligația recurentului-pârât de a plăti compensația pentru serviciul de transport feroviar efectuat cu trenuri interregio. Soluția instanței de fond nu este împărtășită și de instanța de control judiciar, întrucât este rezultatul unei interpretări greșite a normelor legale incidente cauzei. Reevaluând materialul probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reține următoarele: În conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, prin refuzul nejustificat de a soluționa o cerere se înțelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Definiția excesului de putere este dată de art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, constând în exercitarea dreptului de apreciere, aparținând administrației publice, prin încălcarea drepturilor și obligațiilor cetățenilor sau a limitelor competenței stabilite prin lege. În speță, contrar celor reținute de către judecătorul fondului, se constată că intimata-reclamantă nu a dovedit nici existența unei vătămări și nici existența refuzului nejustificat din partea autorității recurente de a-i soluționa cererea. Potrivit situației de fapt stabilită în mod corect de către judecătorul fondului, contractul de prestări publice încheiat de părțile litigante, deși viza perioada 2014-2015, nivelul compensației de la bugetul de stat ca plată a serviciilor publice pentru acoperirea diferenței dintre nivelul costurilor și cel al veniturilor realizate din tarifele aprobate, conform art. 11 din contract, a fost reglementat doar pentru anul 2014, urmând ca parametrii de derulare a contractului pentru anul 2015 să fie stabiliți prin act adițional. Sub acest ultim aspect, Înalta Curte reține că deși actul adițional a fost negociat între părțile litigante, în cuprinsul acestuia fiind stabilită compensația cuvenită intimatei-reclamante pentru anul 2015 la nivelul sumei de 10.499.000 RON și reglementat dreptul de a utiliza în anul 2015 atât trenuri regio cât și interregio, totuși acest act adițional nu a fost aprobat prin hotărâre de guvern, în condițiile art. 38 alin. (1) și art. 39 din O.U.G. nr. 12/1998 privind transportul pe căile ferate române. Astfel, conform art. 38 alin. (1) din actul normativ sus arătat "1) În conformitate cu prevederile Regulamentului (CE) nr. 1.370/2007, contractele de servicii publice prevăzute la art. 5 se încheie între Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, pentru și în numele statului, și operatorii de transport feroviar care efectuează transport public de călători pe calea ferată și se conformează obligațiilor de serviciu public", iar conform art. 39 din același act normativ: "Contractele prevăzute la art. 37și 38 se încheie pentru o durată de până la 5 ani, se aprobă de către Guvern și se actualizează anual, după aprobarea bugetului de stat." În ceea ce privește plata compensațiilor aferente anului 2015 către societatea intimată, din actele dosarului rezultă că autoritatea recurentă a avut în vedere prevederile OMT-MFP nr. 501/504/2005 și dispozițiile art. 13, art. 14 și art. 14 1 din H.G. nr. 2408/2004 privind metodologia de acordare de la bugetul de stat și/sau de la bugetele locale a diferenței dintre tarife și costuri în transportul feroviar public de călători, cu modificările și completările ulterioare. Potrivit dispozițiilor H.G. nr. 2408/2004: "Art. 13. - (1) Acordarea compensației de la bugetul de stat și/sau de la bugetele locale, după caz, pentru serviciile de transport din cadrul pachetului minim social se face lunar, pentru activitatea aferentă lunii anterioare, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate, în condițiile legii. Art. 14. - Pentru solicitarea compensației de la bugetul de stat și/sau de la bugetele locale, operatorul de transport feroviar trebuie să prezinte la Ministerul Transporturilor și/sau la autoritatea locală, după caz, o cerere de acordare a compensației pentru serviciile de transport programate în luna respectivă, însoțită de dovada plății la zi a tuturor obligațiilor la bugetul de stat și/sau la bugetele locale și de nota de fundamentare și justificare a compensației, întocmite în conformitate cu normele comune ale Ministerului Transporturilor și ale Ministerului Finanțelor Publice. Art. 14 1 . - în cazul în care legea bugetului nu a fost aprobată până la finele anului anterior, pentru asigurarea continuității finanțării transportului public de călători în lunile până la aprobarea bugetului de stat, a bugetului de venituri și cheltuieli al operatorului de transport feroviar majoritar pe piață și a contractelor de servicii publice, sumele acordate de la bugetul de stat vor fi în limite de 1/12 din prevederile contractelor de serviciu public aprobate pe anul anterior. După aprobarea bugetului de stat a bugetului de venituri și cheltuieli, a contractelor de activitate și de servicii publice, continuarea finanțării se va face lunar, concomitent cu regularizarea sumelor acordate anterior operatorilor de transport feroviar." Analizând cadrul legislativ în temeiul căruia a fost emis pretinsul refuz nejustificat contestat, care vizează plata unei diferențe de compensație aferentă anului 2015, instanța de control judiciar reține că dreptul de apreciere al autorității recurente a fost exercitat cu respectarea limitelor competenței prevăzute de lege, fiind în imposibilitate de a verifica indicatorii aferenți serviciului public realizat de către intimata-reclamantă în anul 2015. Aceasta întrucât, actul adițional invocat de către intimata-reclamantă nu a fost aprobat prin hotărâre de guvern, conform dispozițiilor art. 38 alin. (1) și art. 39 din H.G. nr. 12/1998, pentru a reglementa raporturile juridice dintre părți, iar potrivit contractului de servicii aprobat prin hotărâre de guvern, respectiv H.G. nr. 1112/2014, indicatorii calitativi și cantitativi ai activității de transport feroviar de călători desfășurată de intimata-reclamantă vizau doar utilizarea de trenuri regio. Or, din înscrisurile depuse la dosarul de fond rezultă că, raportându-se la prevederile actului adițional, intimata-reclamantă a efectuat în anul 2015 un volum total de 525.460,3 tren-km, utilizând atât trenuri regio cât și interregio, în condițiile în care, așa cum rezultă din considerentele sus arătate, nefiind aprobat prin hotărâre de guvern, actul adițional nu putea constitui temei legal pentru reglementarea raporturilor juridice dintre părțile litigante. Abordarea problematicii cu care a fost investită instanța de fond doar din perspectiva îndeplinirii obligațiilor reglementate în cuprinsul actului adițional negociat de părți, neputându-se imputa intimatei-reclamante neadoptarea actului administrativ este contrară exigențelor raportului juridic de drept public dedus judecății, autoritatea recurentă fiind ținută să se raporteze la contractul de servicii publice aprobat în condițiile legii. Întrucât actul adițional pe anul 2015 nu a fost aprobat prin hotărâre de guvern, Înalta Curte reține că refuzul recurentei-pârâte de plată a unei sume de bani aferentă unor servicii prestate în baza actului adițional nu este nejustificat, din interpretarea dispozițiilor legale incidente rezultând că autoritatea recurentă a acționat în limitele competenței prevăzute de lege.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele arătate, găsind fondate criticile întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004 va admite recursul, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată.