ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4378/2021

Ședința publică din data de 30 septembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18 februarie 2020, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a solicitat pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună anularea răspunsului la plângerea prealabilă cuprins în hotărârea din 06 august 2019, anularea Hotărârii nr. 435 din 15 mai 2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru Procurori și obligarea pârâtului să emită o hotărâre prin care să i se recunoască gradul profesional corespunzător Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, ca urmare a numirii în funcția de procuror șef serviciu în cadrul Direcției Naționale Anticorupție.

Prin sentința civilă nr. 554 din data de 06 iulie 2020, pronunțată în dosarul nr. x/2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția necompetenței teritoriale, invocată din oficiu și s-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanțe la data de 19 august 2020, sub același număr.

Prin sentința civilă nr. 149 din 29 octombrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, având ca obiect anulare act administrativ Hot. nr. 435/15.05.2019.

Împotriva sentinței civile nr. 149 din 29 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea sentinței atacate în sensul admiterii acțiunii, astfel cum a fost formulată.

Recurentul-reclamant a învederat, în esență, că hotărârea primei instanțe sentința instanței de fond este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea normelor de drept material incidente în cauză, respectiv dispozițiile cuprinse în secțiunea a 3-a (art. 52 - art. 56) din cap. V al Legii nr. 303/2004, în forma în vigoare anterior modificărilor aduse prin Legea nr. 242/2018.

A arătat că a parcurs procedura specială prevăzută de art. 52-56 din Legea nr. 303/2004, iar prin numirea în funcția de conducere de procuror șef serviciu în cadrul unei structuri teritoriale a DNA, a dobândit dreptul de a funcționa la acest nivel în cadrul ierarhiei Ministerului Public și gradul profesional corespunzător Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție. Prin urmare, modificările aduse art. 54 din Legea nr. 303/2004 prin introducerea art. 54 alin. (5) nu îi sunt aplicabile, instanța de fond raportându-se în mod eronat la art. 54 alin. (5) din Legea nr. 303/2004.

De asemenea, a apreciat că prima instanță în mod nelegal a luat în considerare un conținut al dispozițiilor legale adoptat ulterior numirii sale și, pe cale de consecință, a reținut greșit că nu putea dobândi gradul profesional superior, prin numire în funcție de conducere.

În acest sens a susținut că instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile art. 52-56 din Legea nr. 303/2004, deoarece, din întregul context al dispozițiilor legale cuprinse în Capitolul V al Legii nr. 303/2004, rezultă că art. 55 alin. (1), în baza căruia a fost numit în funcția de conducere, stabilește o regulă specială, derogatorie de la regula în materia promovării judecătorilor și procurorilor prevăzută de art. 43, art. 48 și art. 49 din Legea nr. 303/2004.

Printr-un alt set de critici, recurentul-reclamant a învederat că este criticabilă hotărârea instanței de fond și din perspectiva jurisprudenței la care face trimitere în partea finală a considerentelor.

Astfel, cu toate că în considerente se arată că jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție recunoștea în favoarea procurorilor cu funcții de conducere în cadrul DNA, dobândirea cu caracter de permanență a gradului profesional corespunzător Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, instanța de fond s-a raportat la o jurisprudența care în mod clar vizează situații diferite sub aspectul incidenței unei anumite forme a textului legal.

Nu în ultimul rând, recurentul-reclamant susține că instanța de fond nu a avut în vedere situația unor procurori aflați în situații comparabile cu a sa, iar jurisprudența CEDO în aplicarea art. 11 din Convenție și a Protocolului 12 adițional al Convenție a arătat că discriminare înseamnă aplicarea unui tratament diferit persoanelor aflate în situații comparabile, fără o justificare rezonabilă.

Astfel, a solicitat să fie avută în vedere jurisprudența indicată în cererea de chemare în judecată, deoarece vizează procurori aflați în situații comparabile cu a sa și cărora li s-a recunoscut cu caracter de permanență, gradul profesional de Parchet de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 februarie 2021, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu consecința menținerii sentinței atacate ca legală și temeinică.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Potrivit motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față acest motiv nu este incident, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

În fapt, prin Hotărârea nr. 113 din 26 februarie 2014 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru procurori, s-a dispus numirea reclamantului în funcția de procuror șef al Serviciului Teritorial Târgu Mureș din cadrul DNA, în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 303/2004. Ulterior, prin Hotărârea nr. 485 din 16 octombrie 2018 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru procurori, s-a hotărât reinvestirea acestuia în această funcție de conducere, în conformitate cu prevederile art. 55 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, începând cu data de 17 octombrie 2018.

Reclamantul s-a adresat secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii cu o cerere de recunoaștere a gradului profesional corespunzător Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, iar prin Hotărârea nr. 435 din data de 15 mai 2019, secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii i-a respins cererea de recunoaștere a gradului profesional corespunzător Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Criticile recurentului-reclamant privind greșita aplicare de către instanța de fond a dispozițiilor art. 52 - 56 din Legea nr. 303/2004 sunt nefondate.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat apărările reclamantului inclusiv prin raportare la dispozițiile legale în forma în vigoare anterior modificărilor aduse prin Legea nr. 242/2018, iar raționamentul instanței de fond, pe care instanța de control judiciar îl împărtășește, este valid indiferent de modificările legislative intervenite prin Legea nr. 242/2018 și se bazează pe distincția ce trebuie făcută între noțiunile de numire în funcții de conducere și promovare, legea prevăzând condiții și proceduri diferite pentru cele două instituții.

Astfel, Înalta Curte reține că în conformitate cu dispozițiile art. 55 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, în forma în vigoare anterior modificărilor aduse prin Legea nr. 242/2018, "(1) Numirea în celelalte funcții de conducere în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și al Parchetului Național Anticorupție se face pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea reînvestirii o singură dată, de către Consiliul Superior al Magistraturii, la propunerea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau a procurorului general al Parchetului Național Anticorupție, după caz. (2) Pentru numirea în funcțiile de conducere prevăzute la alin. (1) este necesară recomandarea conducătorului secției ori, după caz, al direcției din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau Parchetului Național Anticorupție, unde urmează să fie numit procurorul".

Numirea procurorilor, în temeiul dispozițiilor legale pre citate, trebuie să parcurgă toate etapele procedurii prevăzute în art. 21 alin. (1)-(9) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 193/2006 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, astfel cum a fost modificată și completată prin Hotărârea nr. 355/2011 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii.

Din aceste dispoziții legale și regulamentare, reiese că pentru numirea în funcția de procuror șef al Serviciului Teritorial Târgu Mureș din cadrul DNA, nu este necesară deținerea gradului profesional corespunzător acestui parchet și nici pe aceea a funcționării efective în cadrul acestuia, numirea fiind dispusă pentru o perioadă determinată (3 ani, cu posibilitatea reînvestirii pentru încă 3 ani).

Totodată, potrivit dispozițiilor art. 56 din Legea nr. 303/2004, în forma în vigoare anterior modificărilor aduse prin Legea nr. 242/2018, la încetarea mandatului pentru funcțiile de conducere prevăzute la art. 55 din același act normativ, procurorii revin la parchetele de unde provin sau la un alt parchet unde au dreptul să funcționeze potrivit legii.

De menționat că aceasta este o dispoziție imperativă, norma legală nefolosind opționalul pot reveni.

Pe de altă parte, în măsura în care considera că procurorii numiți într-o funcție de conducere, la un nivel ierarhic superior, dobândesc gradul profesional corespunzător, legiuitorul ar fi reglementat, în mod expres, acest aspect.

În ceea ce privește promovarea procurorilor, Înalta Curte reține că, promovarea în funcții superioare de execuție (pe loc sau efectivă), ce constituie o componentă a carierei procurorilor, se poate realiza în prezent în baza art. 43 din Legea nr. 303/2004, numai prin examen/concurs, în condițiile prevăzute de lege și pe baza criteriilor stabilite de Consiliul Superior al Magistraturii în activitatea sa de gestionare a carierei procurorilor.

Pe de altă parte, din analiza și interpretarea logică și teleologică a dispozițiilor Legii nr. 303/2004, republicată, rezultă că, în cazul judecătorilor și procurorilor, cariera evoluează prin promovare dintr-un grad profesional în gradul profesional următor.

De asemenea, mai rezultă că, gradul profesional superior, dobândit în condițiile legii, are un caracter definitiv în evoluția carierei profesionale.

În consecință, contrar susținerilor recurentului-reclamant, nu poate fi acceptată opinia acestuia potrivit căreia, prin numirea în funcția de procuror șef al Serviciului Teritorial Târgu Mureș din cadrul DNA, conform dispozițiilor legale derogatorii, prevăzute de art. 55 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, care este o normă de excepție, interpretată restrictiv, acesta a dobândit în mod automat gradul profesional corespunzător Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, întrucât, în mod evident, s-ar produce o încălcare a dispozițiilor legale privitoare la promovarea, numai prin concurs, în funcții de execuție imediat superioare.

Având în vedere cele expuse, în contextul cauzei deduse judecății, în acord cu opinia instanței de fond, Înalta Curte reține că numirea procurorilor în funcții de conducere în cadrul Direcției Naționale Anticorupție nu trebuie confundată cu o promovare a acestora la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, întrucât noțiunile de promovare și numire sunt distincte, pentru fiecare în parte, legea prevăzând proceduri, de asemenea, distincte.

Pe de altă parte, din interpretarea tuturor dispozițiilor legale și regulamentare privitoare la cariera judecătorilor și procurorilor, se observă că nu există nicio dispoziție legală expresă, derogatorie de la procedura de promovare în funcții de execuție pentru cei care au deținut funcții de conducere în cadrul Direcției Naționale Anticorupție, astfel că, în lipsa unei dispoziții normative exprese, nu se poate prezuma voința legiuitorului în acest sens.

Criticile recurentului-reclamant referitoare la practica Consiliului Superior al Magistraturii și la practica Înaltei Curți de Casație și Justiție din anul 2009 în această materie sunt nefondate.

Înalta Curte reține cu titlu preliminar că practica anterioară a instanțelor naționale nu constituie izvor de drept în sistemul judiciar român, iar faptul că alți magistrați ar fi obținut anterior recunoașterea gradului profesional superior ca efect al numirii în funcții de conducere și ar fi obținut soluții favorabile prin hotărâri judecătorești sau prin hotărâri ale plenului Consiliului Superior al Magistraturii nu poate constitui motiv pentru interpretarea dispozițiilor legale în sensul dorit de recurentul-reclamant, principiul constituțional al egalității în drepturi nefiind un temei pentru admiterea acțiunii acesteia.

Totodată, instanța de control judiciar are în vedere că practica administrativă și practica judiciară evoluează, astfel încât nu se poate susține că se încalcă principiul securității juridice în sensul jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului exprimate în Cauza Beian c. României și Cauza Driha c. României, dacă într-un anumit interval de timp (câțiva ani) soluțiile administrative și soluțiile organelor judiciare se modifică. Eventuala încălcare a principiului securității juridice se poate reține dacă în interiorul aceluiași interval de timp, în practica judiciară se întâlnesc soluții contrare cu privire la aceeași problemă de drept (nu este vorba despre soluții izolate), iar această situație nu poate fi remediată prin intermediul mijloacelor interne de unificare a practicii (ex. procedura recursului în interesul legii, procedura dezlegării unor chestiuni de drept). Ori, în cauză nu se poate reține această situație, reclamantul invocând doar o hotărâre judecătorească, nedefinitivă, recentă, precum și o decizie definitivă pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, respectiv decizia nr. 5247/2009.

Este adevărat că, în jurisprudența anterioară a secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a fost recunoscută dobândirea cu caracter de permanență a gradului profesional corespunzător Parchetului de pe lângă Înalta Curte în favoarea procurorilor numiți în funcții de conducere la acest parchet ori în cadrul Direcției Naționale Anticorupție și Direcției pentru Investigarea Infracțiunilor de Crimă Organizată și Terorism.

Însă, astfel cum în mod judicios a reținut și instanța de fond, pentru a se da eficiență principiului potrivit căruia promovarea în grad profesional a procurorilor se realizează în mod exclusiv prin parcurgerea procedurilor legale de concurs și pentru a se înlătura inechitățile profesionale între procurori care lucrează în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, fără a fi urmate procedurile de concurs pentru avansarea în grad profesional, instanța supremă și-a reconsiderat practica anterioară.

Astfel, jurisprudența ulterioară a secției de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție a devenit constantă și unitară, în sensul că promovarea în grad profesional a procurorilor se realizează în mod exclusiv prin parcurgerea procedurilor legale de concurs, în conformitate cu prevederile art. 43 și următoarele din Legea nr. 303/2004 (deciziile nr. 3178/2015, nr. 1182/2016, nr. 2092/2017, nr. 3393/2018).

Ca atare, jurisprudența invocată de recurentul-reclamant, în susținerea criticilor sale, este irelevantă în raport cu jurisprudența recentă, unitară, a secției de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Din această perspectivă, Înalta Curte subliniază că nu se poate reține nicio eventuală discriminare a reclamantului față de procurorii cărora li s-a recunoscut în trecut, gradul profesional, corespunzător Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Înalta Curte reține că în realitate, recurentul-reclamant invocă critici privind efectul textelor legale incidente, ori eventualul control de "legalitate" implică în principal un control de constituționalitate, operațiune ce nu intră însă în competența instanței de judecată, ci a Curții Constituționale în condițiile art. 146 lit. d) din Constituția României revizuită. Totodată, art. 124 din Constituție prevede că "Justiția se înfăptuiește în numele legii", ceea ce implică o acțiune de aplicare a acesteia, fără a se recunoaște judecătorului dreptul de a legifera.

În acest sens, instanța de recurs amintește și Decizia nr. 1325/2008 a Curții Constituționale a României, care, în legătură cu O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, a reținut că dispozițiile acelui act normativ "sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative". A reținut Curtea Constituțională în considerentele deciziei amintite că "Un asemenea înțeles al dispozițiilor ordonanței, prin care se conferă instanțelor judecătorești competența de a desființa norme juridice instituite prin lege și de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, este evident neconstituțional, întrucât încalcă principiul separației puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituție, precum și prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării. În virtutea textelor constituționale menționate, Parlamentul și, prin delegare legislativă, în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul au competența de a institui, modifica și abroga norme juridice de aplicare generală. Instanțele judecătorești nu au o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiția, potrivit art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală, adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor subiective".

În aceste condiții, Înalta Curtea reține că urmărirea prin acțiune a unei astfel de finalități, respectiv înlăturarea de la aplicare a unui text de lege în vigoare la momentul numirii în funcțiile de conducere și nedeclarat ca fiind neconstituțional, sub motivul unei pretinse discriminări, urmată de crearea unei norme pe cale jurisprudențială, nu are temei legal spre a permite instanței de a proceda de o asemenea manieră.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 149 din 29 octombrie 2020 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 149 din 29 octombrie 2020 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 30 septembrie 2021.