ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4396/2021

Ședința publică din data de 30 septembrie 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 27 februarie 2018, sub nr. x/2018, reclamanta Inspecția Judiciară, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii și intervenientul accesoriu Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Direcția Națională Anticorupție, a solicitat anularea în parte a Hotărârii secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 686/31.10.2017, în ceea ce privește măsurile dispuse la art. 3, art. 4 și art. 5 din această hotărâre.

Prin sentința civilă nr. 2547 din 31 mai 2018, Curtea de Apel București:

- a respins excepția inadmisibilității și excepția lipsei de interes ca neîntemeiate;

- a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Inspecția Judiciară, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, și, pe cale de consecință, a anulat în parte Hotărârea secției pentru procurori a CSM nr. 686/31.10.2017, respectiv art. 3, 4 și 5 din hotărârea atacată;

- a respins cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul PÎCCJ - DNA, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 au declarat recurs pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii și intervenientul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție.

3.1. Prin recursul formulat de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., s-a solicitat casarea sentinței atacate și, în rejudecare, în principal, admiterea excepției inadmisibilității acțiunii și a excepției lipsei de interes, cu consecința respingerii acțiunii ca inadmisibilă sau lipsită de interes, iar în subsidiar, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

Sub aspectul criticilor subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul arată că, instanța de fond a motivat insuficient sentința atacată, fără a indica toate temeiurile de drept pe care și-a fundamentat soluția și fără a prezenta argumentele care au stat la baza înlăturării apărărilor asupra excepțiilor și asupra fondului formulate de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii.

În acest sens se arată că, instanța de fond, deși a prezentat în considerentele sentinței recurate susținerile din cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Inspecția Judiciară, nu a procedat în aceeași manieră și în ceea ce privește apărările din întâmpinarea formulată de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, reținând spre analiză numai apărările acestuia referitoare la excepția inadmisibilității și a lipsei de interes, deși întâmpinarea cuprindea și apărări asupra fondului cauzei care însă nu au fost analizate deloc în considerentele hotărârii.

Procedând astfel instanța de fond a pronunțat o hotărâre a cărei motivare este insuficientă din cauză că nu au fost analizate raporturile juridice dintre părți prin prisma susținerilor, apărărilor și probelor de la dosar, situație ce nu se circumscrie exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. cu privire la elementele pe care trebuie să le cuprindă orice hotărâre judecătorească pentru exercitarea unui control judiciar.

Recurentul consideră că instanța de recurs nu poate exercita controlul judiciar asupra fondului cauzei deoarece din considerentele sentinței nu rezultă motivele avute în vedere de prima instanță pentru a înlătura apărările pe fond ale pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii, ceea ce produce o vătămare a dreptului pârâtului la un proces echitabil, vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței, în considerarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Precizează că nici cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului formulată de intervenientul Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție, Direcția Națională Anticorupție nu a fost analizată, în considerentele sentinței neexistând nicio motivare a respingerii cererii de intervenție, astfel că și din această perspectivă apărările formulate asupra excepțiilor și fondului în acord cu interesul recurentului nu au fost analizate de prima instanță.

Astfel cum reiese din cuprinsul hotărârii, prima instanță a analizat și a dat eficiență exclusiv susținerilor reclamantei, preluând în totalitate motivarea acesteia din cuprinsul acțiunii. Procedând în acesta manieră instanța a creat astfel pârâtei o vătămare ce provine din inegalitatea armelor, situație ce încalcă dreptul pârâtei la un proces echitabil.

De asemenea, recurentul critică soluția instanței de fond și sub aspectul aplicării greșite a normelor de drept material ce reglementează excepțiile inadmisibilității și a lipsei de interes, dar și asupra fondului, situație ce se încadrează în motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel arată că, soluționând excepția inadmisibilității acțiunii, invocată prin întâmpinare, instanța a arătat că în analiza naturii juridice a unui act administrativ esențiale sunt atât efectele juridice pe care le produce dar și natura măsurilor dispuse în conținutul său, iar nu forma sau denumirea.

S-a reținut că prin articolele 3, 4 și 5 din hotărârea atacată s-a dispus, în concret, modul în care a fost limitată aprobarea Raportului Inspecției Judiciare nr. x/2017, fiind eliminate unele părți din raportul inițial astfel că nu se poate susține că acestea nu ar produce efecte juridice de sine stătătoare. De asemenea, s-a reținut că Hotărârea secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 686 din 31 octombrie 2017 a fost motivată, în integralitatea sa, iar nu fragmentat doar pe anumite articole. Astfel, dacă s-ar accepta că articolele 3, 4 și 5 nu ar fi reprezentat decât simple operațiuni procedurale anterioare emiterii actului administrativ final, atunci ar fi însemnat că ele nici nu mai trebuiau să se regăsească în cuprinsul actului administrativ final emis.

Totodată, instanța, aduce și un alt argument pentru respingerea excepției inadmisibilității, raportându-se la răspunsul formulat de secția pentru procurori la plângerea prealabilă a reclamantei în care s-au menționat ca având caracter de măsuri anterioare aprobării raportului de control numai dispozițiile art. 3 și 4 ale hotărârii atacate, fără a se raporta și la art. 5 din aceeași hotărâre.

Având în vedere dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, consideră că în analiza naturii juridice a unui act administrativ esențiale sunt efectele juridice pe care le produce și natura măsurilor dispuse, astfel că, în mod greșit instanța de fond a considerat că dispozițiile articolelor 3, 4 și 5 din Hotărârea secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 686 din 31 octombrie 2017 sunt acte administrative, fără a se raporta la cele două cerințe sus menționate.

Critică sentința atacată sub aspectul soluționării excepției inadmisibilității și prin prisma faptului că motivarea cuprinde considerente contradictorii. Deși prima instanță pornește de la premisa că în analiza naturii juridice a unui act administrativ nu forma actului determină natura acestuia, totuși atunci când stabilește natura juridică a dispozițiilor atacate reține că dacă acestea ar fi fost simple operațiuni procedurale anterioare emiterii actului administrativ final atunci nu ar fi trebuit să se regăsească în cuprinsul hotărârii finale emise de secția pentru procurori. În acest caz, în mod greșit instanța acordă o relevanță deosebită formei actului care ar determina, în opinia instanței, natura de act administrativ a dispozițiilor atacate, deși premisa de la care a pornit instanța era contrară.

Tot un argument fără temei legal al instanței de fond este și acela conform căruia, prin răspunsul la plângerea prealabilă, a calificat numai art. 3 și 4 din hotărârea atacată ca măsuri anterioare aprobării Raportului de control, în timp ce art. 5 nu a fost denumit similar. Sub acest aspect menționează că deși art. 5 nu a fost denumit ca fiind o măsură anterioară aprobării Raportului de control, acest fapt nu îi poate schimba natura juridică de măsură care a precedat aprobarea raportului de control raportat la efectele juridice pe care le produce și la natura măsurilor dispuse. Deși instanța de fond a reținut în motivarea sentinței, faptul că nu denumirea dată de emitent determină natura juridică a dispoziției atacate, acest argument este în contradicție cu motivul reținut referitor la lipsa denumirii art. 5 drept măsură anterioară aprobării Raportului de control cu ocazia soluționării plângerii prealabile.

De asemenea, recurentul consideră că instanța de fond nu a aplicat dispozițiile legale care reglementau noțiunea juridică de act administrativ.

În acest sens, precizează că măsurile contestate referitoare la analizarea observațiilor aduse raportului de control de către Directorul Direcției de inspecție pentru procurori, însușite de inspectorul șef adjunct (art. 3), a obiecțiunilor aduse raportului de control de către Direcția Națională Anticorupție (art. 4) și a aspectelor ce au făcut obiectul unor sesizări din oficiu ale Inspecției Judiciare (art. 5) nu sunt de natură să producă prin ele însele efecte juridice.

În ceea ce privește situația de față, consideră că actul administrativ, în sensul de act unilateral cu caracter individual emis de o autoritate publică, în regim de putere publică și care creează o situație juridică nouă, este reprezentat de soluția aprobării raportului Inspecției Judiciare 5115/IJ/982/DIP/2017.

Astfel, față de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 măsurile atacate, reprezentate de respingerea observațiilor la raportul de control formulate de Directorul Direcției de inspecție pentru procurori, ce au fost însușite de inspectorul șef adjunct, de admitere în parte a obiecțiunilor la raportul de control menționat formulate de Direcția Națională Anticorupție, de excludere din conținutul Raportului a aspectelor care fac obiectul unor sesizări din oficiu ale Inspecției Judiciare conform adresei nr. x/2017 din 23.10.2017, nu se pot circumscrie noțiunii de act administrativ, în sensul de act unilateral cu caracter individual emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Cum analizarea acestor observații și obiecțiuni este doar o măsură anterioară aprobării raportului de control, arătă că dispozițiile secției pentru procurori din cadrul art. 3, art. 4 și art. 5 ale Hotărârii nr. 686/31 octombrie 2017 nu dau naștere, nu modifică și nu sting prin ele însele un raport juridic.

Apreciază că nici soluția pronunțată de instanța de fond față de excepția lipsei de interes nu este legală, fiind rezultatul încălcării normelor de drept material.

Astfel, se constată că instanța de fond pornește de la argumente teoretice privind contenciosul obiectiv și analizează condiția încălcării unui drept subiectiv ori a unui interes legitim, prin raportare la dispozițiile art. 52 alin. (1) din Constituția României, ale art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ dar și în funcție de interpretarea conferită de către Curtea Constituțională prin Decizia nr. 256/14.03.2006.

Instanța de fond a aplicat eronat concluziile Deciziei nr. 256/14.03.2006 a Curții Constituționale în soluționarea cauzei, denaturându-se înțelesul acestora, întrucât a reținut că persoana vătămată trebuie să demonstreze încălcarea de către autoritatea publică emitentă a actului a unui "drept al său", care poate fi atât public, cât și privat. În realitate, concluzia Deciziei nr. 256/14.03.2006 a Curții Constituționale este tocmai în sens contrar, respectiv persoana vătămată trebuie să demonstreze încălcarea de către o autoritate publică a unui drept al său, drept care, evident, nu poate fi decât unul privat. Curtea Constituțională a stabilit că numai interesul legitim, în concepția Constituției, poate fi atât privat, cât și public, în lipsa unei precizări exprese a textului art. 52 alin. (1) din Constituție, iar aceste prevederi nu se aplică și dreptului persoanei vătămate.

Prin urmare, motivarea instanței referitoare la justificarea interesului promovării acțiunii în contencios administrativ fondată pe existența unui "drept public" al reclamantei nu are temei legal.

Sub acest aspect, arătă că în motivarea sentinței instanța nu stabilește care era dreptul public apărat de reclamanta Inspecția Judiciară care să justifice interesul în promovarea prezentei acțiuni.

Deși a fost invocată noțiunea de contencios obiectiv instanța nu stabilește dreptul sau interesul legitim public aparținând Inspecției Judiciare căruia i s-a adus atingere prin emiterea hotărârii atacate, argument ce era necesar pentru a se justifica respingerea excepției lipsei de interes a reclamantei.

Totodată, se constată că în considerentele sentinței prima instanță, deși abordează teoretic condiția existenței unei consecințe vătămătoare a actului atacat, nu argumentează în concret care sunt aceste consecințe.

Referitor la considerentul instanței de fond conform căruia legiuitorul nu a înțeles să limiteze dreptul Inspecției Judiciare (care acționează potrivit principiului independenței operaționale) de a contesta hotărârile adoptate de Secțiile Consiliului Superior al Magistraturii pe baza rapoartelor de control, susține că acesta nu este de natură a justifica interesul reclamantei și nici respingerea excepției lipsei de interes.

Cel mult, pornind de la acest raționament al instanței de fond (deși nicio dispoziție legală nu abilitează Inspecția Judiciară să conteste măsurile adoptate de Consiliu în baza raportului de control) dreptul Inspecției Judiciare de a contesta hotărârile secției pe baza raportului de control nu ar fi de ajuns pentru a justifica interesul reclamantei, ci eventual ar justifica existența calității procesuale active care este una dintre condițiile acțiunii civile și care nu se confundă cu interesul.

Din considerentele sentinței atacate rezultă că instanța nu a analizat apărările sale invocate prin întâmpinare și nu a prezentat argumentele ce au condus la respingerea acestora, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii.

Recurentul consideră că, în mod greșit, instanța de fond a respins excepția lipsei de interes a reclamantei, soluția fiind rezultatul încălcării normelor de drept material.

Având în vedere art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, precizează că în ceea ce privește condițiile speciale de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, justificarea unui interes este imperios legată de afirmarea unui drept subiectiv, iar revocarea/anularea unui act administrativ poate fi dispusă numai dacă acesta a produs petentului o vătămare într-un drept ori interes legitim privat/public, constând în posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil prefigurat.

Ulterior, prin notele scrise, înregistrate la dosar la data de 09.10.2018, recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a invocat excepția nelegalei compuneri a completului care a soluționat cauza în fond, ca motiv de recurs de ordine publică prevăzut de art. 488 pct. 2 C. proc. civ., în raport de art. 489 alin. (3) din C. proc. civ.

3.2. Prin recursul formulat de intervenientul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., s-a solicitat casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de intervenție în interes alăturat Consiliului Superior al Magistraturii drept consecință a admiterii excepției inadmisibilității acțiunii promovate de Inspecția Judiciară și a excepției lipsei de interes invocate de pârât. În subsidiar, a solicitat admiterea recursului și respingerea acțiunii promovate de Inspecția Judiciară, ca neîntemeiată.

Referitor la incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recurentul intervenient arată că, deși prin dispozitivul sentinței civile nr. 2547/2018 s-a respins cererea de intervenție accesorie pe care a formulat-o, nici măcar un rând din considerentele hotărârii nu vine să susțină argumentele pentru care instanța de fond a decis în acest sens, motivarea sentinței limitându-se exclusiv la excepția inadmisibilității și a lipsei de interes a acțiunii, precum și la motive ce se referă strict la fondul cauzei, raportat la susținerile reclamantei și pârâtului din dosar.

Este adevărat faptul că jurisprudența și practica judiciară rețin în unanimitate că, dacă partea pentru care s-a intervenit pierde procesul, consecința directă este respingerea cererii de intervenție accesorie, însă, atât timp cât cererea de intervenție accesorie în interes alăturat pârâtului a fost admisă în principiu, "actele de procedură ulterioare vor fi îndeplinite și față de el".

În acest context, apreciază că instanța de fond ar fi trebuit să motiveze în considerentele hotărârii inclusiv argumente prin care să justifice respingerea cererii de intervenție accesorie - fie chiar și pur formale -, cerință legală care a fost total ignorată.

Tot în sfera de incidență a dispozițiilor art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ., consideră că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii și în raport de susținerile reclamantului Consiliul Superior al Magistraturii.

Astfel, instanța de fond reține că secția pentru procurori nu se poate subroga în drepturile inspectorilor judiciari, deoarece membrii Consiliului Superior al Magistraturii nu au atribuții de inspectori judiciari, iar înlăturarea constatărilor acestora din urmă din cuprinsul raportului de control, referitoare la repartizarea reechilibrată a cauzelor, referitoare la sesizări disciplinare constituie o încălcare nejustificată și nelegală a principiului independenței inspectorilor judiciari, deoarece obiecțiunile și observațiile la raport ale unității de parchet nu reprezintă altceva decât apărări ale procurorilor (filele x motivare).

Procedând în acest mod, instanța de fond a limitat, chiar a negat atât dreptul unității de parchet de a formula obiecțiuni și observații la Raportul inspecției judiciare, stabilind peste dispozițiile legale, în afara cadrului legal obiecțiuni și observații care nu pot fi formulate, dar a negat și limitat inclusiv atribuția, dreptul secției de a dispune o soluție unitară în cauză atât cu privire la Raportul inspecției judiciare cât și cu privire la observațiile și obiecțiunile formulate.

Astfel, deși art. 75 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 reglementează expres posibilitatea formulării de obiecțiuni și observații la raport de către unitatea de parchet controlată, pentru ca ulterior secția corespunzătoare, analizând aceste obiecțiuni și observații primite concomitent cu raportul, să dispună soluția în cauză, respectiv norma precizată nu limitează obiecțiunile și observațiile care pot fi formulate și nici nu le definește, nu le împarte în categorii, instanța de fond a statuat că unele obiecțiuni și observații sunt apărări ale procurorilor.

Astfel, instanța nu a lămurit explicit care este fundamentul pentru care obiecțiunile și observațiile primite concomitent cu raportul nu se încadrează în dispozițiile art. 75 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 și care este temeiul pentru care, practic, acestea nu trebuie și nu pot fi luate în analiză de către secția de procurori, asumând eronat că există un drept al inspectorilor judiciari care nu poate fi cenzurat.

Procedând în acest mod, instanța de fond a dat o proprie interpretare art. 75 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 și nu a dat eficiență prezumției legale absolute conform căreia este dreptul unității de parchet controlate să "formuleze obiecțiuni și observații la raport", iar acest drept își extinde efectele și asupra "apărărilor formulate de unitatea de parchet", deoarece textul de lege nu limitează și nici cuprinde vreo altă definire a obiecțiunilor și observațiilor.

Așa fiind, câtă vreme art. 75 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 stabilește dreptul generic de a se formula obiecțiuni și observații -"Raportul de inspecție prevăzut la alin. (1), împreună cu obiecțiile formulate, se înaintează secției corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, care stabilește măsurile ce se impun pentru remedierea situației. " - rezultă că secția de procurori are obligația de a le analiza, fie că acestea provin de la unitatea de parchet controlată, fie că provin de la inspecția judiciară, iar soluția în cauză nu poate veni decât după punerea în balanță a acestora.

Așadar, cenzurarea unora dintre observații și obiecțiuni, extragerea altora și/sau negarea dreptului de a fi analizate de către secția de procurori și de a fi supuse controlului de legalitate (ceea ce instanța de fond statuează în cuprinsul considerentelor sentinței recurate) nu reprezintă decât negarea a însuși dreptului de a fi formulate și, în consecință, lipsirea de eficiența a dispozițiilor art. 75 alin. (2).

Cum considerațiile instanței de fond nu au condus la o lămurire a justificării existenței normei incidente în cauză, determină incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., coroborate cu dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., care prevăd că în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, "arătându-se atât motivele pentru care s-au admis cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților."

Consideră că, instanța de fond nu a lămurit pe deplin situația de fapt a cauzei privind eficiența formulării de obiecțiuni și observații de către unitatea de parchet supusă controlului și care este consecința formulării a atare obiecțiuni și observații pentru ca, în continuare, în funcție de această consecință, să concluzioneze asupra existenței sau inexistenței dreptului secției de procurori de a dispune o soluție unitară în cauză atât cu privire la Raportul inspecției judiciare, cât și cu privire la observațiile și obiecțiunile formulate.

Referitor la incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., " când hotărârea a fost dată cu încălcarea sa a aplicarea greșită o normelor de drept material", se apreciază că prevederile art. 75 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 reglementează expres posibilitatea formulării de obiecțiuni și observații la raport de către unitatea de parchet supusă controlului și, în consecință, dreptul secției pentru procurori de a discerne și a dispune un aviz pertinent în speță, care să aibă în vedere atât Raportul inspecției judiciare, cât și cu privire la observațiile și obiecțiunile formulate.

Cu toate acestea, instanța de fond a reținut că numai inspectorii judiciari au dreptul de a realiza constatări în raportul de control, iar înlăturarea constatărilor acestora de către membrii Consiliului Superior al Magistraturii constituie o încălcare nejustificată și nelegală a principiului independenței inspectorilor judiciari.

Că raționamentul prezentat în sentința civilă recurată este împotriva concluziilor firești care se desprind din textele normative incidente în speță, rezultă cu prisosință din analiza prevederilor legale în discuție.

Astfel, în conformitate cu dispozițiile art. 74 alin. (1) lit. c) și d) și alin. (2) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii:

"Inspectorii judiciari au următoarele atribuții: (...) c) efectuează verificări la parchete în legătură cu respectarea normelor procedurale privind primirea și înregistrarea lucrărilor, repartizarea dosarelor pe criterii obiective, continuitatea în lucrările repartizate și independența procurorilor, respectarea termenelor, redactarea și comunicarea actelor procedurale și informează secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, formulând propuneri adecvate;

d) verifică eficiența managerială și modul de îndeplinire a atribuțiilor ce decurg din legi și regulamente pentru asigurarea bunei funcționări a instanței și a parchetului, a calității corespunzătoare a serviciului, semnalează deficiențele constatate și formulează propuneri corespunzătoare pentru înlăturarea acestora, pe care le prezintă secției corespunzătoare; (...)

(2) Atribuțiile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) si d) se efectuează din oficiu sau la solicitarea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii ori a secțiilor Consiliului Superior al Magistraturii."

De asemenea, sunt prevăzuți expres pașii procedurali ce succed întocmirea raportului de către Inspecția Judiciară, prevederile art. 75 reținând:

Art. 75 - (1) În exercitarea atribuțiilor lor prevăzute la art. 74, cu excepția celor referitoare la efectuarea cercetării disciplinare, inspectorii judiciari întocmesc rapoarte de inspecție pe care le aduc la cunoștința instanțelor/parchetelor supuse verificărilor, în vederea formulării de obiecții.

(2) Raportul de inspecție prevăzut la alin. (1), împreună cu obiecțiile formulate, se înaintează secției corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, care stabilește măsurile ce se impun pentru remedierea situației.

(3) În situația în care apreciază că obiecțiile sunt întemeiate, secția Consiliului Superior al Magistraturii poate dispune, în scris și motivat, retrimiterea raportului în vederea completării verificărilor, cu indicarea în mod expres a aspectelor ce trebuie completate."

Totodată, prevederile art. 41 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii precizează că "Secțiile Consiliului Superior al Magistraturii au următoarele atribuții referitoare la organizarea și funcționarea instanțelor și parchetelor: (...) g) îndeplinesc orice alte atribuții stabilite prin lege sau regulament."

În aceste împrejurări, trimiterea la lit. g) a art. 41 din Regulament se referă în principal la Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1027/15 noiembrie 2012 pentru aprobarea Regulamentului privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară, unde sunt detaliate regulile după care se realizează controlul, modalitatea acestuia de desfășurare, precum și etapele ce se succed până la aprobarea de către secții a raportului inspecției judiciare.

Astfel, în cuprinsul art. 64 și 65 din Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1027/15 noiembrie 2012. este prevăzut expres:

"Art. 64 - (1) După finalizarea verificărilor, echipa de inspectori judiciari prezintă conducerii instanței/parchetului principalele constatări și concluziile preliminare ale controlului.

(2) Raportul de control se întocmește de echipa de inspectori judiciari, conform structurii stabilite.

(3) În conținutul raportului prevăzut la alin. (2) sunt prezentate, în mod clar, concis și sintetic, următoarele date: modalitatea de stabilire a controlului și echipei de control, obiectivele controlului, aspectele pozitive din activitatea instanței/parchetului care pot fi generalizate ca bune practici, deficiențele constatate, concluziile și propunerile echipei de inspectori judiciari.

(4) În cazul în care se constată o interpretare sau aplicare neunitară a unor dispoziții legale sau regulamentare ori în situația existenței unor dispoziții legale care suscită mai multe interpretări, în cuprinsul raportului se prezintă punctul de vedere al instanței sau al parchetului, precum si, dacă este cazul, constatările echipei de inspectori judiciari cu privire la respectarea jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție, a Curții Constituționale, a Curții Europene a Drepturilor Omului si a Curții de Justiție a Uniunii Europene.

(5) În situația în care verificările efectuate evidențiază exercitarea necorespunzătoare de către persoanele cu funcții de conducere a atribuțiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul și comunicarea, asumarea responsabilităților și aptitudinile manageriale, în raportul de control se menționează și se argumentează propunerea de revocare a acestor persoane din funcția de conducere.

(6) Raportul de control, după avizarea de către șeful direcției de inspecție judiciară corespunzătoare și inspectorul-șef, este comunicat instanței/parchetului verificat, pentru formularea unor eventuale obiecții, în termenul stabilit de echipa de inspectori judiciari.

(7) După împlinirea termenului prevăzut la alin. (6), raportul și eventualele obiecții formulate de instanța/parchetul verificat se înaintează secției corespunzătoare sau Plenului Consiliului Superior al Magistraturii.

Art. 65 - (1) în cazul în care obiecțiile formulate de instanța/parchetul verificat sunt considerate întemeiate, secția sau Plenul Consiliului Superior al Magistraturii poate dispune completarea verificărilor, cu indicarea în scris si motivat a aspectelor ce urmează a fi completate.

(2) În aceasta situație, după efectuarea completărilor dispuse, se întocmește un nou raport care cuprinde datele menționate în raportul de control inițial și rezultatul verificărilor suplimentare efectuate.

(3) După aprobarea de către secția sau Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, raportul de control se publica pe pagina de internet a Inspecției Judiciare, cu respectarea dispozițiilor privind prelucrarea datelor cu caracter personal."

Apreciază astfel că, în cadrul procedurii de aprobare a raportului Inspecției Judiciare, reglementată de prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1027/15 noiembrie 2012 pentru aprobarea Regulamentului privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară, rolul secției corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii este expres delimitat, iar hotărârea ce face obiectul acțiunii de față a fost aprobată în considerarea competentelor prevăzute de normele legale incidente și cu respectarea tuturor pașilor procedurali prevăzuți,

Astfel, hotărârea contestată de Inspecția Judiciară a fost supusă analizei și adoptată de secția de procurori a CSM în temeiul dispozițiilor art. 41 lit. g) din Legea nr. 317/2004 privitul Consiliul Superior al Magistraturii, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 64 alin. (7) din Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară, aprobat prin HCSM nr. 1027/2012, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, obiecțiunile Direcției Naționale Anticorupție s-au circumscris prevederilor art. 75 alin. (2) și (3) din Legea nr. 317/2004, precum și cele ale art. 65 din Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară.

Este evident că legea însăși lasă secțiilor C.S.M. posibilitatea analizei și aprecierii obiecțiunilor prezentate de instanța/parchetul la care a fost exercitat controlul de Inspecția Judiciară, tocmai pentru a respecta un echilibru în desfășurarea activității de control și a evita diverse excese de putere, aspect ce trebuie să aibă o reflectare inclusiv în hotărârea adoptată, prin care se aprobă raportul de control.

Or, instanța de fond reține în mod eronat excesul de putere în sarcina secției de procurori a C.S.M., negând resortul pentru care legea a dat posibilitatea unității de parchet controlate de a formula observații/obiecțiuni și, în concluzie, negând practic eficiența art. 75 alin. (2) și (3) din Legea nr. 317/2004.

Cu privire la cererea de intervenție accesorie pe care a formulat-o în interes alăturat Consiliului Superior al Magistraturii, apreciază că se impune admiterea acesteia, ca o consecință a admiterii recursurilor formulate în cauză și a respingerii acțiunii formulate de Inspecția Judiciară, pentru motivele mai sus expuse detaliat, în considerarea următoarelor împrejurări:

Direcția Națională Anticorupție a fost cea în raport cu care s-a pronunțat Raportul Inspecției Judiciare nr. x/2017 ce a avut ca obiect "Eficiența managerială și modul de îndeplinire a atribuțiilor ce decurg din legi și regulamente, de către conducerea structurii centrale a Direcției Naționale Anticorupție, precum și respectarea normelor procedurale și regulamentelor de către procurori și personalul auxiliar de specialitate din cadrul parchetului vizat" control managerial efectuat în cadrul Direcției Naționale Anticorupție în perioada 17 iulie-25 august 2017, formulând și obiecțiuni admise prin Hotărârea nr. 686 din 31.10.2017 secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, iar interesul intervenientei este dat de faptul că în ipoteza în care Hotărârea nr. 686 din 31.10.2017 secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii ar fi desființată, Direcția Națională Anticorupție ar fi expusă unui alt control al Inspecției Judiciare, inclusiv cu privire la aspecte pe care nu le-a aprobat secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii.

Față de considerentele de fapt și de drept mai sus expuse, consider că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a normelor de drept material, care se reflectă în dispozitivul hotărârii prin anularea în parte a Hotărârii secției pentru procurori a CSM nr. 686 din 31.10.2017, respectiv a punctelor 3, 4, 5, motiv pentru care se impune casarea acestei sentințe recurate.

Intimata-reclamantă Inspecția Judiciară a formulat întâmpinare față de recursurile declarate în cauză de pârâtul CSM și intervenientul PÎCCJ - DNA, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

În motivare intimata arată că, în ceea ce privește critica vizând respingerea excepției inadmisibilității acțiunii, critică invocată de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, acesta reia teoria expusă în întâmpinarea formulată, conform căreia, în opinia sa, art. 3, art. 4 și art. 5 din hotărârea atacată nu ar fi de natură să producă efecte juridice, astfel că nu reprezintă un act administrativ și prin urmare nu pot fi atacate pe calea unei acțiuni în contencios administrativ.

Intimata arată că, că în mod corect prin hotărârea pronunțată Curtea de Apel București nu a agreat această teorie, în condițiile în care respectivele articole fac parte integrantă din actul administrativ contestat, respectiv din Hotărârea secției pentru procurori a CSM nr. 686 din 31 octombrie 2017.

Astfel, în cazul de față nu se poate considera că dispozițiile din Hotărârea secției pentru procurori a CSM nr. 686 din 31 octombrie 2017, prin care au fost respinse observațiile întocmite de conducerea Inspecției Judiciare, au fost aprobate parțial obiecțiunile formulate de Direcția Națională Anticorupție și cele prin care s-au exclus din conținutul Raportului aspectele care fac obiectul unor sesizări din oficiu ale Inspecției Judiciare conform adresei nr. x/2017 din 23.10.2017, ar reprezenta doar o operațiune procedurală anterioară emiterii actului și care nu ar produce efecte juridice de sine stătătoare. În realitate, prin respectivele articole este dispus în concret modul în care a fost limitată de fapt aprobarea Raportului Inspecției Judiciare nr. x/2017 iar în condițiile în care prin respectivele articole au fost eliminate unele părți din raportul inițial întocmit de Inspecția Judiciară, nu se poate susține că acestea nu ar produce efecte juridice de sine stătătoare.

Mai mult decât atât, subliniază și faptul că Hotărârea secției pentru procurori a CSM nr. 686 din 31 octombrie 2017 a fost motivată în integralitatea sa, iar nu fragmentat, doar pe anumite articole. Astfel, dacă ar fi să acceptăm că articolele 3, 4 și 5 nu ar fi reprezentat decât simple operațiuni procedurale anterioare emiterii actului administrativ final, atunci ar fi însemnat că ele nici nu mai trebuiau să se regăsească în cuprinsul actului administrativ final emis, ceea ce nu s-a întâmplat însă în speța de față.

Cea de-a doua critică expusă de către recurent se referă la respingerea excepției lipsei de interes, apreciată ca fiind nelegală.

Cu privire la excepția invocată, intimata arată că, una dintre condițiile prevăzute în mod expres de legea contenciosului administrativ este încălcarea unui drept subiectiv ori interes legitim, ce poate aparține unui particular sau unei instituții publice, de aici decurgând calitatea procesuală activă în litigiu. În acest context, pornind de la dispozițiile art. 52 alin. (1) din Constituția României și ale art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora se conferă oricărei persoane vătămate, atât într-un drept cât și într-un interes legitim, posibilitatea de a formula o acțiune în contencios administrativ tinzând la anularea unui act administrativ, la o primă analiză s-ar putea concluziona faptul că, în cazul contenciosului obiectiv, pentru a formula o astfel de acțiune întemeiată pe un interes legitim, reclamantul ar trebui să justifice și un drept subiectiv, în contextul în care interesul legitim este un premergător al dreptului subiectiv.

Continuând raționamentul, problematica dreptului subiectiv și a interesului legitim, în cazul contenciosului obiectiv, trebuie să pornească și de la interpretarea art. 52 alin. (1) din Constituția republicată și a art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, o astfel de interpretare fiind conferită de către Curtea Constituțională prin Decizia nr. 256/14.03.2006, potrivit căreia, pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ persoana vătămată trebuie să demonstreze încălcarea de către autoritatea publică emitentă a actului a unui "drept al său", care poate fi atât public, cât și privat.

Din interpretarea dispozițiilor din Constituția României și cele ale Legii nr. 554/2004 rezultă că acțiunea în contencios administrativ poate fi îndreptată împotriva unui act administrativ tipic sau asimilat, în accepțiunea legii, și care tinde la înlăturarea consecințelor vătămătoare ale acestuia.

Este adevărat că prin Hotărârea secției pentru procurori a CSM nr. 686 din 31 octombrie 2017, la art. 1, s-a aprobat Raportul Inspecției Judiciare nr. x/2017, însă, este vorba despre o aprobare limitată, astfel că prezintă importanță și modalitatea concretă în care a fost aprobat, precum și părțile si concluziile care au fost înlăturate din raportul Inspecției Judiciare. În aceste condiții, și obiectul prezentei acțiuni a Inspecției Judiciare îl reprezintă doar anularea în parte a hotărârii, respectiv a dispozițiilor prin care a fost cenzurat raportul întocmit de Inspecția Judiciară, iar nicidecum a modalității prin care a fost cenzurat respectivul raport.

Precizează că, potrivit dispozițiilor art. 65 din Legea nr. 317/2004, Inspecția Judiciară a fost înființată ca structură cu personalitate juridică în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, iar conform alin. (3) al aceluiași articol, aceasta acționează potrivit principiului independenței operaționale. Legiuitorul i-a atribuit Inspecției Judiciare această independență operațională tocmai pentru a beneficia de pârghiile și resorturile necesare pentru a putea asigura buna funcționare a justiției ori de câte ori constată că au intervenit anumite derapaje.

Mai mult decât atât, prin nicio dispoziție din Legea nr. 317/2004, republicată, legiuitorul nu a înțeles să limiteze dreptul Inspecției Judiciare de a contesta hotărârile adoptate de Secțiile Consiliului Superior al Magistraturii pe baza rapoartelor de control ale Inspecției Judiciare. Dacă s-ar fi dorit acest lucru, legiuitorul ar fi prevăzut în mod expres faptul că hotărârile adoptate sunt definitive sau că nu pot fi contestate, însă în realitate, niciunde în cuprinsul legii speciale nu este inclusă vreo interdicție privind atacarea respectivelor hotărâri în situația în care se apreciază că acestea au fost adoptate cu depășirea și încălcarea atribuțiilor conferite de lege.

În ceea ce privește criticile care vizează fondul cauzei arătă că motivul de nelegalitate de ordine publică prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat, deoarece niciunul dintre aceste posibile motive de casare nu se verifică în speță, instanța de fond motivând coerent soluția dispusă, raportat la fondul cauzei.

În plus, judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă tuturor argumentelor invocate de părți în susținerea și acestor capete de cerere pentru a se considera că hotărârea este motivată. Se observă că hotărârea Curții de Apel București atacată cu recurs este transparentă și justifică dispozitivul, permițând realizarea controlului judiciar, astfel încât solicităm respingerea recursului sub acest aspect.

În ce privește cel de-al doilea motiv de casare invocat de către recurent, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata îl apreciază, de asemenea, nefondat.

Consideră că, în mod corect s-a reținut prin sentința recurată că, exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor constituie un exces de putere, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. În analiza excesului de putere nu poate fi ignorată ideea că în raporturile de drept administrativ primează interesul public, ce vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor.

În același timp, inserând în mod expres excesul de putere printre temeiurile acțiunii de contencios administrativ, Legea nr. 554/2004 oferă consacrare normativă ideii exprimate în literatura de specialitate, în sensul că oportunitatea este o componentă a legalității, iar nu o noțiune exterioară acesteia, astfel încât pe calea contenciosului administrativ, actele administrative pot fi cenzurate și din punctul de vedere al oportunității, stipulată în sarcina conducerii direcției ori a Inspecției Judiciare vreo obligație în sensul armonizării eventualelor constatări, concluzii ori propuneri diferite ale inspectorilor judiciari, expuse în cuprinsul raportului de control.

În cuprinsul recursului declarat, au fost invocate și dispozițiile art. 8.16 din Procedura operațională privind efectuarea controalelor de către Direcția de inspecție pentru procurori pentru a susține ideea existenței unei astfel de obligații în sarcina conducerii Inspecției Judiciare.

În fapt, Procedura operațională privind efectuarea controalelor de către Direcția de inspecție pentru procurori - P.O. - III - 01 prevede, în art. 8.16 și următoarele, dispoziții referitor la armonizarea concluziilor și propunerilor formulate de către inspectorii judiciari din cadrul echipelor de control, la redactarea raportului de inspecție.

Exprimarea părerii în cadrul procedurii de avizare, de către conducerea direcției ori a inspecției Judiciare, se realizează ulterior redactării raportului de control de către inspectorii judiciari componenți ai echipei de control.

Faptul că în procedura de avizare a raportului trebuie urmărită și respectarea acestor norme nu dă posibilitatea conducerii direcției ori a Inspecției Judiciare de a modifica constatările, concluziile ori propunerile formulate de către inspectorii judiciari, sau de a infirma chiar și în parte raportul analizat ori de a dispune completarea verificărilor, existând în mod real numai posibilitatea de a constata modalitatea în care au fost respectate de către inspectorii judiciari, care și-au desfășurat activitatea până la momentul avizării, normele regulamentare ori procedurale.

De altfel, în ceea ce privește desfășurarea controlului dispus prin Ordinul nr. 71/3.07.2017 emis de Inspectorul șef al Inspecției Judiciare, referitor la modul concret de desfășurare a acestui control, din perspectiva respectării normelor legale și regulamentare aplicabile, directorul Direcției de inspecție judiciară pentru procurori a întocmit, urmare examinării Raportului de inspecție și a opiniei separate formulate de o parte a inspectorilor componenți ai echipei de control. Nota nr. x/2017 din 25.09.2017, înaintată secției pentru procurori odată cu raportul de inspecție, înscris distinct de nota de avizare care cuprindea observațiile formulate în legătură cu conținutul Raportului de inspecție.

Pe de altă parte, prin recursul formulat s-a menționat faptul că în niciuna dintre dispozițiile legale relevante nu este recunoscut dreptul factorilor de conducere din cadrul Inspecției Judiciare de a-și exprima părerea în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 64 alin. (6) din Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară, făcându-se trimitere la faptul că aceste prevederi stipulează numai comunicarea raportului de control instanței/parchetului verificat pentru formularea unor eventuale obiecții, după avizarea de către șeful direcției de inspecție corespunzătoare și inspectorul șef.

A fost omis însă, faptul că, prin definiție, avizarea reprezintă exprimarea unei păreri autorizate într-o chestiune oficială.

Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară nu conține niciun fel de alte prevederi cu privire la avizare, cu atât mai puțin vreo cerința în sensul ca observațiile formulate în cadrul procedurii de avizare să fie de natură a imprima un caracter unitar concluziilor și propunerilor inspectorilor judiciari.

Limita legală a dreptului de apreciere se raportează la scopul legii, pentru că actul administrativ trebuie să aibă calitatea de a satisface atât rigorile legii, cât și o nevoie socială determinată. În acord cu noile tendințe doctrinare și cu principiile cristalizate în jurisprudența curților europene, practica instanțelor naționale de contencios administrativ reflectă ideea potrivit căreia raportul de drept administrativ este supus principiului proporționalității între măsurile individuale dispuse de autoritățile publice și interesul public ocrotit, principiu care impune ca actele administrative să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit.

În conformitate cu dispozițiile art. 75 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată și modificată, în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 74, cu excepția celor referitoare la efectuarea cercetării disciplinare, inspectorii judiciari întocmesc rapoarte de inspecție pe care le aduc la cunoștința instanțelor/parchetelor supuse verificărilor, în vederea formulării de obiecții.

Alin. (2) al aceluiași articol stipulează că raportul de inspecție împreună cu obiecțiile formulate se înaintează secției corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, care stabilește măsurile care se impun pentru remedierea situației.

Măsurile pe care secția corespunzătoare a CSM le poate adopta pentru remedierea situației este necesar în același timp să fie fundamentate în fapt și în drept pentru a nu da naștere la arbitrariu în apreciere.

De asemenea, în art. 65 alin. (3) din Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului superior al Magistraturii nr. 1.027 din 15 noiembrie 2012 se precizează că după aprobarea de către secția sau Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, raportul de control se publică pe pagina de internet a Inspecției Judiciare, cu respectarea dispozițiilor privind prelucrarea datelor cu caracter personal.

În atare situație, atât dispozițiile legale citate cât și prevederile regulamentului nu permit Plenului sau Secțiilor Consiliului Superior al Magistraturii să cenzureze rapoartele de control, în sensul excluderii din acestea a constatărilor faptice expuse de inspectorii judiciari în cuprinsul lor.

Totodată, astfel cum s-a învederat și în hotărârea pronunțată, nu există nicio dispoziție legală ori regulamentară care să reglementeze condiția impusă de către secție prin hotărârea a cărei anulare în parte se solicită ca observațiile formulate de către conducerea direcției ori a Inspecției Judiciare în cadrul procedurii de avizare să fie de natură a imprima un caracter unitar concluziilor și propunerilor inspectorilor judiciari.

Avizarea se realizează din perspectiva verificării conformității obiectivelor stabilite prin ordinul de control emis de inspectorul șef, cu datele și informațiile reținute de inspectorii judiciari în cuprinsul raportului întocmit, nefiind stipulată în sarcina conducerii direcției ori a Inspecției Judiciare vreo obligație în sensul armonizării eventualelor constatări, concluzii ori propuneri diferite ale inspectorilor judiciari, expuse în cuprinsul raportului de control.

În ceea ce privește aplicarea dispozițiilor art. 8.16 din Procedura operațională privind efectuarea controalelor de către Direcția de inspecție pentru procurori - P.O. - III - 01 se cuvine totodată a fi menționat și faptul că raportat la aceste prevederi nu s-a avut în vedere de către pârât nici faptul că normele procedurale citate incomplet de secție în cuprinsul întâmpinării (cu excluderea sintagmei "din cadrul fiecărei grupe") vizează armonizarea concluziilor și propunerilor inspectorilor judiciari în raport de activitatea desfășurată în cadrul grupelor de inspectori judiciari, nefiind incidente în ceea ce privește totalitatea inspectorilor judiciari componenți ai echipei de control, ceea ce face ca interpretarea ce a fost dată acestor norme de procedură de către secție să fie eronată.

Referitor la activitatea grupelor de inspectori judicia