ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4007/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal cu nr. x/2017, reclamantul A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaților - Cabinet Secretat General, anularea, în tot, a Ordinului nr. 1091/14.09.2017, emis de pârât, anularea, în tot, a actului administrativ nr. 2/9365/11.10.2017, emis de pârât cu titlu de răspuns la plângerea prealabilă formulată de reclamant, obligarea pârâtului la emiterea unui nou ordin în favoarea acestuia prin care să se dispună acordarea indemnizației pentru limită de vârsta, în baza Legii nr. 96/2006 începând cu data de 01.02.2017, corespunzător lunii următoare depunerii cererii înregistrata sub nr. x/27.01.2017 și la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1881 din 19 aprilie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate în punctul I.2, a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate, din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând recurentul casarea, în tot, a sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare in judecată, astfel cum a fost formulată și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de soluționarea cauzei, constând în onorariu de avocat. În motivarea căii de atac promovate, a apreciat, dintr-o primă perspectivă, recurentul - reclamant că prima instanță a stabilit, în mod eronat, natura juridică a Hotărârii nr. 1/2016 ca fiind cea a unui act administrativ, când, în opinia recurentului, aceasta reprezintă doar un act juridic cu caracter administrativ, considerând că prin intermediul hotărârilor Birourilor Permanente pot fi dispuse doar măsuri administrative și nu și unele normative. Totodată, arată recurentul că instanța de fond a apreciat, eronat, că prezumția de legalitate a Ordinului nr. 1091/14.09.2017 nu a fost răsturnată, omițând judecătorul fondului să observe că refuzul exprimat prin intermediul acestui act administrativ nu a fost întemeiat pe o interdicție reglementată de Legea nr. 96/2006, ci pe prevederile art. 3 alin. (5) din Normele metodologice de aplicare a sus indicatului act normativ, ce au fost emise de Birourile permanente ale Camerei Deputaților și Senatului, prevederi apreciate de recurent ca având natura unui adaos nepermis la textul art. 49 din Legea nr. 96/2006. Susține recurentul că prin demersul său de a reglementa în sus indicatele prevederi ale Hotărârii nr. 1/2016, interdicția valorificării acelorași perioade de mandat parlamentar atât în vederea obținerii pensiei de serviciu, reglementată de Legea nr. 7/2006, cât și pentru a fi obținută indemnizația de limită de vârstă, guvernată de Legea nr. 96/2006, pârâtul a încălcat prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, iar în virtutea principiilor de aplicabilitate și de prioritate a izvoarelor de drept, judecătorul fondului trebuia să dea prioritate prevederilor Legii nr. 96/2006. Astfel, în opinia recurentului norma în discuție instituie o categorie nouă de parlamentari, în privința cărora a fost reglementată o interdicție de a obține indemnizația de vârsta, ce nu se regăsește printre cele stipulate în art. 49 din Legea ne. 96/2006, iar o astfel de categorie este cea a parlamentarilor care au solicitat, inițial, pensie de serviciu în temeiul Legii nr. 7/2006. Mai susține recurentul că prevederile art. 3 alin. (5) din Hotărârea nr. 1/2016, în felul în care au fost formulate, reprezintă un demers fără justificare rezonabilă, obiectivă, rațională, fiind un text ce dă naștere unui abuz, căci problema nu o constituie utilizarea unei perioade din vechimea în muncă a asiguratului, ci obținerea de foloase necuvenite din folosirea simultana a aceleași perioade, evocând recurentul și practica Curții Constituționale, ce consideră că o norma este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei persoane să-și corecteze conduita și atunci când oferă o anumită garanție contra atingerilor arbitrare ale puterii publice. De asemenea, menționează recurentul că există o lipsă de corelare între prevederile normative, dată fiind contradicția dintre dispoziția imperativă a Legii nr. 7/2006 cuprinsă în art. 73 1 alin. (9) și prevederile art. 3 alin. (5) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 96/2006, în sensul că primul act normativ prevede obligativitatea valorificării perioadelor în care funcționarul public parlamentar a avut calitatea de deputat/senator în vederea calculului stagiului de cotizare în structurile parlamentare, iar cea de-a doua penalizează o astfel de valorificare, prin instituirea unei ipoteze de exceptare a parlamentarilor ce au beneficiat de pensia de serviciu, de la acordarea dreptului la indemnizația pentru limită de vârstă. Mai mult, recurentul apreciază că o astfel de lipsă de corelare generează și un caracter discriminator al normei contestate, întrucât diferențiază beneficiarii legii în funcție de valorificarea sau nu a perioadelor de mandat în sensul obținerii pensiei de serviciu. Printr-o altă critică, apreciază recurentul că judecătorul fondului a desconsiderat efectele pe care le produce, în prezenta cauză, actul său de renunțare la dreptul la pensia de serviciu acordată potrivit Legii nr. 7/2006, atestat de înscrisurile emise de Casa de Pensii Sector 1 București, ce fac inclusiv dovada primirii, pentru anul 2017, doar a pensiei de limită de vârstă. Nu în ultimul rând, recurentul clamează o încălcare de către prima instanță a prevederilor art. 51 alin. (3) din O.U.G. nr. 103/2017, coroborate cu art. 77 din Legea nr. 7/2006, ce reglementează un drept de opțiune în favoarea persoanelor care îndeplinesc condițiile pentru obținerea mai multor pensii de serviciu/indemnizații pentru limită de vârstă, prevăzute de legi cu caracter special.

Apărarea formulată în cauză Prin întâmpinarea depusă, intimatul - pârât Parlamentul României - Camera Deputaților - Cabinet Secretar General a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând, în esență, apărările formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

Răspunsul la întâmpinare La data de 3 iunie 2019 recurentul a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea apărărilor invocate de intimat.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 14 mai 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 16 septembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de obiectul și normele legale incidente, dar și de apărările expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că petitul principal, cu care recurentul-reclamant a investit instanța de contencios administrativ, a constat în solicitarea de anulare a Ordinului nr. 1091/14.09.2017 emis de către autoritatea pârâtă, prin care a fost respinsă cererea recurentului de acordare a indemnizației pentru limita de vârstă în baza Legii nr. 96/2006. Astfel, petitele privind anularea actului administrativ nr. 2/9365/11.10.2017, emis de pârât cu titlu de răspuns la plângerea prealabilă a recurentului sau cel privind obligarea pârâtului la emiterea unui nou ordin în favoarea acestuia, prin care să se dispună acordarea indemnizației pentru limită de vârsta, în baza Legii nr. 96/2006 începând cu data de 01.02.2017 și până la data de 27 februarie 2021 - data abrogării prevederilor art. 49 din Legea nr. 96/2006, prin Legea nr. 7/2021 (potrivit precizărilor realizate de recurent în ședință publică), au un caracter accesoriu. Soluționând cauza, curtea de apel a constatat că ordinul contestat este legal, reținând că recurentul-reclamant nu avea posibilitatea de a valorifica, de două ori, aceeași perioadă de mandat în vederea obținerii unui număr de două categorii de drepturi distincte, soluția instanței de fond fiind însușită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în cauză. Răspunzând punctual criticilor formulate, Înalta Curte constată că sunt nefondate susținerile expuse prin memoriul de recurs, prin care este contestată legalitatea dezlegării date de prima instanță chestiunii naturii juridice a Hotărârii nr. 1/2016 a Birourile permanente ale Camerei Deputaților și Senatului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 8 aprilie 2016. Astfel, analizând în concret Hotărârea nr. 1/2016, Înalta Curte observă că prin intermediul acesteia au fost aprobate Normele metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, republicată, reprezentând așadar un act emis în vederea organizării legii sau a executării în concret a acesteia, prin care sunt reglementate condițiile în care iau naștere, se modifică sau se sting raporturi juridice în legătură cu dreptul deputaților și senatorilor la indemnizația pentru limită de vârstă, conținând reglementări aplicabile unui număr nedeterminat de persoane. În acest sens, instanța de control judiciar are în vedere că, prin art. IV din Legea nr. 357/2015 pentru completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, a fost stabilită în favoarea Birourilor permanente ale Camerei Deputaților și Senatului competența de adoptare a hotărârii. În același context, Înalta Curte reține că art. 48 1 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 (devenit, ulterior, art. 49) prevede că: "(11) Modul de aplicare a prevederilor prezentului articol se stabilește prin norme metodologice, aprobate de Birourile permanente ale celor două Camere ale Parlamentului." În consecință, Înalta Curte constată că Hotărârea nr. 1/2016 a Birourilor permanente ale Camerei Deputaților și Senatului reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, după cum legal a reținut și prima instanță. În ceea ce privește susținerile intimatului - pârât Parlamentul României, privind natura juridică a Hotărârii nr. 1/2016 de act parlamentar, iar nu de act administrativ, al cărui domeniu de reglementare ar decurge din însuși mandatul parlamentar a cărui exercitare se supune exigențelor regimului juridic de drept constituțional, Înalta Curte observă că astfel de aspecte au fost evocate și în fața primei instanțe, însă dezlegarea dată de către judecătorul fondului chestiunii în discuție (natura juridică de act administrativ a hotărârii) nu a fost recurată în cauză de pârât, sens în care, în virtutera art. 430 C. proc. civ., acestfel de apărări nu pot fi reținute de instanța de control judiciar. De asemenea, Înalta Curte apreciază că nu pot fi primite nici criticile aduse de recurentul - reclamant sentinței atacate, prin care acesta invocă aspecte ce vizează, în realitate, legalitatea sus indicatei Hotărâri nr. 1/2016 (astfel cum sunt acestea expuse în filele x ale petiției de recurs), întrucât, în cadrul demersului judiciar ce face obiectul litigiului pendinte, recurentul - reclamant nu a înțeles să învestească instanța de contencios administrativ cu un capăt de cerere privind anularea unui astfel de act administrativ cu caracter normativ ori măcar cu anularea prevederilor art. 3 alin. (5) din cuprinsul acestuia. Or, întrucât potrivit prevederilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ doar în cadrul unei acțiuni în anularea acestuia, față de limitele învestirii instanțelor de contencios administrativ generate de petitele cererii de chemare în judecată formulată de recurentul - reclamant, nu poate fi realizat, în cauza de față, un control al legalității Hotărârii nr. 1/2016 (ca act administrativ cu caracter normativ). Totodată, Înalta Curte consideră că, din perspectiva verificării legalității actului administrativ cu caracter individual reprezentat de Ordinul nr. 1091/14.09.2017, emis de către autoritatea pârâtă, nu poate fi reținută, în prezenta cauză, nici incidența mecanismului ce permite instanței, în virtutea principiului ierarhiei actelor normative, să dea prioritate textului normativ cu forță juridică superioară, respectiv să aleagă dacă aplică un text normativ derivat sau textul normativ primar, întrucât un astfel de mecanism se poate aplica exclusiv în ipoteza în care actul normativ derivat conține prevederi ce sunt excedentare cadrului stabilit de legea în executarea căreia a fost emis. Examinând, conform principiului sus indicat, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, conținutul dispozițiilor art. 3 alin. (5) din Hotărârea nr. 1/2016 prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară, respectiv Legea nr. 96/2006 (în temeiul căreia dispozițiile în discuție au fost emise), Înalta Curte apreciază că nu este incidentă situația premisă a sus indicatului mecanism, normele în discuție fiind emise în limitele statuate de norma primară, fără a adăuga la aceasta. Din observarea comparativă a prevederilor art. 49 din Legea nr. 96/2006 cu cele ale art. 3 alin. (5) din Hotărârea nr. 1/2006, conform cărora: "Deputații și senatorii care au valorificat perioadele de mandat la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu pot valorifica aceleași perioade de mandat și pentru a solicita indemnizația pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006, republicată", rezultă că acestea din urmă au o evidentă natură de reglementare a manierei de aplicare a dispozițiilor din Legea nr. 96/2006, statuând asupra parametrilor de identificare a acelor mandate ce pot fi valorificate în vederea acordării indemnizației pentru limită de vârstă. Astfel, norma primară reglementează cerința generică a exercitării anterioare a unor mandate de parlamentar, în timp ce norma derivată conține, în esență, reglementări prin intermediul cărora autoritatea abilitată a statuat doar asupra caracteristicilor aferente acelor categorii de mandate ce au vocația de a genera drept de indemnizație. În acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar reține că art. 3 alin. (5) din Hotărârea nr. 1/2016 nu adaugă la Legea nr. 96/2006 întrucât prin intermediul acestor prevederi nu se reglementează o situație nouă în care un deputat sau senator nu are dreptul la indemnizația pentru limită de vârstă, care să nu fi fost reglementată și prin Legea nr. 96/2006 și nici nu instituie o interdicție de cumulare a indemnizației pentru limită de vârstă cu orice tip de pensie stabilită în sistemul public de pensii sau în alt sistem de pensii neintegrat sistemului public, ci vine să reglementeze modalitatea în care pot fi valorificate perioadele de mandat de către deputați și senatori în ipoteza în care acești beneficiază de pensia specială de serviciu, stabilită potrivit art. 73 1 din Legea nr. 7/2006, instituind imposibilitatea valorificării perioadelor de mandat atât pentru obținerea pensiei de serviciu, cât și pentru obținerea indemnizației pentru limita de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006. Fața de aceste aspecte, Înalta Curte consideră nefondate criticile aduse de recurent manierei în care, verificând raportul dintre norma primară și cea derivată, prima instanță a reținut că aceasta din urmă are exclusiv natura unui act de organizare a modului de aplicare a prevederilor Legii nr. 96/2006, iar ordinul nr. 1091/14.09.2017 a fost emis în mod legal și temeinic de către pârât, recurentul-reclamant neavând posibilitatea de a valorifica de două ori aceeași perioadă de mandat în vederea obținerii a două categorii de drepturi distincte. Contrar susținerilor recurentului-reclamant, dispozițiile criticate nu încalcă nici dispozițiile art. 73 1 alin. (9) din Legea nr. 7/2006 care instituie o normă de favoare ce permite valorificarea perioadelor de mandat parlamentar în vederea obținerii pensiei speciale de serviciu reglementată de Legea nr. 7/2006, prevederile art. 3 alin. (5) din Hotărârea nr. 1/2006 neinstituind norme arbitrare și nici discriminare între beneficiari, fiind aplicabile tuturor deputaților și senatorilor. De asemenea, nefondate sunt și aspectele prin care recurentul clamează o desconsiderare, de către prima instanță, a efectelor produse de cererea sa de renunțare la pensia de serviciu a funcționarului public parlamentar, Înalta Curte observând că prin Decizia nr. 207583/01.02.2017 Casa Teritorială de Pensii Sector 1 București a dispus doar suspendarea punerii în plată a pensiei, conform art. 114 alin. (4) din Legea nr. 263/2010. Or suspendarea produce doar efecte privind temporara sistare a plății pensiei, fără a genera o încetare/stingere a dreptului de protecție socială, în sine. Astfel, dreptul la pensie constituit prin emiterea deciziei nr. 207583/19.01.2016 privind pensia de serviciu a recurentului, în calitate de funcționar parlamentar, nu a încetat, cum tinde să susțină recurentul, fiind suspendată, urmare a solicitării recurentului, doar obligația corelativă de plată ce incumba instituției de asigurări. Mai mult, după cum a învederat, de altfel și Casa de Pensii a Municipiului București, prin adresa nr. x/20.04.2017, dreptul recurentului la plata unei astfel de pensii este, conform prevederilor art. 115 din Legea nr. 263/2010, susceptibil de reluare, recurentul putând solicita repunerea în plata a pensiei de serviciu oricând consideră necesar. Pe cale de consecință, la data emiterii Ordinului nr. 1091/14.09.2017, în patrimoniul recurentului se regăsea dreptul acestuia la pensia de serviciu, care continua să existe, un astfel de aspect fiind de natură a genera excluderea acelor perioade de mandat parlamentar utilizate pentru stabilirea unui astfel de drept din categoria celor ce puteau fi valorificate spre a beneficia de indemnizația pentru limită de vârstă. Pe cale de consecință, făcând o corectă aplicare a normelor de drept material, prima instanță a reținut corect că nu există un refuz nejustificat al pârâtului de acordare a dreptului la indemnizația reglementată de Legea nr. 96/2006, sus indicatul act administrativ cu caracter individual fiind emis cu respectarea parametrilor de conformitate impuși de prevederile legale incidente. Cât privește criticile recurentului, prin care acesta clamează o nelegalitate a hotărârii primei instanțe, ce ar deriva, în opinia sa, din încălcarea dreptului de opțiune reglementat art. 51 alin. (3) din O.U.G. nr. 103/2017, coroborat cu art. 77 din Legea nr. 7/2006, acestea reprezintă, în fapt, un set nou de critici de nelegalitate aduse actelor administrative atacate, ce vizează o chestiune de drept având o cauză juridică proprie, argumente ce nu au fost invocate în fața instanței de fond. Or, în considerarea prevederilor art. 478 alin. (3), art. 483 și art. 494 C. proc. civ., întrucât obiectul căii extraordinare de atac a recursului este limitat la analizarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de apărările evocate în fața acesteia, astfel de argumente nu pot face obiectul unei prime analize direct în calea de atac a recursului. Cât privește evocarea de către recurent a aspectelor statuate prin Decizia nr. 43 din 14 octombrie 2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Înalta Curte observă că acestea vizează o materie străină de obiectul prezentului litigiu, neavând incidență, în cauză. Pentru considerentele arătate, nefiind identificate motive de casare a sentinței recurate din perspectiva criticilor formulate, Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 1881 din 19 aprilie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,