ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4017/2020

Ședința publică din data de 30 iulie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 26.07.2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaților - Secretariatul General, anularea Ordinului Secretariatului General al Camerei Deputaților nr. 952/20.05.2016 prin care i s-a respins cererea de acordare a indemnizației pentru limită de vârstă, prevăzută de Legea nr. 356/23.12.2015 și art. 10 din Normele metodologice la Legea nr. 96/2006 și obligarea intimatului la emiterea unui Ordin prin care să i se recunoască îndeplinirea mandatului de 4 ani ca deputat, termen care o îndreptățește la acordarea acestei indemnizații.

Prin sentința civilă nr. 793 din 7 martie 2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția lipsei procedurii prealabile invocată de pârâta Camera Deputaților prin întâmpinare și s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaților - Secretariatul General, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței civile nr. 793 din 7 martie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat apel reclamanta A., recalificat în recurs la termenul din 30.07.2020, solicitând admiterea căii de atac, casarea sentinței recurate și admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului arată că a solicitat să-i fie recunoscută exercitarea unui mandat de 4 ani, ca deputat, prin asimilarea demnității de stat, aceea de ambasador al României în Thailanda, trimisă prin ordin președințial.

Critică faptul că instanța de fond a apreciat că nu a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, recurenta-reclamantă apreciind că a îndeplinit această procedură, având în vedere că la data de 13.01.2016 s-a adresat Secretariatului General al Camerei Deputaților cu cererea înregistrată sub nr. x/13.01.2016 prin care a solicitat asimilarea ultimului an (1999-2000), în care a fost ambasador, celor trei ani (1996-1999) în care a fost deputat pentru a beneficia de indemnizația pentru limită de vârstă pentru exercitarea unui mandat complet.

Precizează că la această cerere nu a primit niciun răspuns, ulterior fiind emis de către Secretariatul General Ordinul nr. 952/20.05.2016, care în preambul face referire la cererea sa, motiv pentru care recurenta-reclamantă opinează că cererea pe care a întemeiat-o pe dispozițiile art. 48 (1) din Constituția României, art. 1 alin. (1) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, a fost nesoluționată, fiind respinsă prin ordinul atacat.

Susține că acțiunea de față este formulată împotriva refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri, refuz ce s-a concretizat prin Ordinul nr. 952/20.05.2016.

Recurenta-reclamantă consideră că a îndeplinit procedura prealabilă prin cererea înregistrată sub nr. x/13.01.2016 și mai apoi printr-o altă cerere adresată Secretariatului General al Camerei Deputaților și înregistrată sub nr. x/23.05.2016, dată la care încă nu luase cunoștință de emiterea Ordinului nr. 952/20.05.2016.

În acest sens, invocă Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 3973/07.11.2008, prin care s-a reținut că potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazurile prevăzute de art. 1 alin. (2) se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, situație în care nu este obligatorie plângerea prealabilă sesizării instanței.

Intimata-pârâtă Camera Deputaților a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea, ca nefondat, a recursului și menținerea ca temeinică și legală a hotărârii atacate, arătând că în aplicarea reglementării legale privitoare la regimul juridic aferent indemnizației pentru limită de vârstă cuvenite deputaților și senatorilor, astfel cum este prevăzută în Legea nr. 96/2006, legiuitorul a stipulat în art. 1 alin. (2) din Normele metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006, forma în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 950/20.05.2016 al Secretarului general al Camerei Deputaților, condițiile cerute a fi întrunite cumulativ pentru acordarea indemnizației pentru limită de vârstă cuvenite deputaților și senatorilor.

De asemenea, invocă faptul că Ordinului Secretarului general nr. 952 din data de 20.05.2016 a fost emis potrivit Anexei nr. 3 Normele metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006, aprobate prin Hotărârea Birourilor permanente ale Camerei Deputaților și Senatului nr. 1/2006, ca urmare a cererii reclamantei înregistrate la Secretarul general al Camerei Deputaților sub nr. x din 13.01.2016, având în vedere definiția noțiunii de mandat parlamentar din art. 2 lit. c) și d) din Normele metodologice. Astfel, s-a reținut că recurenta-reclamantă a avut calitatea de deputat între data de 22 noiembrie 1996, calitatea sa de deputat încetând la data de 25 octombrie 1999, prin demisie, conform Hotărârii Camerei Deputaților nr. 31/25 octombrie 1999 privind demisia unui deputat, publicată în Monitorul Oficial al României. Partea I, nr. 526/28. X.1999. prin urmare, durata mandatului recurentei-reclamante a fost de doar 35 de luni, față de 48 luni, durata mandatului parlamentar complet în legislatura 1996 -2000.

Consideră că este întemeiată excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, având în vedere că recurenta-reclamantă nu a îndeplinit procedura prevăzută de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 și nu a solicitat autorității publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau, în parte a acestuia, ci a solicitat direct instanței de contencios administrativ cenzurarea pretinsei nelegalități a actului administrativ apreciat ca vătămător.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaților - Secretariatul General, anularea Ordinului Secretariatului General al Camerei Deputaților nr. 952/20.05.2016 prin care i s-a respins cererea de acordare a indemnizației pentru limită de vârstă, prevăzută de Legea nr. 356/23.12.2015 și art. 10 din Normele metodologice la Legea nr. 96/2006, precum și obligarea intimatului la emiterea unui Ordin prin care să i se recunoască îndeplinirea mandatului de 4 ani ca deputat, termen care o îndreptățește la acordarea acestei indemnizații.

Acțiunea a fost respinsă ca inadmisibilă, pentru lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Verificând sentința recurată prin prisma cazului de casare reglementat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată următoarele:

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

Așadar, dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce privește un act administrativ tipic, ci și în privința actului administrativ asimilat, cum este refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane".

Înalta Curte constată că litigiul dedus judecății a fost determinat de refuzul autorității pârâte de a soluționa favorabil cererea reclamantei A., având ca obiect acordarea indemnizației speciale pentru limită de vârstă.

Refuzul autorității, apreciat ca nejustificat de către recurenta-reclamantă, a fost exprimat prin Ordinul Secretariatului General al Camerei Deputaților nr. 952/20.05.2016, ca răspuns la cererea reclamantei A. nr. 2/3718/23.05.2016, prin care aceasta solicitase asimilarea perioadei în care a deținut demnitatea de ambasador, celor trei ani în care a fost deputat în Parlamentul României.

Instanța de fond a respins acțiunea ca inadmisibilă, apreciind că în cauză lipsește situația premisă, aceea a îndeplinirii procedurii prealabile, prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reține că instanța de fond a făcut o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i), art. 2 alin. (2), art. 8 alin. (1) teza a II-a și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind eronat natura juridică și efectele produse de Ordinul nr. 952/20.05.2016 al Secretariatului General al Camerei Deputaților.

Cercetând conținutul ordinului atacat se constată că acesta exprimă, în mod neîndoielnic, refuzul autorității publice de a soluționa cererea reclamantei, înscrisul care îl conține având natura unui act administrativ asimilat, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, și nu produce efecte juridice directe ca actul administrativ tipic, putând fi atacat în condițiile art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

Este adevărat că în speță se contestă un ordin, dar acesta a fost emis ca urmare a cererii reclamantei de acordare a indemnizației pentru limită de vârstă, înregistrate sub nr. x din 13.01.2016, conținând refuzul autorității emitente de soluționare a cererii reclamantei.

Deși atât actele administrative tipice, cât și actele administrative asimilate sunt supuse controlului contenciosului administrativ, există și anumite diferențe de ordin procedural în ceea ce privește solicitările adresate instanțelor de judecată de către persoanele vătămate.

Dată fiind natura specială a actelor administrative asimilate (refuzul nejustificat și "tăcerea administrativă"), acestea nu suportă o soluție procedurală identică cu cea oferită în cazul actelor administrative tipice, unde partea interesată trebuie să solicite instanței de judecată, în principal, anularea actului vătămător. În cazul nesoluționării în termenul legal a unei solicitări ("tăcerea administrativa") nici nu se poate vorbi de un înscris supus anulării, iar în cazul refuzului nejustificat, deși există un înscris ce conține exprimarea explicită a autorității de a nu soluționa cererea, valabilitatea acestuia este analizată în cadrul acțiunii prin care persoana vătămată solicită obligarea autorității la efectuarea prestației ce i-a fost refuzată.

Înalta Curte reține că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale ce poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obține rezolvarea diferendului prin recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanței, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiție, cu atât mai mult cu cât un refuz nejustificat presupune faptul că emitentul actului are cunoștință de pretenția ridicată de către persoana ce se consideră vătămată.

Astfel fiind, cum obiectul cauzei deduse judecății vizează un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, îndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă o condiție obligatorie pentru ca partea să acceadă la procedura judecătorească și nu poate reprezenta un fine de neprimire al acesteia.

Prin urmare, având în vedere că prin cererea de chemare în judecată recurenta-reclamantă a solicitat ca instanța să constate și să sancționeze refuzul pretins nejustificat de soluționare a cererii sale, Înalta Curte apreciază că soluția de respingere a acțiunii ca fiind inadmisibilă, fără a se mai păși la cercetarea fondului cauzei, este greșită, criticile formulate de recurenta-reclamantă fiind întemeiate sub acest aspect.

În consecință, întrucât nu a fost soluționat fondul cauzei și pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 793 din 7 martie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 793 din 7 martie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 30 iulie 2020.