ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3617/2021

Ședința publică din data de 14 iunie 2021

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin actiunea inregistrată pe rolul Curtii de Apel Bucuresti - sectia a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 17.03.2017, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate, solicitand instantei, ca prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea raportului de evaluare nr. x/01.03.2017 emis de pârâta.

Prin sentința nr. 4493 din 22 noiembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate

A anulat în parte raportul de evaluare nr. x/01.03.2017 emis de pârâta, în ceea ce priveste incompatibilitatea aferenta perioadei 19.07.2006-17.06.2008 și a menținut raportul de evaluare în ceea ce priveste incompatibilitatea aferenta perioadei 17.06.2008-23.02.2016.

Împotriva sentinței nr. 4493 din 22 noiembrie 2017a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A. prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și rejudecând cauza să se admită în totalitate cererea de chemare în judecată.

Recurentul apreciază că soluția instanței de fond este în parte nelegală, invocând cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Raportat la incompatibilitatea prevăzută de art. 34 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, susține că, așa cum rezultă din dispozițiile legale, acestea sunt aplicabile doar funcționarilor publici numiți. Or, nu a fost numit în funcția de primar al comunei B., ci a fost ales astfel că legea trebuie aplicată în litera ei.

Raportat la incompatibilitatea reglementată de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/200, arată că a avut calitatea de secretar al comunei B., calitate din care a fost suspendat înainte de a candida pentru funcția de primar al comunei. Apreciază că nu era necesară o noua suspendare de fiecare dată când a fost ales în funcția de primar iar acest lucru nici nu era posibil deoarece, pentru a fi suspendat era necesar să înceteze suspendarea, să fie reîncadrat în funcția de secretar și să fie suspendat din nou.

Or, acest lucru ar fi atras incompatibilitatea cel puțin pentru perioada în care era reîncadrat secretar în vederea suspendării.

În opinia sa, interpretarea dată de instanța de fond dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 188/1999 și art. 97 din Legea nr. 161/2003 este excesivă și, de asemenea, nu îi sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 188/1999.

Legiuitorul a înțeles să impună ca o condiție de evitare a incompatibilității posibilitatea suspendării din funcția care atrage sancțiunea sau demisia din aceasta.

Așa cum a susținut anterior, pierderea calității de funcționar public poate fi discutată doar în cazul funcțiilor numite și nu alese.

Mai mult, legiuitorul a avut în vedere exercitarea funcției și nu existența ei.

Dispozițiile art. 87 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 se coroborează și cu dispozițiile art. 28 și 29 din Legea nr. 393/2004 iar, în această situație, rezultă că exercitarea altor funcții este incompatibilă cu funcția de primar și nu existența calității.

Prin a doua cerere de recurs motivată în termen, recurentul a invocat și cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., considerând că instanța nu a analizat argumentele expuse în fond.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului.

Recurentul a formulat noi motive de recurs intitulate "Motive de recurs de ordine publică", depuse la termenul de judecată din data de 03.11.2020.

Cu privire la cererea de completare a motivelor de casare, Înalta Curte, prin încheierea de ședință din data de 25.05.2021, a respins-o ca fiind tardiv formulată deoarece, raportat la dispozițiile art. 487 C. proc. civ., recursul trebuia să fie motivat în termenul în care se formulează, respectiv în termen de 15 zile de la comunicarea hotărârii recurate, potrivit dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004. Doar instanța este cea care poate invoca motive de ordine publică iar, în prezenta cauză, nu a înțeles să o facă, astfel că analiza recursului se va limita, în ceea ce privește motivarea acestuia, la cele declarate de recurentul-reclamant prin cererile de recurs motivate, înregistrate la dosar la data de 28.02.2018 și la 01.03.2018.

Recurentul a formulat o cerere de efectuare a unei trimiteri preliminare prin care a solicitat adresarea Curții de Justiție a Uniunii Europene a următoarelor întrebări:

- Decizia 2006/928/CE de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției este invalidă începând cu 01 decembrie 2009, data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, dat fiind că sus-numita Decizie nu se poate încadra, nu se mai regăsește între competențele Uniunii Europene post-Lisabona?

- Dacă răspunsul la întrebarea nr. 1 este afirmativ, legislația internă de implementare a Deciziei 2006/928/CE este, la rândul ei, lipsită de efecte juridice?

- Articolele 1, 11 și 13 din Directiva 95/46 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date trebuie interpretate în sensul că se opun unor măsuri naționale precum cele în discuție în litigiul principal, care permit unei autorități a administrației publice a unui stat membru să transmită date personale unei alte autorități a administrației publice cu atribuții în evaluarea conflictelor de interese și incompatibilităților persoanelor care ocupă funcții publice și prelucrarea lor ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această transmitere sau despre această prelucrare?

- principiul proporționalității infracțiunilor și pedepselor, conținut de art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, trebuie interpretat în sensul că se aplică și altor fapte decât cele definite în mod formal de legea națională ca fiind infracțiuni, dar care pot fi considerate "acuzații în materie penală", în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, prin prisma criteriilor dezvoltate de Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravității sancțiunii, cum este în cauza principală cazul evaluării conflictelor de interese sau a stării de incompatibilitate, care poate conduce la aplicarea sancțiunii complementare constând în interdicția de a ocupa funcții publice alese pentru o perioadă de 3 ani?

- Dacă răspunsul la întrebarea nr. 4 este afirmativ, principiul proporționalității infracțiunilor și pedepselor, conținut de art. 49 și principiul proporționalității restrângerilor aduse drepturilor, prevăzut de art. 52 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, trebuie interpretate în sensul că se opun unei prevederi din legislația națională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate a unei persoane ce ocupă o funcție de demnitate publică aleasă, în mod automat, în baza legii, sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancțiuni proporționale cu abaterea săvârșită?

- Dreptul la muncă, garantat de articolul 15, alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dreptul de a fi ales, garantat de articolele 39 și 40 din Cartă, precum și dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, garantat de articolul 47 din Cartă, trebuie interpretate în sensul că se opun unei prevederi din legislația națională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unei situații de incompatibilitate a unei persoane ce ocupă o funcție publică aleasă, în mod automat, în baza legii, sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancțiuni proporționale cu abaterea săvârșită?

Intimata Agenția Națională de Integritate a depus note de ședință la data de 02 noiembrie 2020 prin care a solicitat respingerea recursului ca fiind nefondat.

În ceea ce privește cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) cu o serie de întrebări preliminare, instanța reține că potrivit 19 alin. (3) lit. (b) din Tratatul privind Uniunea Europeană, "Curtea de Justiție a Uniunii Europene hotărăște în conformitate cu tratatele: (…) b) cu titlu preliminar, la solicitarea instanțelor judecătorești naționale, cu privire la interpretarea dreptului Uniunii sau la validitatea actelor adoptate de instituții", iar potrivit art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene "Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la: (a) interpretarea tratatelor; (b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii; În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în fața unei instanțe dintr-un stat membru, această instanță poate, în cazul în care apreciază că o decizie în această privință îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre, să ceară Curții să se pronunțe cu privire la această chestiune. În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe naționale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță este obligată să sesizeze Curtea. …".[s.n.]

Instanțele naționale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcție de particularitățile fiecărei cauze, atât asupra necesității unei întrebări preliminare în vederea soluționării fondului litigiului, cât și asupra pertinenței întrebărilor adresate Curții de Justiție a Uniunii Europene.

În cauză, admisibilitatea unei asemenea cereri excedează limitelor de învestire a prezentei instanțe, dat fiind motivele de recurs, astfel cum au fost supuse analizei prin cele două cereri de exercitare a căii de atac, motivate și înregistrate la datele de 28.02.2018 și 01.03.2018.

În consecință, este evident faptul că întrebările, astfel cum au fost formulate, nu au caracter necesar în soluționarea litigului pendinte, întrucât un eventual răspuns din partea Curții de Justiție a Uniunii Europene nu ar conduce la dezlegarea pricinii, instanța nefiind învestită cu criticile de nelegalitate ale hotărârii recurate la care se referă întrebările preliminare, în condițiile în care completarea motivelor de recurs a intervenit tardiv, astfel cum s-a stabilit prin încheierea de ședință din data de 25.05.2021.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Prin raportul de evaluare nr. x/01.03.2017 s-a constatat încălcarea de către recurentul-reclamant, a prevederilor art. 33 alin. (2) și ulterior a prevederilor art. 34 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 în perioada 19.07.2006-23.02.2016, respectiv a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, în perioada 22.06.2012-23.02.2016, prin faptul că a deținut simultan calitatea de primar al comunei B., județul Mehedinți și calitatea de funcționar public de conducere, respectiv secretar al aceleiași comune.

Astfel, recurentul a ocupat funcția publică de conducere de secretar al comunei B., județul Mehedinți iar, prin Ordinul nr. 82/27.04.2004 emis de Prefectul județului Mehedinți, s-a dispus suspendarea recurentului din funcție, pe durata campaniei electorale din anul 2004.

Întrucât recurentul a câștigat alegerile pentru funcția de primar, a fost emis Ordinul nr. 210/28.06.2004 prin care Prefectul județului Mehedinți a dispus suspendarea acestuia din funcția de secretar, pe toată durata exercitării mandatului de primar.

Ulterior, recurentul a câștigat mandatele de primar și la alegerile din anii 2008, 2012 și 2016.

Din analiza considerentelor hotărârii recurate, Înalta Curte constată că motivarea primei instanțe răspunde argumentelor prezentate de părți, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt și de drept, nefiind astfel identificate contradicții în raționamentul instanței de fond și nici considerente străine de natura cauzei.

Conform prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde (și) "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

În conformitate cu jurisprudența CEDO, chiar dacă dispozițiile art. 6 paragraful 1 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale impun instanțelor naționale să-și motiveze deciziile (cauza Boldea vs. Romania), această obligație nu presupune existența unor răspunsuri detaliate la fiecare problemă ridicată, fiind suficient să fie examinate în mod real problemele esențiale care au fost supuse spre judecată instanței, iar în considerentele hotărârii trebuie să se regăsească argumentele care au stat la baza pronunțării acesteia.

Argumentele invocate de recurrent deduc controlului judiciar al instanței de recurs legalitatea soluției instanței de fond prin prisma dreptului substanțial, analiză pe care Înalta Curte o va dezvolta cu ocazia analizării motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În consecință, acest motiv de nelegalitate al hotărârii recurate nu va fi reținut ca întemeiat.

În ceea ce privește cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de recurs apreciază că nu este întemeiat.

Dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 prevăd că "(1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: c) calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent de durata acestuia;".

Textul art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. x face referire la calitatea de funcționar public, fără nicio altă distincție.

Recurentul deținea calitatea de funcționar public iar textul legal este lipsit de orice echivoc, astfel că este irelevantă împrejurarea că acesta a fost ales în funcția de demnitate publică, întrucât dispozițiile citate anterior, din Legea nr. 161/2003, rămân pe deplin aplicabile.

Pentru a nu intra sub incidența cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, recurentul avea obligația de a-și înceta raportul de serviciu din funcția publică de conducere, respectiv din funcția de secretar comună.

Textul art. 97 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003, invocat de recurent nu poate înlătura de la aplicare dispozițiile art. 87 din același act normativ iar normele legale trebuie interpretate în mod sistematic.

Contrar susținerilor recurentului, acestuia îi sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 188/1999, întrucât prevederile art. 6 din acest act normativ se interpretează în sensul în care sunt excluse de la aplicare persoanelor care dețin exclusiv o funcție de demnitate publică, nu și celor care dețin simultan o funcție de demnitate publică și o funcție publică.

Susținerea recurentului în sensul că Legea nr. 393/2004 nu se completează cu normele din Legea nr. 188/1999 nu va fi reținută întrucât articolul 34 reglementează conduita pe care trebuie să o adopte funcționarul public de conducere care urmează să dețină o funcție de demnitate publică, iar Legea nr. 188/1999 conține dispoziții cu caracter special în ceea ce privește persoanele care dețin o funcție publică de conducere și doresc să ocupe o funcție de demnitate publică astfel că sunt pe deplin aplicabile.

Recurentului, în calitate de funcționar public de conducere, supus dispozițiilor Legii nr. 188/1999, i se aplicau prevederile art. 34 din acest act normativ, care prevedea clar că arată "(1) Funcționarii publici pot fi aleși sau numiți într-o funcție de demnitate publică, în condițiile legii. (…) (3) Înalții funcționari publici și funcționarii publici de conducere pot candida pentru funcții de demnitate publică numai după încetarea, în condițiile legii, a raporturilor de serviciu."

Împrejurarea că Legea nr. 284/2010 face o distincție între funcțiile de demnitate publică alese si funcțiile de demnitate publica numite, primarul fiind o funcție de demnitate publica aleasa si nu numita, nu prezintă relevanță din punct de vedere a situației recurentului, care, astfel cum prevede art. 34 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, trebuia să procedeze la încetarea, în condițiile legii, a raporturilor de serviciu.

Deși raportul de serviciu al recurentului privind funcția publică de conducere este suspendat, acest aspect nu echivalează cu încetarea, întrucât pe această durată se suspendă îndeplinirea atribuțiilor și remunerarea funcționarului public, însă rămâne aplicabil regimul incompatibilităților și al conflictelor de interese, astfel că recurentul, inclusiv pe perioada suspendării raportului de serviciu, avea obligația de respecta prevederile art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

De altfel, articolul 94 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 prevedea că "raportul de serviciu se suspendă de drept atunci când funcționarul public se află în una dintre următoarele situații: a) este numit sau ales într-o funcție de demnitate publică, pentru perioada respectivă, cu excepțiile prevăzute la art. 34".

Or, astfel cum s-a arătat mai sus, articolul 34 alin. (3) prevede posibilitatea de a candida pentru funcții de demnitate publică numai după încetarea raporturilor de serviciu, aceasta fiind una din excepțiile la care face referire art. 94 alin. (1).

În plus, art. 96 din același act normativ prevede că: "(3) Pe perioada suspendării raportului de serviciu autoritățile și instituțiile publice au obligația să rezerve postul aferent funcției publice. Ocuparea acestuia se face, pe o perioadă determinată, în condițiile legii. Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcționarilor publici nu pot înceta și nu pot fi modificate decât din inițiativa sau cu acordul funcționarului public în cauză.(4) Perioada suspendării raporturilor de serviciu în condițiile art. 94 alin. (1) lit. c) și art. 95 alin. (1) lit. c) se consideră vechime în funcția publică."

În aceste condiții, este evident faptul că suspendarea raporturilor de serviciu nu echivalează cu încetarea raporturilor de serviciu.

Simpla deținere a două funcții incompatibile este suficientă pentru încălcarea regimului juridic al incompatibilităților iar articolul 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 a fost modificat în sensul dat de recurent abia în anul 2017, prin Legea nr. 87/2017 astfel că, în perioada în discuție, era irelevant aspectul exercitării efective sau nu a funcției publice de conducere, întrucât legea nu se poate aplica retroactiv.

Instanța de recurs nu este de acord cu punctul de vedere exprimat de recurent în sensul că Ordinul nr. 210/2004 emise de Prefectul județului Mehedinți este în vigoare și în prezent întrucât, persoana care ocupă funcția de primar în cazul mai multor mandate consecutive se află în situația de a dobândi fiecare funcție, separat, pe perioade determinate (din 4 în 4 ani), raporturile juridice fiind guvernate de legislația în vigoare în cadrul fiecărui mandat, nefiind vorba despre o exercitare a funcției cu caracter de continuitate, așa cum încearcă să acrediteze recurentul.

Că este așa rezultă chiar din prevederile art. 15 din Legea nr. 393/2004, conform cărora, "Calitatea de primar (...) încetează la data depunerii jurământului de către noul primar (...)", noțiunea de "noul primar" nefiind echivalentă cu cea de persoană fizică, ci la se referă la funcția de demnitate publică.

Prevederile art. 28 din Legea nr. 393/2004 nu sunt aplicabile în situația recurentului întrucât acestea se referă la suspendarea contractului de muncă al persoanelor care dețin și o funcție de demnitate publică iar, în cazul de față, acesta deține o funcție publică de conducere, respectiv de secretar al comunei B., județul Mehedinți, și nu o funcție contractuală.

De altfel, dispozițiile Legii nr. 393/2004 nu pot exclude de la aplicare dispozițiile Legii nr. 188/1999, articolul 34 reglementând conduita pe care trebuie să o adopte funcționarul public de conducere care urmează să dețină o funcție de demnitate publică și nici dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 care reglementează un caz clar de incompatibilitate între funcția de primar și calitatea de funcționar public.

Recurentul nu se poate prevala de prevederile art. 97 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, acesta ocupând o funcție publică de conducere și, astfel, intrând sub incidența art. 34 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.

Art. 34 alin. (3) din Legea 188/1999 reprezintă o normă specială față de reglementarea generală cuprinsă în Legea 161/2003 astfel că, în virtutea aplicării principiului juridic specialia generalibus derogant, recurentul, în calitate de funcționar public de conducere, trebuia să se supună obligației exprese ce îi incumba ope legis, în cazul în care candida pentru funcții de demnitate publică, și nu să se raporteze la situația funcționarilor publici, în general, conform prevederilor cuprinse în art. 97 din Legea 161/2003.

Textul evocat are natura juridică a unei interdicții legale, fiind astfel subsumat regimului incompatibilităților funcționarilor publici cu funcții de conducere, fiind vorba de o reglementare complementară rezultată din normele cuprinse în mai multe acte normative.

Norma juridică specială are în vedere asigurarea unui climat de integritate și de transparență în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, urmărindu-se ca persoanele în cauză să adopte o conduită de natură să împiedice deturnarea atribuțiilor specifice funcției sau demnității publice în scop personal, prin influențarea deciziilor pe care oficialul le are de adoptat în exercitarea acestora, acesta fiind scopul urmărit de legiuitor.

Nu se va reține ca având caracter relevant analogia pe care o face recurentul cu alte profesii referitor la suspendarea raporturilor de muncă în situația exercitării altei funcții, în cazul de față aplicându-se legislația specifică exercitării funcției de primar.

De asemenea, instanța nu este în măsură să constate existența unor erori legislative, obligația judecătorului fiind de a aplica reglementările legale în vigoare.

Jurisprudența învederată de către recurent nu se pliază în totalitate pe speța pendinte, întrucât vizează alte cazuri de incompatibilitate decât cel din dosarul de față, recurentul deținând funcția publică de conducere, concomitent cu funcția de primar. Dimpotrivă, din analizarea deciziilor pronunțate de către instanța supremă se conturează existența unei jurisprudențe în ceea ce privește cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, care îmbrățișează argumentele prezentate de către judecătorul fondului, în acord cu cele ale intimatei.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu sunt incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 4493 din 22 noiembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 14 iunie 2021.