ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3083/2021

Ședința publică din data de 21 mai 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate anularea Raportului de evaluare nr. x/24.07.2018.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 9/F-C din 21 ianuarie 2019, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis contestația formulată de reclamant, a anulat Raportul de Evaluare nr. x/24.07.2018 întocmit de Agenția Națională de Integritate și a obligat pârata să plătească reclamantului suma de 50 RON cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., pârâta Agenția Națională de Integritate a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii intimatului-reclamant ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, s-a susținut că raționamentul instanței de fond este bazat pe o aplicare eronată a prevederilor legale incidente, respectiv art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, coroborat cu prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 1/2011 a educației naționale atunci când s-a reținut că, pentru a participa în calitate de membru al consiliului de administrație al unității de învățământ, era necesară emiterea unei dispoziții de către primar. Astfel, în lipsa unei asemenea dispoziții, simpla participare a primarului la ședințele consiliului de administrație, reprezintă o exercitare a atribuțiilor de reprezentare a UAT-ului, prevăzute de art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

Contrar celor reținute de instanța de fond, starea de incompatibilitate se stabilește în raport de norma legală în vigoare pentru perioada evaluată. Dispozițiile O.U.G. nr. 49/2014 sunt aplicabile numai situațiilor juridice născute după intrarea în vigoare a acestui act normativ și, prin urmare, nu sunt aplicabile acelor situații care s-au născut anterior. Or, starea de incompatibilitate în care s-a aflat intimatul-reclamant s-a născut la data de 15.10.2012 și a durat până la 30.06.2014, dată la care a intrat în vigoare O.U.G. nr. 49/2014, însă această modificare nu poate produce efecte pentru trecut și nu poate șterge situația de incompatibilitate născută anterior întrucât s-ar încălca principiul neretroactivității legii civile.

Având în vedere situația de incompatibilitate reglementată de Legea nr. 161/2003, cu privire la calitatea de primar, pentru ca regimul juridic al incompatibilităților să nu fie încălcat, reprezentantul primarului în consiliul de administrație al unităților de învățământ, până la data de 29.06.2014 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 fiind data de 30.06.2014), trebuia să fie altul decât primarul.

A mai menționat faptul că dispozițiile art. 37 din Legea nr. 215/2001, art. 96 alin. (1) și (2) lit. a), b) și c) din Legea nr. 1/2011 și ale art. 33 alin. (1) din Regulamentul de organizare și funcționare a unităților de învățământ preuniversitar nu prevăd în mod expres obligativitatea desemnării reprezentantului primarului în consiliul de administrație al școlii printru-un act administrativ al autorității locale (dispoziție a primarului sau hotărâre a consiliului local).

Mai mult, instanța de fond a ignorat documentele aflate la dosarul cauzei din care rezulta foarte clar că intimatul-reclamant a participat la ședințele consiliului de administrație în calitate de membru al acestuia și nu în calitate de invitat sau în temeiul dispozițiilor art. 62 din Legea nr. 215/2001.

Potrivit dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, starea de incompatibilitate este generată prin simpla deținere simultană a funcției de primar și a calității de membru în consiliul de administrație al unei unități de învățământ, ca instituție publică, fără ca existența acesteia să fie condiționată de vreo remunerare a persoanei în calitate de membru în consiliul de administrație respectiv.

De asemenea, pentru existența stării de incompatibilitate nu are relevanță dacă s-a realizat pentru reclamant vreun beneficiu material sau dacă a existat un interes personal de natură patrimonială care ar putea influenta îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor întrucât acestea sunt elemente în raport de care se poate identifica o situație de conflict de interese și nu o situație de incompatibilitate care este generată de exercitarea simultană a celor două funcții incompatibile, independent de întrunirea condițiilor invocate de reclamant.

A mai arătat că reținerile instanței de fond referitoare la Decizia CCR nr. 972/21.11.2012 nu au legătură cu speța dedusă judecății, prin decizia respectivă nefiind analizată constiuționalitatea incompatibilităților stabilite pentru primari.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosarul instanței de recurs, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat cu consecința menținerii ca legală și temeinică a sentinței atacate.

A arătat că instanța de fond, analizând actele și probele administrate în cauză, în mod temeinic și legal a conchis că nu se poate reține starea de incompatibilitate atât timp cât primarul nu a emis nicio dispoziție în condițiile art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, iar simpla participare a acestuia la ședințele Consiliului de administrare a Școlii Profesionale reprezintă o exercitare a atribuțiilor de reprezentare a unității administrativ teritoriale prevăzute de art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

În opinia sa, instanța de fond a apreciat, în mod corect faptul că raportul de evaluare nr. x/24.07.2018 este netemeinic si astfel a stabilit că obiectivitatea cu care a acționat în calitate de primar si membru în Consiliul de administrație al Școlii Profesionale a Comunei Perișani nu a fost afectată absolut deloc.

În acest sens, a învederat faptul că Înalta Curte de Casație si Justiție, prin Decizia nr. 163/2015, a reținut că "incompatibilitatea reprezintă interdicția de a cumula doua sau mai multe funcții care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligația sa își îndeplinească sarcinile de serviciu.

Dincolo de particularitățile oricărei situații de fapt nu se poate afirma "de plano " că funcția de primar este incompatibila cu funcția de reprezentant legal al unității administrative teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes național, calificarea de facto urmând a se stabili în raport de circumstanțele fiecărei cauze, aspect reținut si de Curtea Constituțională în deciziile pronunțate.

În mod corect instanța de fond a avut în vedere și dispozițiile Legii privind modul de constituire a Consiliilor de administrație la unitățile de învățământ, respectiv ale O.U.G. nr. 49/2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial nr. 486 din 30.06.2014.

Astfel, începând cu data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014 se specifică, în mod expres, că din Consiliul de administrație al școlilor fac parte primarii localităților, până la data adoptării acestei ordonanțe din consiliile locale făcând parte un reprezentant al primarului, reprezentantul primarului putând fi însuși primarul.

A mai arătat faptul că intimatul A. a fost un "simplu membru" al Consiliului de administrație al Școlii Profesionale Perișani și nu Președintele Consiliului de Administrație, nefiind un factor decizional si neputând, în niciun fel, să influențeze luarea hotărârilor. Totodată acesta nu a creat niciun prejudiciu vreunui cadru didactic si nici nu a obținut vreodată vreun folos material pentru sine sau pentru vreun alt membru al familiei.

Mai mult, a criticat și faptul că nu s-a indicat în ce măsură a existat o incompatibilitate si respectiv în ce măsură a avut un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenta îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor.

A subliniat că pentru a participa în calitate de membru în consiliu de administrație era necesara emiterea unei dispoziții de către primar în condițiile art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

Așadar, în lipsa emiterii unei asemenea dispoziții, simpla participare a primarului la ședințele consiliului de administrație reprezintă o exercitare de reprezentare a unității administrativ - teritoriale prevăzute de art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, astfel că din această perspectivă nu se poate reține starea de incompatibilitate.

Având în vedere modificarea legii învățământului care a legalizat în mod expres prezența primarului ca membru în consiliul de administrație în cadrul unităților de învățământ de stat, nu doar prezența unui reprezentant al primarului și față de scopul instituirii incompatibilităților, respectiv acela de a proteja mandatul și în mod indirect de a garanta electoratului independenta persoanei care îl reprezintă a apreciat că desfășurarea activității de membru în consiliul de administrație al unei școli nu afectează independența primarului, nu este în contradicție cu mandatul său și nici nu-l împiedică la exercitarea acestuia.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

Prin rezoluția din 23 mai 2019 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 21 mai 2021, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, în perioada 15.10.2012 - 30.06.2014 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014), a deținut, simultan, funcția de primar al comunei Perișani, județul Vâlcea și calitatea de membru în Consiliul de administrație al Scolii Profesionale Comuna Perișani.

Soluția primei instanțe, de admitere a acțiunii reclamantului și de anulare a Raportului de Evaluare nr. x/24.07.2018 întocmit de Agenția Națională de Integritate este nelegală, reflectând interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor legale pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză, criticile recurentei-pârâte fiind apreciate, în consecință, ca fondate.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora funcția de primar este incompatibilă cu funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, precum și la instituțiile publice.

O parte din criticile de nelegalitate formulate de pârâtă prin recurs privesc greșita aplicare și interpretare a efectelor modificărilor legislative operate conform O.U.G. nr. 49/2014 asupra situației de incompatibilitate reținută prin raportul de evaluare întocmit în cauză, din perspectiva principiului neretroactivității legii civile.

Înalta Curte observă că, instanța de fond, deși a reținut corect că perioada de referință este anterioară modificărilor Legii nr. 1/2011, prin O.U.G. nr. 49/2014, în considerente a înlăturat apărările pârâtei, potrivit cărora, prin cumularea mandatului de ales local cu funcția de membru al consiliului de administrație al unei școli profesionale pentru perioada din litigiu, în sensul că alesul ar putea intra în conflict cu prerogativele și obligațiile stabilite prin statutul său, având în vedere și noile modificări legislative care au statuat în legea învățământului că acest cumul de funcții nu mai reprezintă un conflict de incompatibilitate.

De asemenea, prima instanță a constatat că pentru perioada menționată de pârâtă în raportul de evaluare, independența Primarului A. nu a fost afectată și nu a fost împiedicată exercitarea acestui mandat, în speță nefiind lezate interesele comunității locale, ținând cont și de noile modificări legislative care au reglementat în mod definitiv situația ambiguă din punct de vedere juridic, care a cuprins și perioada din litigiu și care a consfințit o necesitate locală practică.

Referitor la aspectele care privesc modificările legislative, Înalta Curte reține că, până la data de 26.06.2014, dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că:

"(2) În cazul instituțiilor de învățământ de stat, consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar.

b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă."

Prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative (intrată în vigoare la 30 iunie 2014), prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administrație al unității de învățământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului".

Reglementarea incompatibilităților, din punct de vedere al existenței și efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fără a avea relevanță modificările legislative intervenite ulterior, astfel cum, în mod greșit a reținut instanța de fond.

Această interpretare a fost confirmată și de soluția de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție în ședința din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru situații ivite anterior modificării textului de lege și a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014."

În cauza de față, O.U.G. nr. 49/2014 a intrat în vigoare la data de 30.06.2014, iar starea de incompatibilitate a fost reținut pentru perioada anterioară acestei date, astfel încât dispozițiile acestui act normativ nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție, "legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile". Așadar, principiul este incident doar în cazul legii penale sau contravenționale mai favorabile. Or, dispozițiile O.U.G. nr. 49/2004, prin care se modifică prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învățământului nr. 1/2011 referitoare la componența consiliului de administrație, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situațiilor juridice născute anterior datei modificării.

Prin urmare, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate reținută în sarcina intimatului-reclamant a fost constatată pentru perioada 15.10.2012 - 30.06.2014, când, potrivit dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, în forma în vigoare la acea dată, primarul avea obligația să își desemneze un reprezentant în consiliile de administrație ale instituțiilor de învățământ, neîndeplinirea acestei obligații atrăgând incidența prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare în intervalul temporal pentru care s-a constatat incidentul de integritate.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte constată caracterul fondat al criticilor din recurs privitoare la greșita aplicare de către instanța de fond a dispozițiilor O.U.G. nr. 49/2014.

Înalta Curte constată că sunt nelegale și considerentele primei instanțe, referitoare la concluzia că pentru a participa în calitate de membru în consiliul de administrație era necesară emiterea unei dispoziții de către primar în condițiile art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, iar în lipsa unei asemenea dispoziții, simpla participare a primarului la ședințele consiliului de administrație a unității școlare reprezintă o exercitare a atribuțiilor de reprezentare a unității administrativ-teritoriale prevăzute de art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, astfel că din această perspectivă nu se poate reține starea de incompatibilitate.

În acest sens, Înalta Curte observă că dispozițiile legale incidente nu dispun în vreun fel cu privire la forma sau emitentul actului prin care reclamantul a căpătat calitatea de membru în consiliul de administrație al școlii profesionale. Această calitate a fost incontenstabil deținută de reclamant, conform deciziilor pentru constituirea consiliului de administrație nr. 113/15.10.2012, nr. 30/28.10.2013 și nr. 27/16.10.2014, reclamantul participând efectiv la ședințele consiliului de administrație, astfel cum rezultă din procesele-verbale expuse în cuprinsul raportului de evaluare contestat și anexate în dosarul instanței de fond .

Incompatibilitatea presupune interdicția de a cumula două sau mai multe funcții și/sau calități care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligația să își exercite atribuțiile funcției publice.

Prin urmare, se constată că în perioada de referință, intenția legiuitorului a fost clară, funcția de primar fiind incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, ceea ce înseamnă că, în consiliul de administrație al școlii, trebuia să fie membru un reprezentant al primarului și nu primarul însuși.

Cât privește apărările intimatului-reclamant expuse prin întâmpinare, Înalta Curte le consideră a fi neîntemeiate.

Apărările referitoare la faptul că primarul A. a fost un "simplu membru" al Consiliului de administrație al Școlii Profesionale Perișani și nu Președintele Consiliului de Administrație, nefiind un factor decizional și neputând, în niciun fel să influențeze luarea hotărârilor, ori cele privitoare la necrearea vreunui prejudiciu sau neobținerea vreunui folos material pentru sine sau pentru un alt membru al familiei, precum și cele sub aspectul neindicării interesului patrimonial care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor sunt specifice conflictului de interese și nu sunt relevante în analiza stării de incompatibilitate, atât timp cât legea interzice simplul cumul de funcții, iar nu producerea consecințelor indicate de reclamant sau obținerea de către acesta a unor beneficii din cumulul de funcții.

Scopul reglementării cazurilor de incompatibilitate îl reprezintă asigurarea îndeplinirii funcției publice în mod transparent, imparțial și independent, motiv pentru care, în perioada de referință, legiuitorul a optat pentru o reglementare legislativă strictă, care interzicea simpla deținere simultană a anumitor funcții sau calități, astfel încât împrejurările invocate de reclamant nu au caracter exonerator în ceea ce privește obligația respectării regimului incompatibilităților.

Neîntemeiat este și argumentul intimatului, dedus din dispozițiile deciziei nr. 163/2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, întrucât această decizie privește o situație de incompatibilitate diferită legislativ (și jurisprudențial) de cea din speță, iar instanța de recurs nu poate face aprecieri referitoare la situația specifică pricinii în care s-a pronunțat această decizie.

Prin urmare, Înalta Curte constată că pârâta Agenția Națională de Integritate a reținut în mod corect starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul A., în perioada 15.10.2012 - 30.06.2014, în care a deținut simultan funcția de primar al Comunei Perișani și calitatea de membru în Consiliul de administrație al Școlii Profesionale Comuna Perișani, contrar prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, raportul de evaluare fiind legal întocmit, astfel încât se impune reformarea hotărârii pronunțate de instanța de fond.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta - pârâtă Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 9/F-C din 21 ianuarie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează în tot sentința recurată și, în rejudecare:

Respinge contestația formulată de reclamantul A. împotriva Raportului de evaluare nr. x/24.07.2018, emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 21 mai 2021.