ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4210/2020

Ședința publică din data de 9 septembrie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 20 martie 2017, pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/01.03.2017, întocmit de pârâtă și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 179 din 24 octombrie 2017, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a anulat Raportul de evaluare nr. x/01.03.2017 și a obligat pârâta la plata sumei de 50 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței civile nr. 179 din 24 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii.

În motivarea recursului, pârâta a susținut că hotărârea atacată încalcă principiul retroactivității și principiul ultraactivității legii civile, prevăzute de art. 6 C. civ., instanța de fond făcând aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 49/2014, care a intrat în vigoare la data de 30.06.2014, iar starea de incompatibilitate a fost constatată pentru perioada 17.10.2012-30.06.2014.

În perioada efectuării activității de evaluare erau în vigoare dispozițiile art. 96 din Legea nr. 1/2011, în forma anterioară modificării prin O.U.G. nr. 49/2014, care prevedeau obligația primarului de a desemna un reprezentant al său în consiliile de administrație ale instituțiilor de învățământ, iar potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcția de primar este incompatibilă cu funcția de membru în consiliul de administrație la instituțiile publice. În opinia recurentei-pârâte, starea de incompatibilitate în care se găsește intimatul-reclamant trebuie privită prin prisma acestor texte de lege, în forma anterioară modificării.

Contrar susținerilor instanței de fond, calitatea reclamantului de membru în consiliul de administrație al Liceului Teoretic Măciuca rezultă din Adresa nr. x/11.05.2016, comunicată de această instituție de învățământ.

Nefondate sunt și susținerile primei instanțe potrivit cărora participarea intimatului la ședințele consiliilor de administrație ar fi reprezentat doar o simplă exercitare a prerogativelor conferite de art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, acestea fiind contrazise de procesele-verbale încheiate cu ocazia acestor ședințe, pe care reclamantul le-a semnat în calitate de membru și din al căror cuprins rezultă că acesta a participat activ la ședințe, luând cuvântul și participând la dezbateri.

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul-reclamant a susținut a fi corecte argumentele primei instanțe referitoare la faptul că, din probele administrate, nu rezultă că a fost afectată independența primarului, nu a fost împiedicat în exercitarea mandatului și nu au fost lezate interesele comunității locale, nefiind alterată obiectivitatea cu care reclamantul a acționat în calitate de primar și membru în consiliul de administrație.

A mai arătat intimatul că nu a primit nicio retribuție, în calitate de membru în consiliul de administrație și a solicitat a fi avută în vedere decizia nr. 163/2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în cuprinsul căreia s-a reținut că nu este suficientă simpla deținere concomitentă a calității de primar și a aceleia de membru în consiliul de administrație al unității de învățământ, ci este necesar ca obiectivitatea în adoptarea deciziilor să fi fost afectată.

În opinia intimatului-reclamant, în examinarea conflictului de interese trebuie analizată definiția prevăzută de art. 70 din Legea nr. 161/2003, iar în raport de acest text de lege, în cauză nu a fost relevat interesul de natură patrimonială care ar fi putut influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce-i revin.

A mai susținut intimatul-reclamant că actul administrativ contestat nu este motivat și nu permite verificarea legalității acestuia. În raprotul de evaluare sunt enumerate deciziile privind componența consiliilor de administrație și procesele-verbale semnate de prezență de către reclamant, fără a se indica în ce măsură a existat un conflict de interese, sub forma unui interes patrimonial, care ar fi putut interfera cu îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, în perioada 17.10.2012 - 30.06.2014 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014), a deținut, simultan, funcția de primar al comunei Măciuca și calitatea de membru în Consiliul de administrație al Liceului Teoretic Măciuca.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora funcția de primar este incompatibilă cu funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, precum și la instituțiile publice.

Criticile de nelegalitate formulate de pârâtă prin recurs privesc, în esență, greșita aplicare și interpretare a efectelor modificărilor legislative operate conform O.U.G. nr. 49/2014 asupra situației de incompatibilitate reținută prin raportul de evaluare întocmit în cauză, din perspectiva principiului neretroactivității legii civile.

Înalta Curte reține că, până la data de 26.06.2014, dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că:

"(2) În cazul instituțiilor de învățământ de stat, consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar.

b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă."

Prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative (intrată în vigoare la 30 iunie 2014), prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administrație al unității de învățământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului".

Înalta Curte, reține că, prin raportul de evaluare întocmit de pârâtă, a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant în perioada 17.10.2012 - 30.06.2014, perioadă în care, potrivit dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, anterior citate, primarului îi revenea obligația legală de a desemna un reprezentant în consiliile de administrație ale instituțiilor de învățământ. În perioada de referință, intenția legiuitorului a fost clară, funcția de primar fiind considerată incompatibilă cu aceea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice precum Liceul Teoretic Măciuca, astfel încât, în consiliul de administrație al școlii, avea calitatea de membru un reprezentant al primarului și nu primarul însuși.

Reglementarea incompatibilităților, din punct de vedere al existenței și efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fără a avea relevanță modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activității de evaluare, astfel cum a susținut recurentul-reclamant.

Această interpretare a fost confirmată și de soluția de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție în ședința din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru situații ivite anterior modificării textului de lege și a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014."

În cauza de față, O.U.G. nr. 49/2014 a intrat în vigoare la data de 30.06.2014, iar starea de incompatibilitate a fost reținut pentru perioada anterioară acestei date, astfel încât dispozițiile acestui act normativ nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție, "legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile". Așadar, principiul este incident doar în cazul legii penale sau contravenționale mai favorabile. Or, dispozițiile O.U.G. nr. 49/2004, prin care se modifică prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învățământului nr. 1/2011 referitoare la componența consiliului de administrație, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situațiilor juridice născute anterior datei modificării.

Prin urmare, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate reținută în sarcina intimatului-reclamant a fost constatată pentru perioada 17.10.2012 - 30.06.2014, când, potrivit dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, în forma în vigoare la acea dată, primarul avea obligația să își desemneze un reprezentant în consiliile de administrație ale instituțiilor de învățământ, neîndeplinirea acestei obligații atrăgând incidența prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare în intervalul temporal pentru care s-a constatat incidentul de integritate.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte constată caracterul fondat al criticilor din recurs privitoare la greșita aplicare de către instanța de fond a dispozițiilor O.U.G. nr. 49/2014.

Cât privește apărările intimatului-reclamant, expuse prin întâmpinările depuse în fond și în recurs, Înalta Curte le consideră a fi neîntemeiate.

Apărările reclamantului referitoare la conflictul de interese sunt străine de obiectul pricinii, prin raportul de evaluare fiind reținută în sarcina acestuia o stare de incompatibilitate, iar nu un conflict de interese. Deși ambele situații reprezintă incidente de integritate, reglementarea lor este diferită, fiind evaluate după criterii distincte, criteriile aplicabile conflictului de interese neavând relevanță asupra stării de incompatibilitate.

Astfel, argumentele intimatului-reclamant referitoare la nemotivarea actului administrativ, sub aspectul neindicării interesului patrimonial, ori cele privitoare la neafectarea procesului decizional prin deținerea funcțiilor incompatibile, precum și cele referitoare la neremunerarea pentru activitatea astfel desfășurată, sunt specifice conflictului de interese și nu sunt relevante în analiza stării de incompatibilitate, atât timp cât legea interzice simplul cumul de funcții, iar nu producerea consecințelor indicate de reclamant sau obținerea de către acesta a unor beneficii din cumulul de funcții.

Scopul reglementării cazurilor de incompatibilitate îl reprezintă asigurarea îndeplinirii funcției publice în mod transparent, imparțial și independent, motiv pentru care, în perioada de referință, legiuitorul a optat pentru o reglementare legislativă strictă, care interzicea simpla deținere simultană a anumitor funcții sau calități, astfel încât împrejurările invocate de reclamant nu au caracter exonerator în ceea ce privește obligația respectării regimului incompatibilităților.

Neîntemeiat este și argumentul intimatului, dedus din dispozițiile deciziei nr. 163/2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, întrucât această decizie privește o situație de incompatibilitate diferită legislativ (și jurisprudențial) de cea din speță, iar instanța de recurs nu poate face aprecieri referitoare la situația specifică pricinii în care s-a pronunțat această decizie.

Înalta Curte constată că sunt nelegale și considerentele primei instanțe, referitoare la incidența prevederilor art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, potrivit cărora "Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum și în justiție.", acestea fiind norme cu caracter general față de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, care se aplică cu prioritate în cadrul incidentului de integritate.

Nu poate fi reținut nici considerentul primei instanțe, referitor la inexistența unui act emis de reclamant, în calitate de primar, cu privire la desemnarea sa ca membru în consiliul de administrație al unității de învățământ, atât timp cât dispozițiile legale incidente nu dispun în vreun fel cu privire la forma sau emitentul actului prin care reclamantul a căpătat calitatea de membru în consiliul de administrație al liceului. Această calitate a fost incontenstabil deținută de reclamant, conform deciziilor pentru constituirea consiliului de administrație nr. 49/17.10.2012 și nr. 61/23.09.2013, reclamantul participând efectiv la ședințele consiliului de administrație, astfel cum rezultă din procesele-verbale expuse în cuprinsul raportului de evaluare contestat și anexate în dosarul instanței de fond .

Prin urmare, Înalta Curte constată că pârâta Agenția Națională de Integritate a reținut în mod corect starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul A., în perioada 17.10.2012 - 30.06.2014, în care a deținut simultan funcția de primar al comunei Măciuca și calitatea de membru în Consiliul de administrație al Liceului Teoretic Măciuca, contrar prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, raportul de evaluare fiind legal întocmit, astfel încât se impune reformarea hotărârii pronunțate de instanța de fond.

Pentru considerentele expuse, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 179 din 24 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 septembrie 2020.