ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 159/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 8 noiembrie 2016, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat să se constate nulitatea absolută a Raportului de evaluare nr. x din 18 octombrie 2016 emis de pârâtă și, în subsidiar, anularea raportului ca nelegal, cu plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 50 din 20 martie 2017, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția nulității, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, dispunând anularea Raportului nr. x din 18 octombrie 2016 și a obligat intimata la plata sumei de 3.000 RON, cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de anulare, cu consecința menținerii ca temeinic și legal a Raportului de evaluare nr. x din 18 octombrie 2016 întocmit de Agenția Națională de Integritate. În motivarea recursului declarat se arată, în esență, că hotărârea instanței de fond este nelegală, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003. Recurenta-pârâtă susține că instanța de fond a apreciat greșit că Dispoziția nr. 124 din 20 iunie 2012 are un caracter constatator și nu este de natură a genera prin ea însăși un folos patrimonial. Or, Dispoziția nr. 124 din 20 iunie 2012 de suspendare de drept a raportului de serviciu al reclamantei A., funcționar public, pe perioada exercitării mandatului de primar, chiar dacă este un act administrativ emis în temeiul legii, este un act care o privește în mod direct pe intimata-reclamantă, iar aceasta, în calitate de primar, nu avea dreptul de a lua decizii cu privire la raporturile sale de serviciu de funcționar public. În calitatea sa de primar, intimata-reclamantă era obligată în primul rând să respecte dispozițiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 și să se abțină de la emiterea unei decizii care privea propria persoană, decizia de suspendare a raporturilor de serviciu putând fi semnată de viceprimarul localității (așa cum s-a întâmplat în cazul Contractelor de muncă nr. x din 31 iulie 2013, nr. y din 31 decembrie 2013, nr. z din 17 decembrie 2014). Recurenta arată că, prin emiterea și semnarea propriei decizii de suspendare din funcția publică, intimata a dovedit un interes personal în cauză, care se circumscrie sintagmei "interes personal" prevăzută de art. 70 din Legea nr. 161/2003, precizând că pentru existența interesului personal și implicit a conflictului de interese nu este obligatoriu ca alesul local să realizeze un beneficiu material pentru sine. Cât privește sensul noțiunii de "interes personal", recurenta-pârâtă face trimitere și la art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei. De asemenea, este greșită și aprecierea primei instanțe în sensul că Deciziile nr. 2 din 6 ianuarie 2014, nr. 205 din 29 iulie 2013 și nr. 303 din 17 decembrie 2014 nu au fost de natură a crea, prin ele însele, un folos patrimonial pentru persoana desemnată ca asistent personal și astfel nu se poate reține o situație de conflict de interese. În opinia legiuitorului, simpla posibilitate ca respectivul act să fie semnat sau încheiat fără existența unor garanții de obiectivitate (așa cum este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003) din partea celui care îl semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese. Prevederile legale privind conflictul de interese nu condiționează existența interesului personal de existența unui beneficiu pecuniar realizat direct de către primar. Acest beneficiu poate fi realizat și de o altă persoană apropiată acestuia (rudă, afin, etc.). Semnarea deciziilor presupune verificarea legalității acestora, precum și asumarea lor. Or, atât timp cât deciziile se refereau chiar la rude și afini ai săi, intimata ar fi trebuit să se abțină de la asumarea actelor prin semnare, astfel încât să se elimine orice suspiciune legată de corectitudinea și legalitatea actului și să nu fie încălcate dispozițiile art. 76 din Legea nr. 161/2003. De asemenea, intimata putea și trebuia să prevadă și să înlăture situația de conflict de interese în care se afla, implicând un interes personal care aduce atingere funcției de autoritate publică exercitată, dată fiind și definiția particulară a noțiunii de interes personal în cazul aleșilor locali, conform prevederilor din Legea nr. 393/2004 care statuează că aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă prin simpla condiție de a avea "posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv". În concluzie, contrar celor reținute de prima instanță, recurenta consideră că dispozițiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 și ale art. 75 din Legea nr. 393/2004 sunt aplicabile situației de fapt, aceste dispoziții legale coroborându-se și cu dispozițiile art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu cheltuieli de judecată. Cu privire la Dispoziția nr. 124 din 20 iunie 2012, intimata-reclamantă arată că a fost emisă în aplicarea unor dispoziții legale imperative (art. 94 alin. (1) și art. 95 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 și art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001), iar aplicarea legii nu poate reprezenta, în același timp, și o încălcare a legii. Prin acest act administrativ s-a dispus suspendarea de drept a raportului său de serviciu, funcționar public în cadrul Primăriei comunei Livezi, pe perioada exercitării mandatului de primar. Fiind vorba de o suspendare de drept, care intervine de la lege, nu a făcut altceva decât să emită actul administrativ care aplică dispoziția legală, fără a exista vreun interes sau folos material pentru sine la care se referă art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003 ori art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004. Contrar susținerii recurentei, dispoziția de suspendare a raporturilor de serviciu nu putea fi semnată de viceprimarul localității, întrucât doar primarul are competența de a emite dispoziții, potrivit art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001. Per a contrario, dacă viceprimarul nu are competența legală de a emite dispoziții, nu le poate nici semna. Este adevărat că semnarea contractelor individuale de muncă putea fi delegată viceprimarului, însă nu și semnarea dispoziției, dispozițiile primarului putând fi semnate exclusiv de primar. Celelalte trei Dispoziții (2 din 6 ianuarie 2014, 303 din 17 decembrie 2014 și 205 din 29 iulie 2013) privesc încadrarea în funcția de asistent personal pentru persoane cu handicap. Făcând referire la dispozițiile incidente din Legea nr. 448/2006 [art. 35, art. 26 lit. a) și art. 39 alin. (1)] și Normele de aplicare a acestei legi [art. 25 alin. (1)], intimata-reclamantă arată că și în aceste situații nu a făcut decât să aducă la îndeplinire obligațiile stabilite de lege în sarcina primarului, fără a exista vreun interes sau folos material pentru sine sau rudele la care se referă art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003 ori art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004. Cele trei persoane cu privire la care s-au emis dispozițiile invocate au fost încadrate ca asistenți personali pentru rudele lor - persoane cu handicap. Indiferent de interpretarea dată sintagmei "folos material", consideră că îngrijirea unor rude cu handicap nu poate constitui un folos material pentru aceste persoane. Împrejurarea că persoanele cu handicap și persoanele alese de acestea ca asistenți personali sunt rude/afini cu intimata-reclamanta nu este decât o coincidență nefericită, care, însă, nu înlătură nici dreptul persoanelor cu handicap de a avea asistenții personali aleși, nici obligația sa de a dispune încadrarea lor. În opinia intimatei-reclamante, instanța de fond a reținut în mod corect că nu se poate reține existența unui folos material în cazul în care drepturile persoanelor la care se referă art. 76 din Legea nr. 161/2003 sunt recunoscute de legi speciale, iar primarul, prin actul încheiat sau dispoziția emisă, nu poate influența în nici un fel modalitatea de acordare ori cuantumul foloaselor materiale cuvenite unor rude. Ca urmare, instanța de fond nu a încălcat, ci a aplicat corect dispozițiile art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003 ținând seama de condițiile impuse de aceste dispoziții legale.

Procedura de soluționare a recursului Prin Rezoluția din 16 noiembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 15 ianuarie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția instanței de recurs Examinând recursul prin prisma motivelor invocate și a prevederilor legale incidente, Înalta Curte reține caracterul său fondat, pentru următoarele considerente: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prin raportul de evaluare contestat în cauză, recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut incidența dispozițiilor art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003, apreciind că reclamanta A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în calitate de primar al comunei Livezi, județul Vâlcea, în perioada 20 iunie 2012 - 28 iunie 2016, a semnat mai multe documente pentru sine și pentru rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv, și anume: - Dispoziția nr. 124 din 20 iunie 2012 privind suspendarea de drept a raportului de serviciu al reclamantei, funcționar public, pe perioada exercitării mandatului de primar începând cu data de 20 iunie 2012; - Dispoziția nr. 205 din 29 iulie 2013 de încadrare a unui asistent personal pentru persoane cu handicap -B. (sora reclamantei); - Dispoziția nr. 2 din 6 ianuarie 2014 de încadrare a unui asistent personal pentru persoane cu handicap - C. (fiica reclamantei); - Dispoziția nr. 303 din 17 decembrie 2014 de încadrare a unui asistent personal pentru persoane cu handicap - D. (ginerele reclamantei). Prima instanță, contrar celor cuprinse în actul administrativ atacat, a susținut că simpla semnare a dispozițiilor anterior menționate au reprezentat doar chestiuni de formă, nu de fond, fără un caracter determinant în reținerea existenței unui folos material în persoana reclamantei sau a persoanelor desemnate ca asistent personal, în condițiile în care, în cazul primei dispoziții, suspendarea raportului de serviciu al reclamantei pe perioada exercitării mandatului de primar a operat de drept, respectiv primarul nu are competența de a stabili persoana ce va avea calitatea de asistent personal și nici cuantumul indemnizației ce urmează a fi plătită asistentului personal, pentru ipoteza prevăzută de celelalte dispoziții reținute în analiza conflictului de interese. În dezacord cu cele exprimate de judecătorul fondului prin hotărârea recurată, Înalta Curte reține că persoana verificată, A., s-a aflat într-un conflict de interese, astfel cum este definită această noțiune în prevederile Legii nr. 161/2003, prin semnarea unor dispoziții ce au avut ca obiect propria suspendare din funcția publică deținută/încadrarea în funcția de asistent personal a rudelor și a afinului său, în perioada în care intimata-reclamantă avea calitatea de primar în cadrul unității administrativ teritoriale respective. Potrivit prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, "prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative." Definind noțiunea de interes de natură patrimonială, dispozițiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 stipulează că "primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul 1." Deci, existența conflictului de interese, sub aspect administrativ, se verifică în situația în care decizia persoanei supuse interdicției legale este influențată sau prezintă riscul de a fi influențată de interesul său personal, al soției sau al rudelor și ar afecta major luarea deciziilor corecte și imparțiale de către acea persoană. Prevederile legale de mai sus se coroborează cu cele cuprinse în Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, ce prevede la art. 75 lit. a) că "aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv." Din perspectiva textelor legale sus-menționate, reiese că intimata-reclamantă, în calitatea sa de primar al comunei Livezi, pentru evitarea conflictului de interese, avea obligația să se abțină să emită actele administrative, să încheie acte juridice ori să emită o dispoziție în executarea funcției care ar produce un avantaj pentru sine sau pentru o rudă până la gradul II inclusiv (cazul în speță). Din totalul celor 4 dispoziții ce au fost identificate de recurenta-pârâtă ca fiind determinante în reținerea conflictului de interese, Înalta Curte constată că toate sunt susceptibile de a fi apte în crearea premiselor necesare pentru existența acestui conflict. Astfel, prima dispoziție în legătură cu care i s-a imputat intimatei-reclamante nerespectarea regimului juridic al conflictului de interese este Dispoziția nr. 124 din 20 iunie 2012, act administrativ prin care s-a dispus suspendarea de drept a raportului de serviciu al reclamantei, funcționar public în cadrul Primăriei comunei Livezi, pe perioada exercitării mandatului de primar. Reclamanta a susținut că a fost obligată să emită dispoziția privind suspendarea sa din funcția publică, întrucât era în exercițiul funcției de primar și nu putea delega această atribuție viceprimarului. Înalta Curte reține că, potrivit art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001: "Viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile sale", iar în cuprinsul Legii nr. 215/2001 nu se regăsește o dispoziție interdictivă, în ceea ce privește atribuțiile ce pot fi delegate viceprimarului de către primar, art. 68 alin. (1) din același act normativ, invocat de intimata-reclamantă prin întâmpinarea formulată în cauză, referindu-se doar la caracterul dispozițiilor pe care le poate emite primarul în exercitarea atribuțiilor sale, iar nu la vreo interzicere expresă de delegare de atribuții de la primar către viceprimar. Așadar, sunt irelevante argumentele reclamantei însușite de prima instanță, în sensul că avea obligația legală de semnare a acestei dispoziții, neputând delega această atribuție viceprimarului, iar atât timp cât exista un demers legal alternativ care asigura respectarea regimului juridic al conflictului de interese, intimata-reclamantă era obligată să respecte dispozițiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 și să se abțină de la emiterea unei decizii care privea propria persoană. Conflictul de interese reținut în cuprinsul raportului de evaluare contestat în cauză s-a materializat și prin semnarea Dispozițiilor nr. 2 din 6 ianuarie 2014, nr. 205 din 29 iulie 2013 și nr. 303 din 17 decembrie 2014, prin care intimata-reclamantă a dispus încadrarea în funcția de asistent personal pentru persoane cu handicap a unor persoane apropiate acesteia (respectiv sora, fiica și ginerele intimatei). Actele emise de alesul local în exercitarea funcției publice de primar nu au avut la bază garanții care să confirme obiectivitatea numirii în funcția de asistent personal a rudelor și afinului său, iar consecința acestor numiri a fost crearea unui interes de natură patrimonială pentru persoana aflată în relație de rudenie/afinitate cu intimata-reclamantă A., aceasta aflându-se, prin semnarea dispozițiilor amintite, într-un conflict de interese, corect reținut prin raportul de evaluare contestat. Susținerile intimatei-reclamante referitoare la o eventuală încălcare a drepturilor conferite de lege persoanelor cu handicap nu au relevanță în cauză, cât timp atribuția semnării dispozițiilor în discuție putea fi delegată unei alte persoane. Scopul legiuitorului, după cum reiese din chiar titlul Legii nr. 161/2003, a fost acela de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoana care deține o demnitate/funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese. Semnarea documentelor reținute prin raportul de evaluare reprezintă o manifestare de voință săvârșită cu intenția de a produce efecte juridice, aflându-se în situația în care, datorită interesului personal de natură patrimonială, nu a îndeplinit atribuțiile ce îi revin în calitate de ales local, în conformitate cu principiile care stau la baza exercitării funcției sale publice. Pentru existența conflictului de interese este suficient ca, în procesul de luare a unei decizii, să intre în conflict interesul personal cu cel public, condiție care, după cum s-a reținut anterior, este îndeplinită în cauză. Prin urmare, hotărârea instanței de fond este pronunțată cu aplicarea și interpretarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în aplicarea dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâta A.N.I., va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge ca neîntemeiată contestația formulată de reclamanta A. împotriva Raportului de evaluare nr. x din 18 decembrie 2016. PENTRU ACESTE MOTIVE,