ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2773/2021

Ședința publică din data de 11 mai 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 12 martie 2013, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Societatea B. România S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate ("CNAS") și Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București, a solicitat:

(i) constatarea nulității actului administrativ înregistrat sub nr. x/31.07.2012 și, implicit, contestarea datelor furnizate privitoare la valoarea vânzărilor trimestriale - în sumă de 1.839.769.174,37 RON și valoarea vânzărilor individuale, valori aferente trimestrului II 2012, aferente deținătorului de autorizație de pune pe piață (C.) - B., D., E. și B., F.;

(ii) obligarea pârâtei CNAS la rectificarea și recomunicarea datelor referitoare la consumul centralizat de medicamente, prin eliminarea datelor incorecte;

(iii) obligarea pârâtei CNAS la revizuirea modului de determinare a valorii consumului de medicamente corespunzător, prin reevaluarea datelor privind cantitățile și contravaloarea medicamentelor astfel încât să fie diminuată valoarea consumului trimestrial comunicat cu:

- contravaloarea cantităților de medicamente incluse în mod eronat în listele cu consumuri comunicate;

- contravaloarea medicamentelor corespunzătoare codurilor CIM nedeclarate de deținătorii de Autorizație de Punere pe Piață sau de Reprezentanții legali ai acestora, pentru care s-a înregistrat consum în raportarea centralizată;

- contravaloarea cantităților de medicamente reprezentând TVA cuprinzând prețul de achiziție;

- contravaloarea cantităților de medicamente reprezentând adaosurile față de prețul de producător;

(iv) obligarea pârâtelor la restituirea sumelor achitate nedatorat de reclamantă către CNAS;

(v) obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanței de fond, pronunțată în primul ciclu procesual

Prin sentința civilă nr. 4055 din 17 decembrie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta Societatea B. România S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București și a anulat actul DG 1971/31.07.2012 și informarea din data de 2.08.2012 privitoare la consumul de medicamente, respingând celelalte capete de cerere, ca neîntemeiate.

1.3. Calea de atac exercitată împotriva sentinței pronunțate în primul ciclu procesual

Împotriva sentinței civile nr. 4055 din 17.12.2013, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs atât reclamanta Societatea B. România S.R.L., cât și pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Prin decizia nr. 2517 din 11 octombrie 2016, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursurile declarate de ambele părți, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Prin sentința civilă nr. 2290 din 13 iunie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, ca neîntemeiată;

(ii) a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea B. România S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice a Municipiului București;

(iii) a anulat adresa nr. x/31.07.2012, emisă de Casa Națională de Asigurări de Sănătate;

(iv) a obligat pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate la rectificarea erorilor de raportare și la recomunicarea datelor referitoare la consumul centralizat de medicamente pentru trimestrul II/2012;

(v) a respins în rest cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată;

(vi) a obligat pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 21.986,76 RON reprezentând onorariu avocațial redus conform art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Împotriva sentinței civile nr. 2290 din 13 iunie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă critică, prin recurs, considerentele sentinței de fond potrivit cărora adresa nr. x/31.07.2012 a fost emisă de CNAS fără a verifica datele raportate și validate de casele județene. Arată pârâta că legislația specifică (art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011) cuprinde prevederi referitoare la modul de raportare a consumului de medicamente de către furnizorii de servicii medicale, iar la rândul lor, pe baza acestor informații, casele de asigurări județene raportează consumul centralizat către CNAS. Ca urmare, singurele elemente necesare verificării modalității de calcul a taxei sunt cele referitoare la consumul de medicamente înregistrat pe fiecare canal de eliberare, date care au fost puse la dispoziția reclamantei și instanței de fond.

Cât privește argumentele referitoare la existența unor erori în comunicările CNAS, recurenta- pârâtă arată că medicamentele Ciprinol, G., Diflazon se regăsesc în documentul depus de reclamantă prin adresa nr. x/28.10.2011, au avut preț în Catalogul Public național al prețurilor maximale ale medicamentelor de uz uman (CANAMED) inclusiv în trimestrul II 2012 și au fost raportate ca fiind consumate de furnizorii de medicamente/prestatorii de servicii medicale. Potrivit art. 4 alin. (2) și (2

1

) din O.U.G. nr. 77/2011, intimata-reclamantă a transmis CNAS lista medicamentelor pentru care datorează contribuția trimestrială, iar urmare a depunerii acestei liste, CNAS a procedat la stabilirea consumului centralizat de medicamente pentru care se datorează contribuția trimestrială.

Totodată, susține recurenta-pârâtă, contribuția trimestrială nu se limitează la medicamentele incluse în lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, ci se stabilește conform art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011, prin care legiuitorul a definit categoriile de medicamente al căror consum se suportă din bugetul FNUASS și al Ministerului Sănătății.

O.U.G. nr. 77/2011 a stabilit obligația tuturor deținătorilor de autorizații de punere în piață (C.) de a plăti o contribuție trimestrială în funcție de procentul de creștere a consumului de medicamente aplicat la consumul individual al fiecăruia dintre aceștia, astfel încât, ceea ce contează în stabilirea taxei este data consumului efectiv, nu data comercializării în lanțul de distribuție.

În acest context, CNAS că nu are competența legală de a urmări trasabilitatea medicamentelor pe tot lanțul de distribuție, astfel încât nu deține informații legate de volumul distribuitorilor și nivelul canalelor de eliberare, singura autoritate competentă în acest sens fiind Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale din România (ANMDM). Potrivit art. 729 din Legea nr. 95/2006, C. trebuie să anunțe ANMDM dacă un produs încetează să fie pus pe piață temporar sau permanent, cu cel puțin două luni înainte de întreruperea punerii medicamentului pe piață.

Așadar, arată recurenta-pârâtă CNAS, este criticabilă soluția instanței de fond cu privire la faptul că în calculul aferent taxei clawback pentru trimestrul II 2012 a fost inclusă contravaloarea medicamentelor care au expirat, fiind încălcate, astfel, prevederile O.U.G. nr. 77/2011. Solicită a se avea în vedere și că medicamentele aferente trimestrului II 2012 au fost decontate din bugetul FNUASS.

Recurenta-pârâtă CNAS critică sentința recurată și cu privire la includerea TVA în calculul contribuției, în raport cu Decizia Curții Constituționale nr. 39/2013, invocând prevederile art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și ale art. 147 alin. (4) din Constituția României, potrivit cărora deciziile Curții Constituționale se aplică doar pentru viitor, după publicarea lor în Monitorul Oficial. Ca atare, la data emiterii adresei contestate, CNAS avea obligația de a face aplicarea art. 3

1

alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, astfel cum a fost completată de O.U.G. nr. 110/2011, care prevedea că în calculul contribuției este inclus și TVA.

Sub acest aspect, recurenta- pârâtă că și în situația în care s-ar aprecia că Decizia Curții Constituționale nr. 39/2013 se aplică în cauză, includerea TVA în calculul contribuției trimestriale nu justifică anularea notificării contestate, întrucât CNAS nu are temei legal pentru a transmite consumul individual către C. decât cu TVA, având în vedere consumul raportat de furnizorii de servicii medicale și de medicamente, care include TVA. Medicamentele eliberate în tratamentul ambulatoriu se suportă din FNUASS la nivelul prețului de referință, care include TVA, potrivit contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănptate pentru anii 2011-2012, medicamentele liberate prin programele naționale de sănătate se suportă din același buget la nivelul prețului de decontare care include TVA, iar în unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă medicamentele sunt achiziționate la un preț care nu poate depăși prețul din CANAMED, care include și TVA.

În fine, recurenta-pârâtă formulează critici referitoare la obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată, susținând că nu se află în culpă procesuală și făcând aprecieri cu privire la proporționalitatea onorariului avocațial. Totodată, susține că obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată duce la grevarea bugetului FNUASS, cu efecte negative în privința gestionării sale.

Intimata-reclamantă Societatea B. România S.R.L. a depus concluzii scrise, prin care a invocat excepția tardivității recursului declarat de pârâta CNAS. Această excepție a fost respinsă în ședința publică din data de 14 aprilie 2021, pentru motivele consemnate în încheierea de la acea dată.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta CNAS este nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanța de control judiciar reține, cu titlu de premisă, ca fiind corecte susținerile recurentei-pârâte, întemeiate pe dispozițiile art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011, referitoare la modul de raportare a datelor de consum de către furnizorii de servicii medicale, pe baza cărora casele județene de asigurări de sănătate raportează lunar consumul centralizat către CNAS, care, la rândul său, comunică deținătorilor autorizației de punere pe piață consumul centralizat de medicamente decontate din bugetul FNUASS și cel al Ministerului Sănătății, pentru care se datorează contribuția trimestrială (taxa clawback).

Acest mod legal de raportare/calculare a consumului de medicamente și a contribuției trimestriale nu a fost contestat nici de instanța de fond, care, însă, a observat că, în procedura contestației administrative, CNAS are obligația de a analiza erorile sesizate de deținătorul autorizației de punere pe piață a medicamentelor cu privire la datele avute în vedere la calculul valorilor comunicate prin notificare (valoarea vânzărilor totale trimestriale - VTt și valoarea vânzărilor individuale - Vit).

În speță, deși intimata-reclamantă a sesizat prin contestația administrativă că în consumul centralizat de medicamente aferente trimestrului II 2012 au fost incluse medicamente expirate anterior anului 2011 sau medicamente nu au mai fost importate din anii 2007-2009 și nu au fost incluse în declarațiile de stoc, prin adresa emisă sub nr. x/12.09.2012, pârâta CNAS nu a răspuns acestor argumente punctuale, rezumându-se la redarea prevederilor legale incidente în materie, din care rezultă metodologia de calcul a contribuției trimestriale .

Or, astfel cum corect a reținut și instanța de fond, o parcurgere efectivă a procedurii administrative prealabile obligă autoritatea emitentă a actului administrativ să analizeze concret criticile expuse prin contestație, respectiv să verifice datele pretins incorecte, comunicate de furnizorii de servicii medicale și raportate de casele județene de asigurări de sănătate, cu referire punctuală la medicamentele indicate de reclamantă, respectiv să clarifice situația medicamentelor expirate sau care nu au fost importante. Menținerea poziției comunicate prin adresa nr. x/31.07.2012, fără a se verifica corectitudinea raportărilor consumului respectivelor medicamente, transformă procedura prealabilă într-un exercițiu pur formal, contrară scopului reglementării sale legislative.

Nefondate sunt și criticile referitoare la inexistența unor erori în comunicarea datelor de consum. Recurenta-pârâtă a susținut că medicamentele Ciprinol, G., Diflazon se regăsesc în lista medicamentelor pentru care se datorează contribuția trimestrială, depusă de reclamantă cu adresa nr. x/28.10.2011, că au avut preț în CANAMED inclusiv în trimestrul II 2012 și au fost raportate de furnizorii de medicamente/prestatorii de servicii medicale ca fiind consumate în perioada de referință.

Înalta Curte constată că adresa nr. x/28.10.2011 nu a fost depusă de recurenta-pârâtă CNAS la dosarul cauzei, nici în fond și nici în recurs; pe de altă parte, intimata-reclamantă a depus un material probator amplu, care confirmă susținerile sale din contestație, respectiv că medicamentele Ciprinol sol. perf. 200mg/100ml - CIM W08224001, G. comprimate 1 mg - CIM W08738002, G. XL 4 mg comprimate filmate cu eliberare prelungita - CIM W43887002 și Diflazon capsule l00mg - CIM W08955001 făceau parte din loturi expirate în perioada 2008 - 2010, prin urmare nu era posibilă vânzarea acestora și raportarea lor în consumul comunicat pentru trimestrul II 2012. Chiar dacă este corectă susținerea pârâtei CNAS că momentul eliberării medicamentului pe canalele de consum nu coincide cu momentul comercializării în lanțul de distribuție, această împrejurare nu constituie un argument pertinent pentru care au fost decontate vânzări de medicamente cu termen de valabilitate expirat cu 2-4 ani anterior trimestrului de referință.

Cât privește medicamentul I. 2 mg comprimate, recurenta-pârâtă CNAS nu a formulat niciun fel de critici în calea de atac, care să combată susținerile intimatei-reclamante, apreciate întemeiate de instanța de fond, potrivit cărora acest medicament nu a fost importat niciodată în România de reclamantă.

Prin urmare, Înalta Curte constată a fi corecte concluziile instanței de fond în sensul existenței unor erori în comunicarea de către pârâta CNAS către reclamanta Societatea B. S.A. a consumului centralizat de medicamente aferent trimestrului II 2012, împrejurare de natură să atragă nelegalitatea adresei nr. x/31.07.2012.

Un alt rând de critici formulate de pârâta CNAS privește chestiunea litigioasă a includerii în valoarea consumului de medicamente trimestrial a TVA, din perspectiva modului de aplicare a Deciziei nr. 39/2013 a Curții Constituționale, partea apreciind că aplicarea în cauză a acestei decizii, pentru un act administrativ emis anterior publicării deciziei în Monitorul Oficial, contravine principiului neretroactivității.

Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate, reținând că instanța de contencios constituțional s-a pronunțat în repetate rânduri cu privire la efectele produse de deciziile prin care se constată neconstituționalitatea unui text de lege, cu privire la judecarea unor cauze aflate pe rolul instanțelor judecătorești.

Astfel, prin Decizia nr. 51/2016, Curtea Constituțională a stabilit:

"52. Cu privire la efectele prezentei decizii, Curtea reamintește caracterul erga omnes și pentru viitor al deciziilor sale, prevăzut la art. 147 alin. (4) din Constituție. Aceasta înseamnă că, pe toată perioada de activitate a unui act normativ, acesta se bucură de prezumția de constituționalitate, astfel încât decizia nu se va aplica în privința cauzelor definitiv soluționate până la data publicării sale, aplicându-se, însă, în mod corespunzător, în cauzele aflate pe rolul instanțelor de judecată [a se vedea Decizia nr. 895 din 17 decembrie 2015 (paragraful 28). (...)".

Totodată, prin Decizia nr. 454/2018, Curtea Constituțională a reținut că:

"61. Or, art. 147 alin. (4) din Constituție este, în privința normelor procedurale, de imediată aplicare, având caracter sancționatoriu. Prin urmare, în interpretarea acestui text constituțional raportat la normele de procedură civilă, Curtea constată că acesta se aplică atât situațiilor pendinte, cât și celor ce se vor naște în viitor, sfera de aplicare a art. 147 alin. (4) din Constituție neputând fi condiționată de faptul că procesul civil a fost pornit anterior sau ulterior publicării Deciziei Curții Constituționale nr. 369 din 30 mai 2017. Mai mult, Curtea reține că, în mod constant, în practica sa jurisdicțională precizează efectele de ordin constituțional ale deciziilor sale (a se vedea, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007, Decizia nr. 223 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012, Decizia nr. 895 din 17 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 4 februarie 2015, paragraful 28, sau Decizia nr. 51 din 16 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 14 martie 2016, paragraful 52), sens în care în paragraful 32 al Deciziei nr. 369 din 30 mai 2017 a stabilit, în mod expres, efectele de ordin constituțional ale acesteia asupra cauzelor pendinte. Având în vedere dimensiunea constituțională a demersului instanței constituționale, rezultă că instanțele judecătorești nu pot înlătura efectele deciziei Curții Constituționale expres indicate în corpul acesteia, pentru că ar încălca sfera exclusivă de competență a Curții Constituționale, revenindu-le în schimb obligația de a le aplica în mod corespunzător în cauzele cu care sunt învestite."

Prin urmare, decizia Curții Constituționale prin care s-a constatat neconstituționalitatea unui text de lege se aplică litigiilor aflate în curs de judecată, care nu au fost definitiv soluționate la data publicării deciziei în Monitorul Oficial. În cauza de față, Decizia CCR nr. 39/2013, prin care s-a constatat neconstituționalitatea sintagmei "care include și taxa pe valoare adăugată" din cuprinsul art. 3

1

alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, a fost publicată în timpul litigiului pendinte, astfel încât instanța de fond era obligată să facă aplicarea sa în speță, față de criticile de nelegalitate formulate de reclamantă, prin care se susține includerea de către pârâtă a taxei pe valoare adăugată în valoarea totală a vânzărilor de medicamente în raport cu care se calculează contribuția trimestrială.

Înalta Curte mai reține că, deși actul administrativ atacat a fost emis anterior publicării deciziei Curții Constituționale, raportul de drept administrativ dintre reclamantă și pârâta CNAS nu a fost epuizat, cât timp procedurile de contestare administrativă și judiciară nu au fost finalizate, astfel încât declararea neconstituționalității unui text de lege pe care se întemeiază actul emis reprezintă o împrejurare pe care instanța de judecată este obligată să o aibă în vedere și să o aplice în soluționarea cauzei cu care a fost învestită.

Admițând, în subsidiar, aplicarea în speță a Deciziei nr. 39/2013, recurenta-pârâtă CNAS a susținut că valorile comunicate reclamantei conțin TVA întrucât consumul raportat de furnizorii de servicii medicale și de medicamente include TVA aplicat la prețul de decontare sau de achiziție conform CANAMED. Or, în raport cu caracterul neconstituțional al includerii TVA în valoarea totală a vânzărilor de medicamente, acest argument nu poate fi primit, întrucât nelegalitatea includerii TVA nu poate fi justificată și înlăturată de modalitatea în care datele necesare calculării consumului sunt puse la dispoziția CNAS.

Un ultim rând de critici formulat de recurenta-pârâtă CNAS a privit nelegalitatea soluției de obligare la plata cheltuielilor de judecată, din două perspective: lipsa culpei procesuale și lipsa de proporționalitate a onorariului avocațial.

Înalta Curte constată, contrar celor susținute de pârâtă, că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 453 C. proc. civ., fundamentul răspunderii pentru plata cheltuielilor de judecată fiind culpa procesuală a CNAS, ce rezultă din împrejurarea că a pierdut procesul, astfel că trebuie să suporte cheltuielile făcute justificat de partea câștigătoare. Eventualele consecințe negative care s-ar reflecta asupra bugetului din care se plătesc cheltuielile de judecată, astfel cum susține recurenta, nu reprezintă un argument prevăzut de lege pentru a determina respingerea cererii reclamantei de acordare a acestor cheltuieli.

Cât privește proporționalitatea onorariului achitat avocatului care a asigurat asistența și reprezentarea în cauză a reclamantei, este de observat că instanța de fond a redus acest onorariu, în raport cu complexitatea cauzei.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că asupra proporționalității cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților s-a pronunțat Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii al Înaltei Curți de Casație și Justiție, care, prin decizia nr. 3 din 20 ianuarie 2020, a stabilit că:

"În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanța de fond s-a pronunțat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., asupra proporționalității cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților, solicitate de partea care a câștigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.." În motivarea soluției astfel dispuse, Înalta Curte a reținut că:

"proporționalitatea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților cu complexitatea și valoarea cauzei și cu activitatea desfășurată de avocat reprezintă o chestiune de temeinicie, nu o chestiune de legalitate a hotărârii atacate".

Având în vedere obligativitatea dezlegărilor date instanțelor de judecată prin decizia anterior menționată, conform art. 517 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte constată că motivul invocat de pârâtă, referitor la cenzurarea cheltuielilor de judecată, nu reprezintă o critică de nelegalitate, astfel încât nu se circumscrie niciunuia dintre cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 2290 din 13 iunie 2017, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 mai 2021.