ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1658/2021

Ședința publică din data de 17 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției prin ministru, anularea în totalitate Ordinului nr. 3223/C/05.08.2019 și înregistrat sub nr. x/29.07.2019, ordin emis de către Ministrul Justiției; obligarea Ministerului Justiției să întreprindă toate demersurile necesare pentru ca reluarea activității în aceleași condiții anterioare încetării calității de notar public, așa după cum se solicită și în Hotărârea nr. 15/22.03.2019 a UNNPR, respectiv pentru repunerea reclamantei în situația anterioră; suspendarea efectelor ordinului nr. 3223/C/5.08.2019 emis de către Ministrul Justiției, până la soluționarea prezentei cereri printr-o hotărâre definitivă, în conformitate cu prevederile art. 15, raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, și plata cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea din 26 mai 2020 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 3223/C/5.08.2019 formulată reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției prin ministru și a fost amânată cauza pe fond.

Împotriva încheierii din 26 mai 2020 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a declarat recurs, criticând-o prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare executare astfel cum a fost formulată.

În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta a arătat că prima instanță a apreciat în mod greșit asupra argumentelor invocate de aceasta.

Astfel, în opinia sa, Ordinul în discuție încalcă dispozițiile instanței de judecată, care ceruse Ministerului Justiției să se raporteze strict la prevederile art. 23 lit. f), din) Legea nr. 36/1995, solicitându-i să facă aplicarea legii în forma în vigoare la data săvârșirii faptei. în loc de aceasta, în cuprinsul Ordinului sunt invocate și alte texte de lege, inclusiv texte de lege din forma actuală a Legii nr. 36/1995, aceasta reprezentând inclusiv o încălcare a unei hotărâri judecătorești, făcând trimitere și la prevederile art. 23 alin. (1), lit. g) și alin. (2), raportat la art. 16 lit. c) și d) din Legea nr. 36/1995 în forma aplicabilă la data săvârșirii faptei, dar și la dispozițiile art. 41 alin. (4) și art. 45 alin. (1), din Legea nr. 36/1995, în forma aplicabilă la data emiterii Ordinului.

De asemenea, a invocat cu titlu de aparență de drept și faptul că Ordinul nu este motivat și nu conține o evaluare proprie a gravității faptei, nefiind solicitată nici opinia organului de conducere al UNNPR.

Este mai mult decît evidentă gravitatea sancțiunii și depășirea chiar a limitelor unei sancțiuni penale, după cum evidentă este și intervenția prescripției, dar și ignorarea efectelor reabilitării, care șterg urmele oricărei sancțiuni.

În atare condiții, consideră că instanța de fond trebuia să analizeze această aparență de drept și prin faptul că Înalta Curte de Casație și Justiție, anulând Ordinul anterior, subliniază că este necesară reanalizarea situației și organul emitent urmează să aprecieze asupra oportunității și posibilității emiterii unui nou Ordin de sancționare a reclamantei, tocmai prin aceea că trebuiau analizate aspecte care vizau eventuala gravitate a faptei, dar trebuiau avute în vedere și efectele generate de trecerea timpului, care dusese la ștergerea oricărei vinovății prin intervenția reabilitării.

Erau aspecte mai mult decât relevante în ceea ce privește crearea unei îndoieli serioase asupra legalității actului administrativ, cu atât mai mult cu cât Ministerul Justiției ignorase Hotărârea nr. 15/22.03.2019 a Consiliului UNNPR, care ceruse actualizarea unui post de notar public identic celui deținut de reclamantă, pentru a putea fi repusă în drepturi. Aceasta dovedea și faptul că organul colegial de în același mod a procedat și în ceea ce privește aprecierea cu privire la paguba iminentă. Iminența pagubei consta, în primul rând, în aceea că se punea în pericol circuitul public, respectiv bunul mers al unei instituții, prin aceea că noul Ordin includea o perioadă de timp cu mult anterioară aceleia prevăzute în primul Ordin, în care s-au încheiat acte notariale, care sunt puse în pericol de existența noului Ordin.

De asemenea, cu privire la producerea unei pagube iminente, față de reținerea instanței de fond în sensul lipsei de dovezi, recurenta a arătat că nu vede ce probă mai mult decât evidentă poate să fie aceea că îmi este refuzat dreptul la muncă și că mi se produc prejudicii materiale incontestabile, prin lipsirea mea de posibilitatea de a realiza venituri din exercitarea profesiei de notar.

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală, susținând, în esență că, în mod corect, instanța de fond a reținut că sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și a producerii unei pagube iminente, astfel cum sunt prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta-reclamantă a solicitat înlăturarea apărărilor formulate de pârât, reiterând, în esență aceleași argumente expuse prin memoriul de recurs.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 8 septembrie 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 17 martie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate.

În fapt, prin Ordinul nr. 3223/C/05.08.2019, emis de Ministerul Justiției s-a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de fond pentru încetarea calității de notar public și s-a constatat încetarea calității de notar public a doamnei A., cu sediul biroului notarial în localitatea Buzău, circumscripția Judecătoriei Buzău, Camera Notarilor Publici Ploiești, de la data condamnării prin decizia penală nr. 171/A din 13 mai 2015, definitivă, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția penală, la pedeapsa amenzii penale în sumă de 15.000 RON, pentru săvârșirea infracțiunilor de abuz în serviciu contra intereselor persoanelor și fals intelectual, prevăzute de art. 246 din C. pen. din 1969 și, respectiv de art. 289 din C. pen. din 1969.

În acest context, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției prin ministru, anularea în totalitate Ordinului nr. 3223/C/05.08.2019 și înregistrat sub nr. x/29.07.2019, ordin emis de către Ministrul Justiției; obligarea Ministerului Justiției să întreprindă toate demersurile necesare pentru ca reluarea activității în aceleași condiții anterioare încetării calității de notar public, așa după cum se solicită și în Hotărârea nr. 15/22.03.2019 a UNNPR, respectiv pentru repunerea reclamantei în situația anterioară și suspendarea efectelor ordinului nr. 3223/C/5.08.2019 emis de către Ministrul Justiției, până la soluționarea cererii de anulare printr-o hotărâre definitivă, în conformitate cu prevederile art. 15, raportat la art. 14, din Legea nr. 554/2004.

Prin încheierea recurată, cererea a fost respinsă, reclamanta criticând-o prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocând în esență, aceleași argumente ca și în fața primei instanțe, care le-a analizat în mod corespunzător, ajungând în mod corect la soluția respingerii cererii de suspendare, împărtășită pe deplin de Înalta Curte, care apreciază astfel că argumentele de ordin critic invocate sunt nefondate.

Amintește instanța de control judiciar că prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 și art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a respectivului act administrativ.

Astfel, măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Așa cum s-a reținut anterior, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat în esență drept motive ce ar reprezenta în înțelesul său un caz bine justificat, aceleași argumente invocate și în fața instanței de fond, care nu sunt de natură a reforma sentința recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reține un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia.

În ceea ce privește nemotivarea actului, ca motiv de aparentă nelegalitate, Înalta Curte, în acord cu opinia judecătorului fondului, constată că Ordinul nr. 3223/C/5.08.2019 cuprinde temeiuri de drept și de fapt, fiind decelat astfel raționamentul emitentului ce a condus la soluția de constatare a încetării calității de notar public a reclamantei, iar chestiunea că aceste temeiuri, precum și raționamentul organului administrativ sunt socotite de recurentă necorespunzătoare, nelegale și netemeinice nu echivalează cu lipsa motivării actului și poate face obiectul analizei numai în cadrul litigiului pe fond, în condițiile în care depășesc sfera cercetării sumare a aparenței dreptului invocat.

Este lipsită de suport și criticarea ordinului prin raportare la Ordinul nr. 1897/C/11.06.2015, ce a fost anulat în dosarul nr. x/2015, unde, prin decizia nr. 1270/12 martie 2019, ÎCCJ- SCAF a admis recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 158 din 15 iunie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în contradictoriu cu intimatul-pârât Ministerul Justiției a casat sentința recurată și, rejudecând cauza, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A..

Constată instanța de recurs că cele două acte administrative în discuție, Ordinul nr. 1897/C/11.06.2015 și Ordinul nr. 3223/C/05.08.2019, prezintă importante elemente de similitudine, respectiv încetarea calității de notar public a reclamantei, cu indicarea aceleiași situații care a atras această soluție - condamnarea definitivă la pedeapsa amenzii penale în sumă de 15.000 RON, pentru săvârșirea infracțiunilor de abuz în serviciu contra intereselor persoanelor și fals intelectual, prevăzute de art. 246 din C. pen. din 1969 și, respectiv de art. 289 din C. pen. din 1969, prin decizia penală nr. 171/A/13.05.2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția penală în dosarul nr. x/2013.

Or, chiar dacă Ordinul nr. 1897/C/11.06.2015 a fost anulat de instanța de judecată, în mod corect s-a reținut că prin simpla examinare sumară Ordinul nr. 3223/C/05.08.2019 nu poate beneficia de prezumția de legalitate și temeinicie. Astfel, în considerentele deciziei nr. 1270/12 martie 2019 a ÎCCJ-SCAF s-a menționat că "Din punct de vedere procedural, intimata-pârâtă va aprecia, în conformitate cu normele legale și cu considerentele prezentei decizii, oportunitatea și posibilitatea refacerii actului administrativ anulat exclusiv pe considerente de natură formală", rezultând faptul că emiterea ordinului contestat are în continuare cadru legal.

Totodată, Ordinul nr. 3223/C/05.08.2019 nu are același conținut cu Ordinul nr. 1897/C/11.06.2015, astfel încât nu se poate reține, printr-o interpretare mai largă și pentru identitate de rațiune a dispozițiilor art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 faptul că organul emitent a manifestat aceeași conduită nelegală.

Referitor la invocarea intervenirii prescripției și ignorarea efectelor reabilitării, Înalta Curte, în acord cu prima instanță, reține că aceste chestiuni invocate nu se impun de la sine, raportat la considerentele Deciziei nr. 680/2016 a Curții Constituționale, unde, la paragraful 32 se arată următoarele:

"Cu privire la instituția încetării calității de notar public în cazul unei condamnări penale, Curtea observă că valoarea socială protejată este integritatea/probitatea persoanei care deține această calitate și prestează un serviciu public, exercitând autoritatea publică cu care a fost învestită de stat. Constatarea ilicitului penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă înlătură prezumția de nevinovăție a persoanei acuzate și o plasează prin ea însăși în afara cadrului legal de exercitare a funcției. De aceea, condamnarea în sine este cea care determină pierderea integrității/probității, element fundamental al exercitării autorității publice fără de care persoana care ocupă respectiva funcție publică nu mai are legitimitatea de a-și continua activitatea. Condamnarea este cea care determină schimbarea situației juridice a persoanei care exercită autoritatea publică și o descalifică pe aceasta din punct de vedere legal și moral pentru ocuparea funcției în care a fost învestită. Prezumția de nevinovăție, de bună-credință și de loialitate a acesteia au fost desființate ca efect al hotărârii definitive de condamnare, astfel încât, indiferent de modul de executare al pedepsei, unei astfel de persoane nu i se mai poate încredința de către stat exercițiul autorității publice, întrucât, prin condamnarea penală, persoana pierde legitimitatea și încetează de a mai fi în acord cu interesele generale pe care este obligată să le protejeze, potrivit legii (a se vedea în acest sens Decizia Curții Constituționale nr. 582 din 20 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 731 din 21 septembrie 2016). Așa fiind, sub aspectul dreptului constituțional la muncă și la alegerea liberă a profesiei, Curtea reține că, prin reglementarea acestui caz de încetare a calității de notar public, legiuitorul a determinat conținutul dreptului fundamental, stabilind o limită întemeiată pe rațiuni obiective și deplin justificate, care are în vedere importanța serviciului public prestat, interesul general al societății și garantarea încrederii cetățenilor în persoanele învestite cu autoritate publică."

În fine, nu poate fi reținută nici critica privind raportarea emiterii ordinul contestat la încetarea calității de notar public, care a fost dispusă nu de la data emiterii/comunicării actului, ci de la data condamnării prin decizia penală nr. 171/A/13.05.2015.

Potrivit prevederilor art. 23 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 36/1995, în forma în vigoare la data săvârșirii faptelor penale, dispoziții legale indicate prin actul dedus judecății, calitatea de notar public încetează în cazul condamnării definitive pentru săvârșirea cu intenție a unei infracțiuni grave sau care aduce atingere prestigiului profesiei, fără ca dispozițiile cuprinse în același act normativ să stabilească, suplimentar, cerințe de natură să conducă în mod clar și neîndoielnic la concluzia susținută de reclamantă.

Nefondată este și susținerea în sensul că actul contestat a fost emis în lipsa propunerii de încetare a calității de notar public, ce trebuia formulată de Consiliul Uniunii Naționale a Notarilor Publici din România, întrucât potrivit hotărârii nr. 15/22.03.2019 a Consiliului Uniunii Naționale a Notarilor Publici din România s-a aprobat actualizarea cu un post în localitatea Buzău, Circumscripția Judecătoriei Buzău, Camera Notarilor Publici Ploiești, în vederea ocupării acestuia de către reclamantă în vederea punerii în executare a deciziei nr. 1270/12.03.2019 a ÎCCJ- SCAF.

Or, Înalta Curte constată că nici prin memoriul de recurs, reclamanta nu identifică dispoziția legală care să impună concluzia că pârâtul ar fi un simplu executant al deciziei Consiliului Uniunii Naționale a Notarilor Publici din România.

Mai mult decât atât, în mod corect s-a reținut de judecătorul fondului că normele de procedură în vigoare la data emiterii actului contestat, în speță art. 74 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 36/1995 nu condiționează emiterea ordinului de încetare a calității de notar public de formularea unei propuneri în acest sens de către Consiliul Uniunii.

Dincolo de aceste aspect, instanța de recurs observă că instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 97 din 21 septembrie 2020 pronunțată în dosarul nr. x/2020, a respins această acțiune.

Astfel, independent de rațiunile referitoare la îndeplinirea aparenței de nelegalitate a actului, se constată că analiza legalității acestuia a trecut prin filtrul de judecată al primei instanțe, care administrând probatoriul pe fondul cauzei, a apreciat că nu se impune anularea sa.

Această sentință, deși nu este definitivă, constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o permite.

În jurisprudența sa constată, secția contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a statuat că o soluție de respingere a cererii de anulare a actului administrativ atacat reprezintă și o confirmare a prezumției de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se cere și conferă consistență concluziei că, în cauză, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii a suspendării executării, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, în raport de criticile formulate de recurenta-reclamantă, în cauză nu poate fi reținută îndeplinirea condiției cazului bine justificat, astfel cum în mod judicios a constatat prima instanță.

Înalta Curte, reține că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se dovedește, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

Prin urmare, condiția pagubei iminente și, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Instanța de control judiciar constată, așadar, că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate de recurentul-reclamant prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva încheierii din 26 mai 2020, pronunțate de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 martie 2021.