ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1516/2021

Ședința publică din data de 11 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, sub nr. x/2020, la data de 03.09.2020, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministrul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultura și Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultura - Centrul Județean Dolj, a solicitat suspendarea a executării dispozițiilor art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la art. 1 alin. (2) și (3) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020, precum și a executării procesului-verbal de constatare neregulilor și de stabilire creanțelor bugetare nr. x/19.08.2020, emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării rurale - Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Dolj.

Prin sentința nr. 162 din data de 09.09.2020 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Craiova, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a APIA și APIA-Centrul Județean Dolj, în ceea ce privește suspendarea executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 și a respins cererea formulată în contradictoriu cu acești pârâți pentru lipsa calității procesuale pasive.

A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a APIA în ceea ce privește suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor x/19.08.2020 și a respins cererea formulată în contradictoriu cu acest pârât pentru lipsa calității procesuale pasive.

A admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a dispus suspendarea executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 până la soluționarea definitivă a cauzei și a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor x/19.08.2020 până la pronunțarea instanței de fond, în contradictoriu cu APIA-Centrul Județean Dolj.

Împotriva sentinței nr. 162 din data de 09.09.2020 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal au declarat recurs pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și APIA-Centrul Județean Dolj.

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a arătat că, sentința instanței de fond este atât nemotivată cât și neîntemeiată. Simpla înșiruire, de către instanța de fond, a unor apărări susținute de contestatoare, nu poate ține loc de aprecierea și considerentele instanței, care au condus-o, de fapt, la acesta nelegală hotărâre.

Cu privire la primul motiv de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pârâtul arată că prin motivarea hotărârii, prima instanță reiterează practic toate apărările contestatoarei și mai mult, consideră că "în ceea ce privește condiția privind existenta unei pagube iminente", instanța constată că este definită de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 drept prejudiciu material viitor, previzibil sau după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Consideră recurentul-pârât că instanța de fond a făcut de fapt apărările reclamantei reținând că aceasta are încheiat un contract de facilitate de credit cu B., având totodată 146 de angajați, față de care există obligația achitării salariilor, faptul că are încheiate diverse contracte cu furnizori, având obligația respectării termenelor de plată. Aceasta este, de fapt, singura motivare a instanței de fond pentru suspendarea actului administrativ, fără a se avea în vedere faptul că prin procesul-verbal de constatare nereguli s-a stabilit restituirea unei sume încasate necuvenit, sumă ce nu provine din patrimoniul reclamatului ci din fonduri date acestuia de către o instituție de stat, respectiv subvenții.

Față de aceste motive, apreciază că sentința instanței de fond este nemotivată în fapt și nici în drept, acesta nefăcând decât să preia în integralitate apărările contestatoarei.

Cu privire la motivele de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul arată că art. 10 alin. (2) lit. b) din actul administrativ cu caracter normativ, respectiv Ordinul MADR nr. 619/2015 prevede că:

"2) Nu sunt incluse în hectarul eligibil: b) drumurile/aleile de exploatare din interiorul suprafeței parcelei agricole, inclusiv din sere și solare, a căror lățime este mai mare de 2 m."

În art. 10 alin. (2) lit. a) din Ordinul MADR nr. 619/2015 se precizează că drumurile/aleile de exploatare din interiorul suprafeței parcelei agricole, inclusiv din sere și solare, cu lățimea mai mică de 2 m sunt exceptate de la regula conform căreia suprafețele compacte sau însumate mai mari de 100 metri pătrați care nu sunt folosite pentru activități agricole nu fac parte din hectarul eligibil.

Totodată în art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul MADR nr. 619/2015 se specifică că drumurile/aleile de exploatare din interiorul suprafeței parcelei agricole, inclusiv din sere și solare, a căror lățime este mai mare de 2 m nu sunt incluse în hectarul eligibil:

"b) drumurile/aleile de exploatare din interiorul suprafeței parcelei agricole, inclusiv din sere și solare, a căror lățime este mai mare de 2 m".

În art. 15 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 619/2015 este stabilită dimensiunea maximă a lățimii gardurilor vii și a rigolele, pentru a fie eligibile pentru plățile pe suprafață:

"(1) Sunt eligibile la plată în cadrul schemei de plată unică pe suprafață gardurile vii sau rigolele care au o lățime maximă de 2 metri și grupurile de arbori/pâlcurile arbustive a căror suprafață maximă este de 100 metri pătrați amplasate pe terenul arabil solicitat la plată."

Reclamanta consideră că aceste prevederi nu sunt în acord cu dispozițiile comunitare (ce nu stabilesc o astfel de limită avută în vedere de legiuitorul român). Limita de 2 m este stabilită arbitrar de legiuitorul român, fără nicio justificare tehnică, iar prin aceasta se realizează o discriminare între agenții economici.

Or, pentru obținerea sprijinului financiar prin instrumentele stabilite în cadrul politicii agricole comune, fermierul trebuie să declare terenul pe care îl are în exploatare, din categoria suprafață agricolă.

De asemenea, recurentul-pârât arată că, în art. 16 lit. c) din Ordinul MADR nr. 619/2015 este stabilită dimensiunea maximă a lățimii șirului de arbori, pentru a fi eligibile pentru plățile pe suprafață:

"c) arborii în aliniament, în cazul în care lățimea șirului de arbori măsurată la nivelul soțului pe care nu se poate desfășura activitate agricolă este mai mică de 2 m".

În concluzie, autoritățile române în baza art. 9 alin. (1) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 au avut obligația să stabilească lățimea totală maximă a elementelor de peisaj, care ar putea face parte din suprafața eligibilă a parcelei agricole în contextul în care în suprafața eligibilă a parcelei agricole a fost inclusă și suprafața unor elemente de peisaj.

În judecarea cererii privind suspendarea actului administrativ contestat, instanța are doar posibilitatea efectuării unei cercetări sumare a aparenței dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ, nu poate fi prejudiciat fondul litigiului.

Astfel, pentru a putea dispune suspendarea executării actului administrativ instanța trebuie să verifice îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: - cererea de suspendare să fie formulată împreună cu cererea de anulare; - reclamanta să fi respectat procedura prealabilă; - să fie dovedită existența unui caz bine justificat, - să se prevină o pagubă iminentă, condiții esențiale care trebuie îndeplinite cumulativ.

În plus, suspendarea unui act administrativ se impune atunci când prezumția de legalitate care îl caracterizează "pălește" sau nu poate fi nici măcar percepută, când actul nu se bucură de credibilitate și forță, datorată unei nelegalități evidente.

De altfel, această optica s-a concretizat prin inserarea în cuprinsul Legii nr. 554/2004 a definiției "cazurilor bine justificate":

"împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ".

În raport cu aspectele reținute de instanța de fond, nu pot fi analizate decât aspecte de fapt și de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ care nu vizează în mod direct și substanțial fondul cauzei.

Or, analizarea legalității prevederilor art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 619/2015 sunt aspecte ce țin de dezlegarea fondului pricinii și a căror analiză echivalează cu cercetarea a însuși fondului cauzei, pe care nu o poate face decât instanța investită cu analizarea legalității actului.

Reținerile instanței de fond referitor la cazul bine justificat nu se pot încadra în categoria acelor circumstanțe de fapt sau de drept care se circumscriu acestei noțiuni și care, astfel cum s-a reținut într-o jurisprudență constantă, se pot referi la: necompetența autorității care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită; lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul; ori alte astfel de situații care să nu echivaleze cu judecarea fondului cauzei.

Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și pe prezumția de veridicitate. De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Astfel, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea.

În acest sens, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune măsura suspendării actelor administrative este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat, este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Or, instanța de fond a reținut în mod nelegal și netemeinic faptul că: . . . . . . . . . .potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond."

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Or, în speța de față, nu se prezintă argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea prevederilor art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 619/2015.

Pe de alta parte, în cazul soluționării proceselor civile, care au ca obiect măsuri vremelnice, una din condițiile necesare în vederea admiterii unei astfel de măsuri, este aparența dreptului.

Așadar, prezumția de legalitate și veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuși titlu executoriu, astfel că formularea de către reclamantă, a acțiunii de anulare a Procesului-verbal constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.08.2020, emis de -APIA Dolj în temeiul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, nu o exonerează pe acesta de obligația de plată instituită prin actul administrativ menționat.

A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu respecta legea, ceea ce într-un stat de drept este de neconceput.

Suspendarea executării actelor administrative constituite, prin urmare, o situație de excepție care intervine când legea o prevede, în limitele și condițiile pe care aceasta le reglementează.

În cauză, însă, argumentele reținute de instanța de fond, susțin existența condiției legale care derivă din simpla aparență de nelegalitate a actelor a căror executare se solicită a fi suspendată, fără a aduce, vreo dovadă în acest sens.

De asemenea, din actele existente la dosar nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ.

Executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului. Or, executarea unei obligații bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă.

În acest context, paguba iminentă o poate invoca MADR, care în calitate de Autoritate coordonatoare este responsabilă de acordarea subvențiilor și derularea fondurilor europene.

În ceea ce privește existența celei de-a doua condiții, a iminenței de producere a unei pagube ireparabile sau greu de reparat ulterior, Înalta Curte a reținut în repetate rânduri că această condiție nu rezultă pur și simplu din executarea oricărui act administrativ și în orice condiții.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 paguba iminentă reprezintă "prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public".

Existența unui prejudiciu (existența unei iminențe de producere a unui prejudiciu) presupune producerea unei pagube ca urmare a încălcării unor dispoziții legale, astfel că punerea în executare a procesului-verbal de stabilire a creanțelor bugetare, nu poate constitui temei pentru invocarea iminenței unui prejudiciu, din moment ce actul administrativ respectiv se bucură, încă, de o puternică prezumție de legalitate. Aceasta este și rațiunea pentru care, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cele două condiții: existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube, trebuie îndeplinite cumulativ. Or, instanța de fond a reținut că:" Celelalte motive invocate în susținerea condiției cazului bine justificat nu se mai impun a fi analizate."

În final, pârâtul solicită să se aibă în vedere faptul că valoarea de 2 metri a lățimii eligibile a fost stabilită în conformitate cu prevederile subpunctului 2.4.1. din Documentul de orientare și ale art. 9 alin. (1) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 din 11 martie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește Sistemul Integrat de Administrare și Control și condițiile pentru refuzarea sau retragerea plăților și pentru sancțiunile administrative aplicabile în cazul plăților directe, al sprijinului pentru dezvoltare rurală și al ecocondiționalității.

Referitor la decizia adoptată încă de la demararea elaborării legislației specifice pentru plățile directe ca aleile din interiorul serelor/solariilor să nu depășească 2 metri pentru a fi incluse în parcela eligibilă, precizează că au fost primite observații pe acest subiect, din partea Comisiei Europene.

Prin motivele de recurs formulate, pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Dolj a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8, apreciind faptul că instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material incidente în cauză, în speță art. 14 și art. 2 lit. ș), t) din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ.

În soluționarea cauzei, prima instanță a apreciat îndeplinite cele două condiții imperative ale legii pentru ca o asemenea măsură de excepție să opereze, indicând pe de o parte, că soluția pronunțată în fond de către Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. x/2020 este motiv suficient care să justifice condiția cazului bine justificat, pe de altă parte, apreciind faptul că este îndeplinită și condiția pagubei iminente, reclamantul fiind pus în situația de a suporta un prejudiciu viitor și previzibil prin executarea creanței.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 " în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. în cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate". Totodată, potrivit art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011, - " prevederile alin. (7) nu aduc atingere dreptului contestatarului sau al împuternicitului acestuia de a cere suspendarea executării titlului de creanță, în temeiul Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările".

Din examinarea acestui text de lege, rezultă că, pentru admisibilitatea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ cele două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența pagubei. Din acest punct de vedere, măsura suspendării se concretizează într-o măsură de excepție, dat fiind că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, care Ia rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate și veridicitate. De aici, rezultă principiul executării din oficiu, dat fiind că actul administrativ are caracter executoriu.

Cele două condiții impuse în mod cumulativ de art. 14 trebuie analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă producerea unei pagube în cazul particular dedus judecății.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului trebuie să rezulte cu ușurință și în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, îndoieli care să răstoarne prezumția de legalitate a actului.

Astfel, recurenta-pârâtă apreciază că reținerile instanței referitoare la soluția pronunțată de către instanța de fond într-un alt dosar, nu poate conduce de facto la o aparență de nelegalitate a procesului-verbal de constatare nereguli și stabilire creanțe bugetare. În opinia instituției APIA CJ Dolj, trebuia avut în vedere de către instanța de fond, faptul că titlul de creanță a fost emis în baza actelor normative în vigoare, în contextul situației de fapt necontestată de către reclamant, că a avut ca temei de emitere atât legislație națională în vigoare, cât și europeană, referitoare atât la verificarea suspiciunii de neregulă cât și cu privire la condițiile de eligibilitate ce trebuie a fi îndeplinite în vederea beneficierii de subvenții.

Instanța putea și trebuia să aibă în vedere faptul că nu poate crea o aparență de nelegalitate a procesului-verbal de constatare nereguli și stabilire creanțe bugetare emis de către APIA Centrul județean Dolj, soluția pronunțată în fond, prin care s-a dispus anularea parțială a OMADR nr. 619/205 cu referire la art. 10 alin. (2) lit. b).

În conformitate cu prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ "Hotărârile definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanțelor în Monitorul oficial al României, Partea I, sau după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al Mun. București (..)

Raportat la cele de mai sus, apreciază că instanța de fond a pronunțat soluția de suspendare a executării procesului-verbal de constatare nereguli și stabilire creanțe bugetare cu aplicarea incorectă a normelor de drept material incidente în cauză, reținând a fi justificată îndeplinirea condiției cazului justificat prin raportare la reținerile instanței de fond din sentința nr. 105/2020, fără a analiza contextul emiterii titlului de creanță efectiv, în sensul luării în considerare a faptului că, la momentul efectuării verificărilor suspiciunii de neregulă, de către echipa de verificare împuternicită în acest sens de către Directorul executiv al centrului județean Dolj, respectiv la momentul concretizării suspiciunii de neregulă și a emiterii titlului de creanță, era în vigoare actul normativ ce face obiectul sentinței nr. 105/2020.

În ceea ce privește prevenirea unei pagube iminente, apreciază că instanța a aplicat eronat normele de drept incidente, în contextul în care a reținut că suma ce face obiectul procesului-verbal de constatare ar reprezenta un prejudiciu viitor și previzibil.

Deși s-a arătat faptul că, la momentul punerii în discuție a cererii de suspendare APIA CJ Dolj se află în procedură de soluționare a contestației formulată de către reclamantul din speța de față, apreciind totodată ca fiind oarecum prematur introdusă acțiunea, titlul de creanță nefiind un titlu executoriu la acest moment, nefiind declanșată o executare silită în cauză, instanța nu a procedat la o analizare a acestor aspecte, motivând ca fiind îndeplinită condiția prevenirii pagubei iminente, prin raportare Ia contractele menționate de către reclamant a le avea în derulare.

În conformitate cu prevederile art. 42 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, scadența creanței bugetare stabilită prin prezentul titlu de creanța este la 30 de zile de la data comunicării prezentului titlului de creanță. Neplata creanței bugetare, conform termenului stabilit, atrage dobânda și recuperarea acesteia conform prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011.

În temeiul art. 43 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare constituie titlu executoriu, în caz de neplată în termenul prevăzut la pct. 14 din prezentul proces-verbal.

Acțiunea promovată de către reclamant, prin care solicită suspendarea executării procesului-verbal de constatare nereguli și stabilire creanțe bugetare nu avea drept obiect un titlu executoriu.

Recurenta-pârâtă susține că a arătat instanței faptul că, acest titlu de creanță devine titlu executoriu în situația neachitării în termenul prevăzut de către lege, termen ce în speța de față nu era împlinit.

Apreciază că raportat la acest aspect nu putea fi reținută a fi îndeplinită cea de-a doua condiție referitoare la paguba iminentă.

Subliniază faptul că în cauza dedusă judecații, reclamantei nu i-a fost produsă nicio pagubă iminentă, astfel cum este aceasta prevăzută de Legea nr. 554/2004, actul administrativ contestat fiind emis în conformitate cu prevederile legale mai susmenționate.

Conform art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 prin "pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public". Reținerea instanței cu referire la asimilarea termenului de prejudiciu - cu executarea creanței stabilite, nu are fundament legal întrucât pe de o parte nu suntem în ipoteza executării unei creanțe așa cum s-a arătat mai sus, iar pe de altă parte executarea actului administrativ în sine nu poate fi asimilată cu producerea unui prejudiciu - aspect tranșat și de către ÎCCJ (Decizia nr. 2199/2009, Î.C.C.J. - Decizia nr. 3050/2006).

Susținerile reclamantei, potrivit cărora are în derulare diverse contracte, precum și cele cu referire la forța de muncă nu sunt de natură a satisface cerințele legii în ceea ce privește admisibilitatea cererii de suspendare a executării actului administrativ fiscal.

Totodată, arată faptul că, dimpotrivă, prin suspendarea executării actului administrativ atacat s-ar crea grave prejudicii instituției pârâte și bugetului Uniunii Europene, și nu reclamantei, întrucât s-ar afla în imposibilitatea recuperării acestei sume de bani nedatorate, purtătoare de dobânzi.

Astfel, conform art. 42 alin. (1) și alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 "Creanțele bugetare rezultate din nereguli sunt scadente la expirarea termenului de plată stabilit în titlul de creanță, respectiv în 30 de zile de la data comunicării titlului de creanță", iar "Debitorul datorează pentru neachitarea la termen a obligațiilor stabilite prin titlul de creanță o dobândă care se calculează prin aplicarea ratei dobânzii datorate Ia soldul rămas de plată din contravaloarea în RON a creanței bugetare, din prima zi de după expirarea termenului de plată stabilit în conformitate cu prevederile alin. (1) până la data stingerii acesteia."

În ceea ce privește a doua condiție impusă de lege referitoare la condiția pagubei iminente, aceasta presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat.

Or, executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, însă, reclamantă nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

Simplele susțineri făcute în conținutul cererii de suspendarea executării actului administrativ-fiscal nu sunt suficiente pentru înlăturarea prezumției de legalitate de care se bucură actul, întrucât dispozițiile legale cuprinse în art. .2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 se referă, în mod expres, la împrejurări de fapt și de drept, iar nu la afirmațiile părților.

Învederează faptul că sprijinul financiar a fost acordat sub rezerva verificărilor ulterioare, aceste creanțe bugetare rezultate din nereguli ca urmare a utilizării necorespunzătoare a fondurilor comunitare și a sumelor de cofinanțare aferente reprezintă sume de recuperat la bugetul general al Comunității Europene și/sau la bugetele naționale.

Instituțiile publice cu competențe în gestionarea fondurilor comunitare și a cofinanțării aferente au obligația de a efectua verificări asupra modului de soluționare al cererilor de acordare a sprijinului pe suprafață în vederea stabilirii, individualizării obligațiilor de plată și, totodată, au competența emiterii titlului de creanță, toate acestea fiind indisolubil legate de obligația recuperării prejudiciilor cauzate fondurilor comunitare și fondurilor de cofinanțare aferente.

Față de cele de mai sus, solicită admiterea recursului, casarea în parte a deciziei rccurate, în sensul respingerii cererii de suspendare a executării procesului-verbal de constatare nereguli și stabilire creanțe bugetare nr. x/19.08.2020.

Intimata-pârâtă Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Dolj a depus întâmpinare cu privire la recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale prin care a arătat că achiesează la criticile invocate de acesta și a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat.

Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinări prin care a solicitat respingerea recursului declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, cât și a celui declarat de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Dolj, ca nefondate.

Recurentul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a depus concluzii scrise prin care a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat și invocă Decizia nr. 1234/02.03.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin care s-au admis recursurile, s-a casat hotărârea primei instanțe, iar în rejudecare s-a respins cererea de suspendare a executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul nr. 619/2015.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 03 decembrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererilor de recurs la data de 11 martie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenții-pârâți, a apărărilor intimatei-reclamante invocate prin întâmpinarea depusă la dosar, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate și vor fi respinse.

Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea a executării dispozițiilor art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la art. 1 alin. (2) și (3) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020, precum și a executării procesului-verbal de constatare neregulilor și de stabilire creanțelor bugetare nr. x/19.08.2020, emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării rurale - Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Dolj.

Prima instanță a admis, în parte, cererea de chemare în judecată, a dispus suspendarea executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul nr. 619/2015 până la soluționarea definitivă a cauzei și a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor x/19.08.2020 până la pronunțarea instanței de fond, în contradictoriu cu APIA - Centrul Județean Dolj.

Învestită cu soluționarea cererilor de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Criticile formulate de recurentul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt nefondate.

Astfel, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă.

Obligația legală a instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanța de control judiciar constată că hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, considerentele explicând în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situația de fapt și susținerile părților, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri.

Reține Înalta Curte că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările părților litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziția procesuală a părților.

Prin urmare, Înalta Curte reține caracterul nefondat al recursului în privința criticilor întemeiate pe motivul de casare reglementat de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ.

Cu privire la criticile de recurs formulate atât de recurentul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, cât și de recurenta-pârâtă Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă.

Astfel, prin motivele de recurs ambii pârâți au criticat hotărârea primei instanțe pentru încalcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 14 coroborat cu cele ale art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Condiția privind existența unei pagube iminente este definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "prejudiciu material viitor, previzibil sau după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public", iar lit. t) din același articol definește cazurile bine justificate ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În cadrul procedurii suspendării de executare nu se poate face o analiză aprofundată a conținutului raportului juridic dedus judecății, pentru a nu se prejudeca fondul cauzei, dar aparența de nelegalitate, care poate viza și aspecte de drept material, poate fi decelată pe baza unor motive evidente, care să nu implice examinarea fondului.

Sub acest aspect prima instanță a reținut că, în ceea ce privește existența unei pagube iminente, prin executarea creanței stabilite, reclamanta este pusă în situația de a suporta un prejudiciu viitor și previzibil. În acest sens instanța de fond a reținut că reclamanta are încheiat un contract de facilitate de credit cu B. pentru o sumă de 2.123.998 RON, având 146 de angajați, față de care există obligația achitării salariilor și celorlalte contribuții datorate bugetului de stat, precum diverse contracte încheiate cu furnizori, având obligația respectării termenelor de plată.

Într-adevăr, executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, însă trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

În acest context, Înalta Curte constată că recurentele-pârâte au apreciat fără temei că reținerile instanței de fond referitoare la soluția pronunțată în dosarul nr. x/2020, al Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, nu pot conduce la o aparență de nelegalitate a procesului-verbal de constatare nereguli și stabilire creanțe bugetare, atât timp cât prin sentința civilă nr. x din data de 06 iulie 2020 s-a dispus anularea, în parte, a Ordinului nr. 619/2015 al Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale în ceea ce privește dispozițiile art. 10 alin. (2) lit. b), iar instanța de contencios administrativ și fiscal a reținut în esență că, "soluția de eliminare în întregime a aleilor de exploatare din calculul suprafeței determinate este neconformă și nelegală, contrară scopului legii, acela de a ajuta fermierii în activitatea de producție. Odată ce textul de lege stabilește că suprafața reprezentând alei de exploatare cu o lățime de maxim 2 m este considerată eligibilă, însemnă că cel mult, orice soluție de eliminare a suprafeței aleilor, trebuia să aibă în vedere doar diferența între lățimea de peste 2 m, iar nu să fie eliminată și suprafața cu lățime de 2 m care este eligibilă conform legii, astfel că dispozițiile respective au caracter discriminatoriu, neconform și nelegal".

Chiar dacă această sentință nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către pârâți), soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase și rezonabile cu privire la legalitatea actelor administrative.

În raport de soluția de admitere a cererii în anularea actului administrativ, Înalta Curte va avea în vedere și prevederile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, în ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Față de aceste aspecte, este incontestabil faptul că suspendarea executării actului administrativ, care se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea lui, constituie o măsură de excepție, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, pe baza cărora să se poată reține îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și iminența pagubei, astfel cum sunt definite prin art. 2 lit. ș) și t) din aceeași lege.

Într-adevăr, executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, însă în raport cu circumstanțele concrete ale prezentei cauze, pe baza actelor dosarului și a împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de intimata-reclamantă, îndeplinirea cumulativă a celor două condiții impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a fost corect reținută de prima instanță.

Totodată, este necontestat faptul că prin procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/19.08.2020 ce se solicită a fi suspendat se naște în sarcina intimatei-reclamante o obligație de plată a debitului stabilit de organele de inspecție fiscală, chiar dacă nu a fost declanșată o executare silită împotriva acesteia, având în vedere că în temeiul art. 43 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare constituie titlu executoriu, în caz de neplată în termen de 30 de zile de la data comunicării procesului-verbal.

Rezultă, așadar, că pentru suspendarea executării unui act administrativ-pe lângă cerința inițierii procedurii de anulare a actului administrativ este necesar a fi intrunite, cumulativ, alte două condiții: existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube care, astfel, poate fi prevenită.

Cele două conditii, prin tonul lor restrictiv-imperativ, denotă caracterul de excepție al masurii suspendării executării actului administrativ, presupunând, așadar, dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta existența "unui caz bine justificat" și a "iminenței producerii pagube".

În cauză, argumentele invocate de intimata-reclamantă susțin existența celor două condiții legale ca derivând din aparența de nelegalitate a actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauza dedusă judecății au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, iar soluția de admitere a cererii de suspendare este corectă.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Dolj împotriva sentinței civile nr. 162 din 9 septembrie 2020 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Definitivă.

Pronunțată astăzi, 11 martie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.