ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1234/2021

Ședința publică din data de 2 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

La data de 18.08.2020, pe rolul Curții de Apel Craiova a fost înregistrată cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, MINISTRUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ și AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ - CENTRUL JUDEȚEAN DOLJ, prin care s-a solicitat suspendarea executării dispozițiilor art. 10 alin, 2 lit. b) din Ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la art. 1 alin. (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020, precum și a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.07.2020 emis de APIA - APIA - Centrul Județean Dolj, emis în baza Ordinului MADR nr. 619/2015.

Prin sentința civilă nr. 198 din data de 1 octombrie 2020, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: "Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a APIA-Aparat Central și a Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și respinge cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acești pârâți pentru lipsa calității procesuale pasive.

Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect suspendare executare Proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.07.2020 și respinge cererea formulată în contradictoriu cu acest pârât vizând acest obiect pentru pentru lipsa calității procesuale pasive.

Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a APIA Centrul Județean Dolj în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect suspendare executare art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul MADR nr. 619/2015 și respinge cererea formulată în contradictoriu cu acest pârât vizând acest obiect pentru lipsa calității procesuale pasive.

Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., cu sediul în comuna Almăj, sat Almăj, nr. 247, județul Dolj, în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL AGRICULTURII SI DEZVOLTARII RURALE, cu sediul în București, AGENTIA DE PLATI SI INTERVENTIE PENTRU AGRICULTURA, cu sediul în București, AGENTIA DE PLATI SI INTERVENTIE PENTRU AGRICULTURA - CENTRUL JUDETEAN DOLJ, cu sediul în Craiova, județul Dolj și MINISTRUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, cu sediul în București, având ca obiect suspendare executare act administrativ.

Dispune suspendarea executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale până la pronunțarea instanței de fond.

Dispune suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.07.2020, în contradictoriu cu APIA-Centrul Județean Dolj, până la pronunțarea instanței de fond.".

Împotriva sentinței nr. 198 din data de 1 octombrie 2020 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal au declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltarii Rurale și de pârâta Agentia de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Dolj.

Prin recursul declarat, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltarii Rurale a solicitat în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului pârâtul a susținut în esență că instanța de fond a încălcat normele de drept material prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, actul administrativ atacat se bucură de prezumția de legalitate, fiind emis în conformitate cu reglementările naționale și comunitare.

Totodată, în ceea ce privește dovada pagubei iminente sau indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul, în realitate nu există. Până la acest moment, nu a fost depusă nicio dovadă din care să rezulte că actul administrativ atacat este nelegal.

Astfel, practica ICCJ, arată pârâtul a stabilit că simpla menționare a creanței contestate și a valorii ei nu duce, de facto, la constatarea că există o asemenea pagubă. Cu alte cuvinte, paguba ar trebui să constea, în cazul de față, într-o împrejurare determinată de aplicarea sancțiunii, iar nu în suma de bani ce constituie efectiv restituirea sumelor încasate necuvenit.

Prin recursul declarat, pârâta Agentia de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Dolj art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendarea a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr x/27.07.2020.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pârâta arată că instanța nu a motivat de ce a înlăturat apărările subscrisei, analizând în comun criticile formulate atât cu privire la art. 10 alin. (2) lit. b), cât) și cu) privire la suspendarea executării procesului-verbal de constatare nereguli.

În motivarea recursului întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta a susținut în esență că, în mod greșit, instanța de fond a apreciat îndeplinite cele două condiții imperative ale legii pentru ca o asemenea măsură de excepție să opereze, indicând, pe de o parte, că soluția pronunțată în fond de către Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. x/2020 motiv suficient care să justifice condiția cazului bine justificat, pe de altă parte apreciind faptul că este îndeplinită și condiția pagubei iminente, reclamantul fiind pus în situația de a suporta un prejudiciu viitor și imprevizibil prin executarea creanței.

Intimata-pârâtă Agentia de Plăți și Intervenție pentru Agricultură- Centrul Județean Dolj a depus întâmpinare în cuprinsul căreia a solicitat admiterea recursului declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltarii Rurale.

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus întâmpinare solicitând respingerea ca nefondate a recursurilor declarate de autoritățile pârâte.

La data de 16 februarie 2021 pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltarii Rurale a depus un înscris în cuprinsul căruia a solicitat restituirea sumei achitate cu titlu de taxă judiciară de timbru față de soluția de admiterea a cererii de reexaminare pronunțată în dosarul x/2020 și concluzii scrise

Înalta Curte constată că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciind că sunt fondate criticile formulate de pârâți cu privire la greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material, urmând să le analizeze împreună și să le răspundă cu argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

În ceea ce privește criticile subsumate motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de pârâta Agentia de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Dolj, instanța de recurs constată că, într-adevăr, potrivit prevederilor acestuia o hotărâre poate fi recurată atunci când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea judecătorească va cuprinde:

"(1)/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

În cauză, hotărârea pronunțată de instanța de fond satisface cerințele prevăzute de dispozițiile legale menționate, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței cu privire la soluția pronunțată.

În cauză, astfel cum rezultă din expunerea rezumativă prezentată la pct. 1 al prezentei decizii, reclamanta a solicitat suspendarea executării actelor administrative menționate, respectiv a dispozițiilor art. 10 alin, 2 lit. b) din Ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.07.2020 emis de APIA - APIA - Centrul Județean Dolj, emis în baza Ordinului MADR nr. 619/2015, în temeiul dispozițiilor art. 14 până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii în anulare.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În cauză, instanța de fond a reținut eronat că există împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să-i creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ fiscal a cărui suspendare s-a solicitat.

Potrivit art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la art. 1 alin. (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015 - 2020:

"Art. 10 - (1) Nu se acordă plăți directe pentru suprafața care depășește suprafața maximă eligibilă a blocului fizic.

(2) Nu sunt incluse în hectarul eligibil:

b) drumurile/aleile de exploatare din interiorul suprafeței parcelei agricole, inclusiv din sere și solare, a căror lățime este mai mare de 2 m.".

Verificând punerea în aplicare a acestor dispoziții legale, astfel cum rezultă din motivele de fapt prezentate în procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/27.07.2020, APIA-Centrul Județean Dolj a stabilit în sarcina reclamantei o creanță bugetară în cuantum de 114860,63 RON ca urmare a nerespectării dispozițiilor sus menționate.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu ușurință, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai masuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc.

În speță, se observă că, în susținerea cererii de suspendare a executării actului contestat, recurenta-reclamantă a formulat critici detaliate cu privire la nelegalitatea actului contestat, referindu-se în realitate la aspecte de nelegalitate în fond cu privire la acesta.

Mai mult decât atât, fundamentarea soluției de suspendarea a executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.07.2020, în contradictoriu cu APIA-Centrul Județean Dolj, până la pronunțarea instanței de fond, de către instanța de fond, reținând că "a fost introdusă acțiune în anularea prevederilor art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordin, aceasta fiind admisă prin sentința nr. 105/06.07.2020 a Curții de Apel Craiova pronunțată în dosar x/2020, sentință nedefinitivă ", nu poate fi validată de către Înalta Curte.

Astfel, soluția pe care reclamanta a învederat-o, ca și practică judiciară, nefiind definitivă, nu poate avea natura justificării condiției existenței cazului bine întemeiat, cum nu poate constitui motiv suficient și pentru a se aprecia asupra aceleiași condiții, cu privire la aparența de nelegalitate a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.

Instanța de control judiciar reține că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Or, în cauză, recurenta - reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative a căror suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanța învestită cu cererea de anulare a actului administrativ atacat, ce exced controlului de legalitate efectuat de organul judiciar.

Prin urmare, condiția privind cazul bine justificat nu a fost dovedită de reclamantă, soluția instanței de fond fiind greșită din această perspectivă.

În altă ordine, criticile referitoare la soluția instanței de fond în ceea ce privește dovada îndeplinirii condiției "pagubei iminente" de către reclamantă, sunt, de asemenea, fondate.

Din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

În cauză, este necontestat că punerea în executare a unui act administrativ-fiscal va avea drept consecință diminuarea patrimoniului societății comerciale, dar atâta vreme cât acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege.

În altă ordine, intimata-reclamantă nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

Mai mult, în cazul actelor administrative-fiscale prin care se dispune în sarcina persoanei vătămate plata unei sume de bani, îndeplinirea condiției prevenirii unei pagube iminente nu este dovedită și demonstrată prin simpla susținere că plata sumei respective conduce la producerea unui prejudiciu în patrimoniul acesteia, întrucât astfel s-ar ajunge la concluzia că această cerință este presupusă în majoritatea actelor administrative din această categorie, ceea ce ar contraveni caracterului de excepție al instituției suspendării executării actelor administrative în reglementarea Legii nr. 554/2004.

În concluzie, în raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod greșit că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a fi admisă cererea de suspendare formulată în cauză.

Jurisprudența invocată nu poate conduce către o altă soluție, întrucât potrivit sistemului de drept românesc, hotărârile judecătorești nu sunt izvor de drept și pe de altă parte, îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 este supusă analizei judecătorului în fiecare caz în parte.

Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496, 497 din C. proc. civ. coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa, în parte, sentința atacată și va respinge cererea de suspendare a executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 și a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.07.2020, menținând celelalte dispoziții ale sentinței.

În baza dispozițiilor art. 45 alin. (1) lit. a) și alin. (3) și (4) din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbre, Înalta Curte va dispune restituirea taxei judiciare de timbru în cuantum de 100 RON achitată cu ordinul de plată nr. x din 25.11.2020 în contul Trezoreriei Statului, către pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltarii Rurale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltarii Rurale și de pârâta Agentia de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Dolj împotriva sentinței nr. 198 din data de 1 octombrie 2020 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal,

Casează în parte sentința recurată și, în rejudecare:

Respinge cererea de suspendare a executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 și a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.07.2020.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței.

Dispune restituirea taxei judiciare de timbru în cuantum de 100 RON achitată cu ordinal de plată nr. x din 25.11.2020 în contul Trezoreriei Statului către pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltarii Rurale.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 2 martie 2021.