ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6541/2020

Ședința publică din data de 3 decembrie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București în data de 13.03.3017, reclamanta S.C. A. S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul National al Audiovizualului, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, sa dispună anularea Deciziei nr. 79/16.02.2017 emise de paratul CNA, cu consecința exonerării reclamantei de obligația de plată a amenzii contravenționale de 50.000 RON.

Prin sentința civilă nr. 4432 din 22 noiembrie 2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului.

A fost anulată decizia nr. 79/16.02.2017 emisă de CNA.

A fost exonerată reclamanta de sancțiunile dispuse prin decizia de mai sus.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate, respingerea acțiunii atacate.

În motivarea recursului, a arătat că aprecierile instanței de fond sunt contradictorii și subiective și că au fost ignorate prevederile art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului. Din cuprinsul sentinței se poate observa faptul că instanța de fond nu a avut în vedere prevederile legale menționate anterior, absolutizând practic dreptul la liberă exprimare al radiodifuzorului, mai ales cel de a emite opinii, cu ignorarea dreptului publicului la o informare corectă, și a obligației legale corelative a radiodifuzorului, apreciind în mod cu totul subiectiv că depășirea limitelor libertății de exprimare poate fi justificată după analizarea contextului excepțional.

Procedând la o greșită aplicare a normelor de drept material, instanța de fond pierde din vedere faptul că analiza conținutului programelor difuzate de reclamantă a fost făcută de Consiliul Național al Audiovizualului din poziția acestuia de garant al interesului public în domeniul comunicării audiovizuale, iar nu din perspectiva participării reprezentantului Statului român la un protest, astfel cum consideră instanța de fond.

În condițiile în care publicul este informat, prin titlurile afișate pe ecran ori prin afirmațiile moderatorilor și invitaților că protestul civil despre care se discută este o "lovitură de stat", o "mineriadă", susține recurentul că instanța de fond nu poate aprecia ulterior că reclamanta a respectat obligația legală de a informa în mod corect și obiectiv publicul.

A menționat recurentul că din conținutul deciziei rezultă fără echivoc faptul că moderatorii emisiunilor nu au dovedit imparțialitatea necesară reflectării unor astfel de evenimente de o importanță deosebită pentru societate, ignorând responsabilitatea ce le revine ca formatori de opinie.

A mai arătat recurentul că radiodifuzorul, realizatorii, moderatorii unor programe sunt ținuți de respectarea obligației legale de a verifica informațiile, de a le prezenta în mod imparțial, de a asigura o distincție clară între fapte și opinii, în concluzie de a asigura o informare corectă și obiectivă cu privire la evenimente, normă a cărei ignorare a condus la greșita aplicare a normelor de drept material.

În susținerea motivului privind contradictorialitatea considerentelor, a mai arătat recurentul că, deși instanța de fond constată că titlurile prezentate de radiodifuzor pe ecran încalcă prevederile privind informarea corectă a publicului sau că unele păreri emise de moderatori sunt vădit eronate, totuși conchide că nu a fost încălcate obligațiile legale și că se impune anularea deciziei de sancționare.

Totodată, a apreciat recurentul că sunt contradictorii și considerentele instanței de fond potrivit cărora sancționarea radiodifuzorului prin actul administrativ contestat constituie o ingerință în libertatea de exprimare, ingerința este prevăzută de Legea nr. 504/2002, sancționarea contravențională reprezintă o măsură adecvată, însă decizia este nelegală pentru inexistența unei contravenții sancționabile.

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

În motivare, intimata a arătat că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. invocat de recurent este nefondat, întrucât se reduce la simpla negare a unuia dintre cele mai importante principii statuate de practica CEDO, respectiv principiul limitelor mai largi ale libertății de exprimare în presă.

A menționat, totodată, că în mod corect a arătat instanța de fond că în situația din speță este aplicabil principiul anterior enunțat, iar raportat la aceste limite speciale, fapta avută în vedere de către recurent în cadrul deciziei de sancționare nu poate fi constatată ca fiind ilicită.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 79/16.02.2017 emise de paratul CNA, cu consecința exonerării reclamantei de obligația de plata a amenzii contravenționale de 50.000 RON.

Prin decizia menționată, reclamanta a fost sancționată pentru încălcarea dispozițiilor art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările și completările ulterioare, precum și pe cele ale art. 64 alin. (1) lit. a) și b), art. 65 lit. c) și art. 66 lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, cu modificările și completările ulterioare (Codul audiovizualului).

Potrivit dispozițiilor invocate:

Legea nr. 504/2002:

Art. 3 alin. (2) - Toți furnizorii de servicii media audiovizuale au obligația să asigure informarea obiectivă a publicului prin prezentarea corectă a faptelor și evenimentelor și să favorizeze libera formare a opiniilor.

Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul audiovizualului:

Art. 64 alin. (1).

In virtutea dreptului fundamental al publicului la informare, furnizorii de servicii media audiovizuale trebuie să respecte următoarele principii:

a) asigurarea unei distincții clare între fapte și opinii;

b) informarea cu privire la un fapt sau un eveniment să fie corectă, verificată și prezentată în mod imparțial și cu bună-credință.

Art. 65. In emisiunile de știri și dezbateri, radiodifuzorii trebuie să respecte următoarele reguli:

c) titlurile și textele afișate pe ecran să reflecte cât mai fidel esența faptelor și datelor prezentate;

Art. 66 alin. (1). In programele de știri și dezbateri informarea în probleme de interes public, de natură politică, economică, socială sau culturală, trebuie să respecte următoarele principii:

a) asigurarea imparțialității, echilibrului și favorizarea liberei formări a opiniilor, prin prezentarea principalelor puncte de vedere aflate în opoziție, în perioada în care problemele sunt în dezbatere publică;

În sarcina reclamantei s-a reținut faptul că nu a asigurat o informare obiectivă a publicului prin prezentarea corectă a faptelor și evenimentelor și nu a favorizat libera formare a opiniilor, întrucât, în emisiunile de dezbateri difuzate în data de 22.01.2017, în intervalul orar 17:00 - 00:23, emisiuni în cadrul cărora s-au discutat subiecte privind proiectele de ordonanță de urgență pentru grațierea și modificările C. pen. și C. proc. pen. și despre protestul public din seara respectivă, au fost prezentate informații neverificate și fără asigurarea imparțialității, echilibrului și favorizarea liberei formări a opiniilor, atât în titlurile afișate pe ecran, cât și în timpul dezbaterilor din platou.

Soluția primei instanțe de admitere a acțiunii și de anulare a actului administrativ contestat este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Înalta Curte apreciază că nu este fondată critica recurentului referitoare la caracterul contradictoriu al considerentelor instanței de fond, care s-ar circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Acest motiv de nelegalitate are în vedere atât situația în care între considerentele instanței de fond există contradictorialitate, în sensul că unele susțin dispozitivul hotărârii, iar altele îl contrazic, cât și cazul în care considerentele instanței converg spre o anumită soluție, însă prin dispozitivul hotărârii se concretizează o altă soluție.

În speță, recurentul a arătat că hotărârea atacată se sprijină pe considerente contradictorii. Astfel, a susținut acesta, deși prima instanță constată fără echivoc faptul că titlurile prezentate de radiodifuzor pe ecran încalcă prevederile privind informarea corectă a publicului, "că se ridică problema de a stabili dacă o astfel de încălcare trebuia sancționată sau nu și, dacă da, în ce mod" sau că unele păreri emise de moderatori sunt vădit eronate, totuși conchide că nu au fost încălcate prevederile legale și că se impune anularea deciziei de sancționare.

Recurentul a mai apreciat ca fiind contradictorii și considerentele potrivit cărora sancționarea radiodifuzorului prin actul administrativ contestat constituie o ingerință în libertatea de exprimare, ingerința este prevăzută de legea nr. 504/2002, că sancționarea contravențională reprezintă o măsură adecvată, cuantumul este, în principiu, potrivit, însă decizia este nelegală pentru inexistența unei contravenții sancționabile.

Analizând susținerile recurentului, Înalta Curte constată că sentința recurată nu cuprinde motive contradictorii, prima instanță expunând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere la adoptarea soluției și analizând în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri.

Hotărârea pronunțată în fond este coerentă sub aspectul argumentelor pe care se sprijină, iar susținerile potrivit cărora considerentele sentinței ar conține contradicții nu se confirmă, în contextul în care prima instanță a analizat legalitatea deciziei contestate din perspectiva dispozițiilor art. 10 alin. (1) și (2) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, respectiv a dreptului la libertate de exprimare, dar și a condițiilor în care se impune limitarea exercitării libertății de exprimare. Analiza primei instanțe a avut în vedere dacă în cazul reclamantei a existat o ingerință din partea statului în exercitarea libertății de exprimare, dacă ea era prevăzută de lege și dacă ingerința a fost proporțională, respectiv dacă a fost adecvată și necesară pentru atingerea scopului urmărit și dacă atingerea adusă libertății nu este cumva excesivă.

Prin urmare, se observă o cursivitate a argumentării, care impune respingerea motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul a criticat sentința instanței de fond, arătând că aprecierile instanței de fond sunt subiective și că au fost ignorate prevederile art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului. A susținut recurentul că se poate observa faptul că instanța de fond nu a avut în vedere prevederile legale menționate anterior, absolutizând practic dreptul la liberă exprimare al radiodifuzorului, mai ales cel de a emite opinii, cu ignorarea dreptului publicului la o informare corectă, și a obligației legale corelative a radiodifuzorului, apreciind în mod cu totul subiectiv că depășirea limitelor libertății de exprimare poate fi justificată după analizarea contextului excepțional.

Susținerile recurentului sunt neîntemeiate, în contextul în care, astfel cum s-a arătat anterior, prima instanță a analizat legalitatea deciziei contestate din perspectiva dispozițiilor art. 10 alin. (1) și (2) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, reținând în raționamentul său că o serie de titluri încalcă prevederile art. 64 alin. (1) lit. b) și art. 65 lit. c) din Legea nr. 504/2002.

În continuare, instanța a analizat dacă o astfel de încălcare trebuie sancționată sau nu, respectiv a analizat incidența în cauză a prevederilor art. 10 alin. (2) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului care stabilesc condițiile în care se impune limitarea exercitării libertății de exprimare, verificând în concret dacă în speță a existat o ingerință din partea statului în exercitarea libertății de exprimare, dacă era prevăzută de lege și dacă a fost proporțională, respectiv adecvată și necesară pentru atingerea scopului urmărit și dacă atingerea adusă libertății nu este cumva excesivă.

Înalta Curte reține că, referitor la caracterul necesar al ingerinței, în jurisprudența CEDO s-a afirmat că testul "necesității într-o societate democratică" impune Curții să determine dacă "interferența" în privința libertății de exprimare a corespuns unei "nevoi sociale imperioase", dacă a fost proporțională cu scopul legitim urmărit și dacă motivele invocate de autoritățile naționale pentru justificarea sa au fost "relevante și suficiente".

În contextul excepțional prezentat pe larg de instanța de fond, s-a reținut în mod corect că sancționarea reclamantei nu respectă cerința proporționalității, nefiind o măsură necesară.

Astfel, instanța de fond a reținut că depășirea limitelor libertății de exprimare prin afișarea unor titluri care nu corespundeau adevărului a fost influențată de contextul excepțional în care s-a desfășurat protestul din 22.01.2017, caracterizat în special prin participarea, chiar temporară, la protest, a președintelui României, prin declarațiile publice ale unor reprezentanți și membri ai formațiunilor politice de poziție, care au susținut demersurile protestatarilor și ai președintelui.

Înalta Curte constată că prima instanță a avut în vedere împrejurările efective care au generat formulările din titluri, apreciind că acestea nu par a fi cu totul excesive raportat la împrejurările respective, fiind determinate de însuși comportamentul unora dintre cei mai importanți oameni din stat. În acest context, a apreciat în mod corect prima instanță că sancționarea de către statul român, prin intermediul uneia din instituțiile sale, CNA, a unei astfel de formulări nu ar constitui o ingerință necesară, nici proporțională, deoarece statul ar face cu totul abstracție de propriul său comportament.

Totodată, Înalta Curte apreciază că jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului susține soluția instanței de fond.

Astfel, în mod constant, în practica CEDO s-a afirmat că libertatea în domeniul presei scrise include, de asemenea, și recurgerea la o anumită doză de exagerare, chiar de provocare și că este inadmisibil ca un ziarist să nu poată formula judecăți critice de valoare decât sub condiția demonstrării veridicității.

În cauza Dalban contra României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut următoarele:

"Curtea trebuie deci să țină seama de un element deosebit de important: rolul esențial jucat de presă într-o societate democratică. Dacă presa nu trebuie să depășească anumite limite, îndeosebi în ceea ce privește reputația și drepturile celorlalți, precum și necesitatea de a împiedica divulgarea unor informații confidențiale, sarcina sa este totuși comunicarea, cu respectarea datoriilor și responsabilităților proprii, a informațiilor și ideilor referitoare la orice problemă de interes general. Mai mult, Curtea este conștientă de faptul că libertatea în domeniul presei scrise include, de asemenea, și recurgerea la o anume doză de exagerare, chiar de provocare. În cauze asemănătoare celei de față marja de apreciere a autorităților naționale se circumscrie interesului unei societăți democratice de a permite presei să își joace rolul indispensabil de "câine de pază" și să își exercite aptitudinea de a da informații cu privire la problemele de interes general (Hotărârea în cauza Tromso și Stensaas împotriva Norvegiei). Într-adevăr, este inadmisibil ca un ziarist să nu poată formula judecăți critice de valoare decât sub condiția demonstrării veridicității (Hotărârea Lingens împotriva Austriei din 8 iulie 1986, seria x nr. x, pag. 28, alin. (46).

Înalta Curte apreciază relevantă jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului care a statuat, cu valoare de principiu, că restricțiile la libertatea de exprimare, oricare ar fi contextul în discuție, nu sunt compatibile cu dispozițiile art. 10 parag. 2 decât dacă îndeplinesc condițiile pe care această normă le impune în privința lor. Astfel, libertatea de exprimare, ca drept esențial într-o societate democratică, presupune luarea în considerare a unor interese de ordin general, cum sunt siguranța națională, integritatea teritorială a statelor contractante, siguranța publică, apărarea acesteia și prevenirea săvârșirii unor infracțiuni, protecția sănătății și a moralei publice, garantarea autorității și imparțialității puterii judiciare, precum și a unor interese de ordin personal, anume reputația și drepturile ce aparțin altor persoane, împiedicarea divulgării informațiilor confidențiale.

Astfel cum s-a arătat anterior, aceeași jurisprudență relevă faptul că, în opinia CEDO, presa joacă rolul indispensabil de "câine de pază" într-o societate democratică, respectiv că deși nu trebuie să depășească anumite limite, ținând în special de protecția reputației și drepturilor celuilalt, totuși, presa are sarcina de a comunica informații și idei asupra unor chestiuni politice, precum și asupra altor subiecte de interes general (cauza Cumpăna și Mazăre împotriva României).

În acest context, nu pot fi reținute criticile recurentului în sensul că prima instanță nu a avut în vedere prevederile art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului și că a absolutizat practic dreptul la liberă exprimare al radiodifuzorului, mai ales cel de a emite opinii, cu ignorarea dreptului publicului la o informare corectă, apreciind în mod subiectiv că depășirea limitelor libertății de exprimare poate fi justificată după analizarea contextului excepțional.

Având în vedere cele arătate, Înalta Curte constată că aprecierile instanței de fond nu sunt subiective, ci sunt susținute de jurisprudența europeană în materie.

A mai susținut recurentul că moderatorii emisiunilor nu au dovedit imparțialitatea necesară reflectării unor astfel de evenimente de o importanță deosebită pentru societate, ignorând responsabilitatea ce le revine ca formatori de opinie. Astfel, a arătat că aceștia sunt ținuți de respectarea obligației legale de a verifica informațiile, de a le prezenta în mod imparțial, de a asigura o distincție clară între fapte și opinii, de a asigura o informare corectă și obiectivă cu privire la evenimente.

Prima instanță a reținut că reclamanta a prezentat corect aspectele esențiale ale protestului, precum și punctele de vedere divergente, oferind publicului informațiile necesare pentru a-și forma propria opinie cu privire la protest, iar prezentarea în continuare a unor serii de argumente a reprezentat un exercițiu al libertății de opinie a fiecărui invitat și nu a fost de natură să împiedice publicul să-și formeze liber o opinie, ci doar să deschidă calea unor contraargumente, concluzionând că nu au fost încălcate nici obligațiile de imparțialitate, bună-credință și de asigurare a formării libere a opiniilor în contextul prezentării informației de interes general privind protestul.

Înalta Curte constată că în mod corect s-a apreciat că, în ceea ce privește afirmațiile făcute de moderatori și invitați în cadrul emisiunilor analizate, s-a realizat pe deplin o distincție clară între fapte și opinii, respectiv au fost prezentate inițial faptele esențiale, respectiv știrile și informațiile, atât verbal, cât și prin intermediul imaginilor audio-video, iar apoi, moderatorii și invitații au participat la dezbateri în cadrul cărora și-au expus propriile opinii.

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit o distincție între afirmarea unor fapte și cea a unor judecăți de valoare, apreciind că "dacă concretețea primelor se poate dovedi, următoarele nu-și pot demonstra exactitatea. Pentru judecățile de valoare, această cerință este irealizabilă și aduce atingere libertății de opinie în sine, element fundamental al dreptului asigurat de art. 10 din Convenție.

Posibilitatea recunoscută ziaristului de a exagera, la nevoie, în prezentarea informațiilor se justifică, pe de o parte, prin caracterul perisabil al informației, iar pe de altă parte prin necesitatea ca ziaristul să poată folosi o modalitate de a atrage atenția publicului asupra chestiunilor de interes public la care se referă (cauza Dalban vs. România).

Atâta timp cât transmiterea informației a fost realizată cu bună credință, nu se poate reține încălcarea obligației de informare obiectivă și corectă, urmând ca destinatarul mesajului să adopte în mod liber o opinie cu privire la informațiile recepționate, trecând mesajul prin propriul filtru de gândire.

Raportat la considerentele anterior expuse, Înalta Curte constată că raționamentul juridic expus de instanța de fond care, în analiza chestiunii litigioase referitoare la depășirea limitelor libertății de exprimare, s-a raportat la reperele consacrate în jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului, nu relevă o aplicare eronată a normelor incidente în cauza de față și nici a acestei jurisprudențe.

Așa fiind, instanța de fond a făcut o corectă apreciere cu privire la modalitatea de exercitare a libertății de expresie de către presa audiovizuală și la limitele pe care statul le poate impune presei, nefiind fondat nici motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat de recurent.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Consiliul Național al Audiovizualului împotriva sentinței civile nr. 4432 din 22 noiembrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Consiliul Național al Audiovizualului împotriva sentinței civile nr. 4432 din 22 noiembrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 3 decembrie 2020.