ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5084/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată introdusă la data de 17.05.2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanța, Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța, Ministerul Finanțelor Publice și Consiliul Național Pentru Combaterea Discriminării, anularea ordinelor de salarizare, respectiv ordinul cu nr. 2246/11.11.2016 și ordinul 608/14.02.2017, emise de către Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 4986 din 18 decembrie 2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice, și, în consecință, au fost respinse cererile ca fiind formulate în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă. S-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanța, și, în consecință, au fost respinse cererile ca fiind formulate în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă. S-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța în ceea ce privește capătul de cerere referitor la anularea ordinelor de salarizare si, în consecința, a fost respins acest capăt de cerere ca fiind formulat în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă. S-a respins excepția tardivității cererii, ca fiind neîntemeiată. A fost respinsă excepția litispendenței invocată de pârâtul Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanța, ca inadmisibilă. S-a admis în parte cererea de chemare în judecată - petit I formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța și Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării. A fost obligat pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție la modificarea ordinelor de salarizare nr. 2246/11.11.2016 și nr. 608/14.02.2017, în sensul recunoașterii gradației 4, clasa de salarizare 98. A fost obligat pârâtul Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța la plata drepturilor salariale cuvenite, precum și la plata dobânzii legale aferente acestora, de la data scadenței fiecărui venit salarial lunar și până la data plății efective. S-a respins cererea în rest, ca neîntemeiată. S-a admis cererea de chemare în judecată - petit II. A fost obligat pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție la modificarea în parte a ordinelor de salarizare nr. 2246/11.11.2016 și nr. 608/14.02.2017 prin emiterea unui ordin de încadrare salarială producător de efecte juridice începând cu data de 09.04.2015, cu luarea în considerare a unei valori de referință sectorială de 405 RON, respectiv producător de efecte juridice începând cu data de 01.12.2015, cu luarea în considerare pentru fiecare parte reclamantă a unei valori de referință sectorială de 405 RON majorată cu 10%. A fost obligat pârâtul Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța să plătească diferențele salariale rezultate, precum și actualizarea acestora cu indicele de inflație și dobânda legală penalizatoare aferente perioadei de la data scadenței fiecărui venit salarial lunar și până la data plății efective. S-a respins cererea în rest, ca neîntemeiată.

Căile de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au formulat recursuri pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța. 3.1. Prin recursul formulat, recurentul - pârât Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, expunând pe larg cadrul legal care a stat la baza emiterii celor două ordine atacate, a considerat nelegală și netemeinică hotărârea judecătorească atacată și, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată, a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței civile atacate și respingerea cererii de chemare în judecată pentru următoarele motive: - nu se poate reține o încălcare a principiului nediscriminării și egalității de tratament, practica Curții Europene a Drepturilor Omului fiind constantă în a considera că diferența de tratament devine discriminare, în înțelesul art. 14 din Convenție, doar atunci când se introduc distincții între situații analoge și comparabile, fără ca acestea să se bazeze pe o justificare rezonabilă și obiectivă; - succesiunea în timp a modalităților diferite de calcul a drepturilor salariale, în ipoteza trecerii la o altă tranșă de vechime în funcție sau în muncă a determinat, inevitabil, apariția unor diferențe salariale între procurori care au aceeași vechime în muncă sau în funcție, fiind însă diferită data de la care s-a născut dreptul de a beneficia de majorări salariale: 2010 sau 2011 și ulterior; - la data de 9 aprilie 2015, nu exista în plată, în cadrul familiei ocupaționale Justiție, nicio indemnizație brută lunară pentru funcția de procuror/judecător stabilită cu luarea în considerare a valorii de referință sectorială de 405 RON, astfel încât nu sunt întrunite condițiile legale pentru anularea actelor administrative atacate; - solicitarea reclamantului încalcă principiul neretroactivității legii, ridicat la rang constituțional, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție, data de la care se acordă drepturilor salariale pretinse prin cererea de chemare în judecată, trebuind raportată la Decizia nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curții Constituționale; - față de netemeinicia capătului principal de cerere, instanța de fond în mod greșit a admis cererile accesorii privind actualizarea sumelor pretinse cu indicele de inflație și dobânda legală; - angajarea cheltuielilor din bugetul de stat se poate face numai în limita creditelor bugetare anuale aprobate, întrucât Ministerul Public este o instituție bugetară, fondurile salariale sunt stabilite de legiuitor prin legea bugetului de stat; - dobânda, este o sancțiune civilă, reprezentând daune moratorii pentru neexecutarea unei obligații de plată, iar în condițiile în care intre reclamant și pârâți nu este încheiată nici o convenție care să determine angajarea unei eventuale răspunderi civile contractuale, nu se pune problema analizei întrunirii condițiilor răspunderii civile contractuale. 3.2. Prin recursul declarat de pârâtul Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța s-a apreciat ca nelegală și netemeinică hotărârea judecătorească atacată, solicitându-se admiterea căii de atac respingerea acțiunii în totalitate ca neîntemeiată, pentru următoarele considerente: - greșit a fost soluționată excepția lipsei calității procesuale pasive, întrucât angajatorul magistratului a fost Parchetul de pe lângă Inalta Curte de Casație și Justiție, iar Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța, care este doar ordonator terțiar de credite astfel că nu are posibilitatea obținerii sumelor aferente obligațiilor stabilite de instanță; - deși soluția a fost pronunțată la data de 18.12.2017, culpabil petentul nu a adus la cunoștiința instanței de judecată faptul că începând cu data de 14.12.2017 a fost eliberat din funcția de procuror la Parchetul de pe lângă Judecătoria Medgidia și numit în funcția de judecător la Tudecătoria Constanța; - hotărârea judecătorească a instanței de fond este nelegală, întrucât a fost pronunțată cu aplicarea greșită a legii în raport de nedovedirea prejudiciului, sub aspectul întinderii și a caracterului cert al acestuia; - motivarea soluției primei instanțe nu se bazează pe temeiuri legale, cum în luna decembrie 2014, la nivelul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Constanța și unităților arondate, pentru personalului care își desfășura activitatea, inclusiv magistrații-procurori, nu existau salarii de bază și sporurilor stabilite prin raportare la valoarea de referință sectorială 405 RON, majorată cu 10% potrivit Legii nr. 293/2015, nu se poate admite solicitarea acestuia de a beneficia de anumite majorări salariale începând cu data de 09.04.2015; - petitul cererii vizând dobânzii penalizatoare este lipsit de temei legal, în condițiile în care reclamantul nu a probat/argumentat în nici un mod solicitarea de dobânzi și încă penalizatoare, care ar fi implicat și dovedirea responsabilității pârâților pentru acestea.

Apărările formulate în cauză Intimatul - reclamant a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 13 octombrie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru motivele în continuare arătate: Argumente de fapt și de drept relevante Reclamantul A. avea la momentul sesizării instanței calitatea de procuror, funcționând în cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Medgidia. Prin ordinele de salarizare nr. 2246/11.11.2016 și nr. 608/14.02.2017 emise de Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, reclamantului i-a fost stabilit un anumit nivel al drepturilor salariale cuvenite începând cu data de 01.11.2016, fiind încadrat în clasa de salarizare 98, gradație 3, fără însă ca raportarea să fie făcută la o valoare de referință sectorială de 405 RON începând cu 09.04.2015, majorată cu 10% începând cu data de 01.12.2015. Înalta Curte constată că prin art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, introdus prin Legea 71/2015, și care a intrat în vigoare la 09 aprilie 2015, s-a prevăzut că "prin excepție de la prevederile alin. (1) și (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, precum și personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituții, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, va fi salarizat la nivelul maxim dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții." Textul de mai sus nu a fost aplicat personalului din justiție, la nivelul ordonatorului principal de credite Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, întrucât s-a considerat că se aplică doar în cazul instituțiilor expres menționate în cuprinsul dispoziției legale. Ulterior, prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 23/26.09.2016 privind dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a stabilit că "în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (5 1 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, sintagma "salarizat la același nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței, al Curții de Conturi, precum și din cadrul celorlalte autorități și instituții publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea și aplicarea aceleiași norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, în cadrul aceleiași autorități sau instituții publice". Prin urmare, prevederile art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, introdus prin Legea 71/2015, trebuiau aplicate, începând cu 09 aprilie 2015, și la nivelul ordonatorului principal de credite Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, implicit în cazul reclamanților, iar salarizarea personalului din justiție trebuia făcută la nivelul maxim aferent fiecărei funcții/grad/treaptă și gradație. Anterior pronunțării Deciziei nr. 23/2016 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, prin O.U.G. nr. 20/2016, publicată în Monitorul Oficial la 08 iunie 2016, care a modificat și completat O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, a fost introdus art. 3 1 , care la alin. (1) a prevăzut următoarele: "Prin excepție de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizațiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcție, grad/treaptă, gradație, vechime în funcție sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul instituției sau autorității publice respective, dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții". De asemenea, O.U.G. nr. 57/2015 a fost modificată și completată prin O.U.G. nr. 43/2016, fiind introduse, printre alte reglementări, și prevederea cuprinsă în alin. (1) 2 al art. 3 1 potrivit căreia, "în aplicarea prevederilor alin. (1), pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul instituției sau autorității publice respective, se iau în considerare numai drepturile salariale prevăzute în actele normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice și nu se includ drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătorești". Prin Decizia Curții Constituționale nr. 794/15.12.2016, a fost admisă excepția de neconstituționalitate a prevederii redate mai sus și s-a constatat că dispozițiile art. 3 1 alin. (1 2 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, sunt neconstituționale. În considerentele acestei decizii, Curtea Constituțională a statuat următoarele: "în consecință, ca efect al neconstituționalității art. 3 1 alin. (1) 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 (introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2016), "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare", la care se face egalizarea prevăzută de art. 3 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 (introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2016), trebuie să includă și drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătorești. Așadar, personalul care beneficiază de aceleași condiții trebuie să fie salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul aceleiași categorii profesionale și familii ocupaționale, indiferent de instituție sau autoritate publică". Pentru a pune în aplicare prevederile art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014 introduse prin Legea 71/2015, astfel cum au fost interpretate prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 23/26.09.2016, precum și prevederile art. 3 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, introduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2016, în acord cu Decizia Curții Constituționale nr. 794/15.12.2016, pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a emis două ordine de salarizare, respectiv Ordinul nr. 2536/21.12.2016 și Ordinul nr. 332/27.01.2017, prin care reclamanților li s-au recalculat drepturile salariale, prin ultimul ordin la o valoare de referință sectorială de 405 RON, cu mențiunea că va începe cu data de 01 octombrie 2016. Înalta Curte, în acord cu soluția primei instanțe, apreciază că stabilirea drepturilor salariale ulterioară datei de 09 aprilie 2015, fără luarea în considerare a unei valori de referință sectorială de 405 RON, este nelegală, întrucât aceasta este valoarea sectorială maximă la nivelul familiei ocupaționale "justiție" la care se ajunge prin luarea în considerare a drepturilor stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătorești, astfel cum trebuia să procedeze pârâtul, luând în considerare considerentele reținute de Curtea Constituțională în Decizia nr. 794/15.12.2016. Valoarea de referință sectorială de 405 RON, a fost recunoscută ca fiind aplicabilă începând cu 09 aprilie 2015, la nivelul ordonatorului principal de credite Consiliul Superior al Magistraturii, prin sentința nr. 48/13.01.2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul nr. x/2016, rămasă definitivă prin respingerea recursului de către Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Decizia nr. 2369/22.06.2017, astfel că susținerea recurentului - pârât în sensul că nu există hotărâri în plată este nefondată. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că soluția instanței de fond privind obligarea pârâtului Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție la emiterea unui ordin de încadrare salarială producător de efecte juridice începând cu data de 09.04.2015, cu luarea în considerare a unei valori de referință sectorială de 405 RON, este dată cu corecta aplicare a legii, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Înalta Curte reține că, prin sentința recurată, în mod corect, s-a dispus obligarea pârâtului Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța să plătească diferențele salariale rezultate, precum și actualizarea acestora cu indicele de inflație și dobânda legală penalizatoare aferente perioadei de la data scadenței fiecărui venit salarial lunar și până la data plății efective, în calitate de autoritate în cadrul căreia a funcționat reclamantul. Plata drepturilor salariale reprezintă o obligație subsecventă și condiționată de îndeplinirea de către pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a obligației de a emite noi ordine de salarizare și de a aloca fondurile necesare plăților în calitate de ordonator principal de credite, conform competențelor sale legale. În egală măsură și argumentele cuprinse în motivele de recurs privind lipsa de obiect a acțiunii nu pot fi primite, obligația pârâtului fiind, așa cum s-a arătat subsecventă celei de emitere a ordinului de salarizare, care produce efecte pentru perioada în care reclamantul a fost efectiv angajat. Instanța nefondată și critica privind încălcarea principiului neretroactivității legii, valoarea sectorială solicitată fiind acordată de la data intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015, iar nu anterior, pentru a se putea vorbi despre o aplicare retroactivă a vreunei norme juridice. De asemenea, Înalta Curte reține că prin nerecunoașterea de către pârât a drepturilor salariale conform Legii 71/2015 s-a produs reclamantului un prejudiciu reprezentat de diferența dintre drepturile salariale pe care le-ar fi încasat dacă salariile le-ar fi fost stabilite prin raportare la o valoare de referință sectorială de 405 RON și drepturile salariale efectiv plătite în această perioadă, astfel că în mod corect a fost obligat pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să repare acest prejudiciu prin plata sumelor respective. Înalta Curte constată că repararea integrală a prejudiciului suferit de reclamant prin lipsirea acestuia de drepturile salariale cuvenite cuprinde trei componente: plata diferențelor salariale; plata prejudiciului cauzat de devalorizarea monedei naționale, echivalent al ratei inflației și plata beneficiului nerealizat, echivalent al dobânzii legale. În această privință, Înalta Curte are în vedere că, prin decizia nr. 2 din 17 februarie 2014, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, s-a reținut că actualizarea unei sume datorate cu indicele de inflație acoperă prejudiciul cauzat creditorului, datorat devalorizării monedei naționale (damnum emergens), iar plata dobânzii legale acoperă beneficiul de care a fost lipsit creditorul (lucrum cessans), dând expresie astfel principiului reparării integrale a prejudiciului suferit de creditor, principiu consacrat de art. 1.531 alin. (1), alin. (2) teza întâi si art. 1.535 alin. (1) din C. civ. Împrejurarea că sumele nu sunt cuprinse în buget nu prezintă nicio relevanță în ceea ce privește existența dreptului, instanța urmând a respinge motivele ambilor recurenți - pârâți, ca neavenite.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.