ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 409/2020

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată la data de 09 iunie 2016, sub nr. x/2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a formulat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, plângere împotriva refuzului pârâtului Ministerul Justiției de a soluționa cererea sa privind emiterea unui nou ordin de salarizare și a solicitat obligarea pârâtului ministrul justiției la emiterea, începând cu data de 09.04.2015, a unui nou ordin de salarizare, în vederea recalculării indemnizației de încadrare în acord cu art. 1 alin. (5) 1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 71/2015, în funcție de vechimea în profesie și în muncă, gradul profesional și a funcției îndeplinite în cadrul instanței și obligarea pârâtului la plata diferenței salariale rezultate din aplicarea de procente și aplicarea claselor de salarizare personalului care a trecut într-o nouă tranșă de vechime în muncă/în funcție ulterior datei de 1 ianuarie 2011.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3111 pronunțată în data de 18 octombrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului cu privire la cererea având ca obiect plata drepturilor salariale, a respins cererea având ca obiect plata drepturilor salariale, ca fiind formulată în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă, a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și a obligat pârâtul la emiterea unui nou ordin de salarizare pe numele reclamantei, prin care să se recalculeze drepturile salariale ale acesteia, începând cu data de 09.04.2015, conform dispozițiilor art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată prin Legea nr. 71/2015.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civilă nr. 3111 pronunțată la 18 octombrie 2016 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanta A. și pârâtul Ministerul Justiției care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., au solicitat admiterea recursurilor. În motivarea cererii de recurs reclamanta arată că, în legătură cu soluția dată celui de al doilea capăt de cerere, înțelege să formuleze următoarele critici: Din cuprinsul dispozițiilor art. 131 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară și art. 6 pct. VII sub pct. 3 din H.G. nr. 652/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției, apreciază că Ministerul Justiției trebuia obligat și la plata drepturilor salariale, întrucât instituția are un rol decisiv în acest proces, prin aceea că gestionează bugetele tribunalelor și alocă fondurile necesare în vederea plății drepturilor salariale ce se cuvin judecătorilor. Consideră că cele două obligații care incumbă Ministerului justiției sunt strâns legate, în sensul că emiterea unui nou ordin de salarizare nu ar avea niciun efect fără asigurarea fondurilor necesare plății drepturilor salariale stabilite prin acel ordin. Pârâtul Ministerul Justiției în cuprinsul motivelor de recurs a invocat în principal excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, urmând a se constata că în speță nu a fost respectată procedura prealabilă prevăzută de Legea nr. 285/2013, care prevedea expres la art. 7 modul de contestare a drepturilor salariale. Pe fondul cauzei, s-a arătat că este nelegală reținerea aplicabilității dispozițiilor art. 1 alin. (5) 1 din O.U.G. nr. 83/2014 și în cazul judecătorilor aflați în situația prevăzută de norma legală, în condițiile în care această normă legală este o normă de excepție ce vizează expres și limitativ categoriile cărora le sunt aplicabile aceste prevederi, respectiv personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, iar în cazul sistemului justiției, categoria funcționarilor publici, personalul contractual, având în vedere că acestea sunt singurele categorii salarizate la același nivel cu personalul din Parlament. Instanța de fond a extins aplicarea normei legale la categorii de personal cărora nu li se adresează, bazându-și soluția pe intenția legiuitorului de înlăturare a diferențelor salariale între persoane aflate în aceleași condiții de vechime în muncă și în funcție, această soluție fiind nelegală câtă vreme instanța are atribuții în ce privește aplicarea legii și nu atributul de a completa norma legală prin interpretarea intenției legiuitorului.

Apărări formulate în cauză Recurentul-pârât a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului declarat de reclamantă ca nefondat și admiterea recursului promovat de Ministerul Justiției.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 31 octombrie 2018, s-a fixat termen de judecată la data de 12 noiembrie 2019, în ședință publică, cu citarea părților. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect obligarea Ministerului Justiției la emiterea unui ordin de încadrare salarială conform dispozițiilor art. 1 alin. (5) 1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost aprobată prin Legea nr. 71/2015, dar și la plata diferențelor salariale astfel rezultate, începând cu data de 9.04.2015. Soluția primei instanțe, de obligare a pârâtului Ministerul Justiției la emiterea unui nou ordin de salarizare pe numele reclamantei, este împărtășită de către instanța de control judiciar, care reține că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări și interpretări greșite a normelor de drept material și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurent. Astfel, răspunzând punctual argumentelor recurenților, Înalta Curte precizează că, acțiunea nu are ca obiect anularea unui ordin de salarizare pentru a fi aplicabile dispozițiile Legii nr. 285/2010, ci un privește un refuz de emitere a unui act administrativ individual, ordin de salarizare, ce constituie un refuz de soluționare cerere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) și alin. (2) Legea. 554/2004, astfel că procedura prealabilă nu este aplicabilă potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. De menționat este și faptul că, prin Decizia nr. 9/2017 pronunțată în recurs în interesul legii, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit în interpretarea unitară a dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și a art. 11 din O.U.G. nr. 83/2014, că dispozițiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii cu acțiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiționale la acestea din urmă. În acest context nu este fondată și va fi respinsă excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată invocată de recurentul-pârât. Totodată, prima instanță în mod corect a stabilit în sarcina Ministerului Justiției obligația de a emite un nou ordin de încadrare salarială pentru reclamantă și a reținut că pârâtul nu trebuie să achite diferențele salariale rezultate. Înalta Curte o apreciază a fi nefondată critica reclamantei în sensul că instituția pârâtă ar trebui obligată și la plata drepturilor salariale restante, constatând că o astfel de obligație nu poate fi identificată, în actualul cadru legislativ, în sarcina autorității ministeriale (Ministerul Justiției), ci în sarcina instanței cu personalitate juridică în cadrul căreia judecătorul funcționează. Potrivit art. 131 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, bugetul curților de apel, al tribunalelor, al tribunalelor specializate și al judecătoriilor este gestionat de Ministerul Justiției, ministrul justiției având calitatea de ordonator principal de credite, iar potrivit art. 6 pct. VII subpct. 3 din H.G. nr. 652/2009, Ministerul Justiției asigură fondurile necesare, fundamentează și elaborează proiectul bugetului pentru activitatea proprie, a instituțiilor publice din sistemul justiției pentru care ministrul justiției și libertăților cetățenești are calitatea de ordonator principal de credite și a unităților subordonate Ministerului, repartizând creditele bugetare ordonatorilor secundari de credite și urmărind modul de utilizare a acestora. Totodată, calitatea de ordonatori secundari/terțiari de credite revine, conform art. 125 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, Înaltei Curți de Casație si Justiție, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație si Justiție, Direcției Naționale Anticorupție, Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, curților de apel, parchetelor de pe lângă curțile de apel, tribunalelor și parchetelor de pe lângă tribunale, care au în structură câte un departament economico-financiar și administrativ, condus de un manager economic. În raport de obligațiile ce revin pârâtului Ministerul Justiției, Înalta Curte constă că formularea unor cereri având ca obiect plata efectivă a drepturilor salariale cuvenite magistraților care activează în cadrul instanțelor de judecată nu poate să atragă obligarea Ministerului Justiției în acest sens, numai prin prisma calității de ordonator principal de credite. Raportul obligațional, care are ca obiect plata salariului, se desfășoară între recurenta-reclamantă și Tribunalul Hunedoara (în circumscripția teritorială a căruia se află Judecătoria Deva, unde activează reclamanta), în timp ce Ministerul Justiției este parte a unui raport juridic financiar care implică ordonatorii de credite, potrivit atribuțiilor prevăzute de Legea nr. 500/2002. Prin urmare, chiar dacă Ministerul Justiției are calitatea de ordonator principal de credite, gestionând bugetele instanțelor judecătorești, plata efectivă a drepturilor salariale se face de către curtea de apel/tribunal, ordonatori secundari/terțiari de credite, în baza ordinelor de salarizare individuale. Chestiunea vizând existența unei obligații legale a Ministerului Justiției, privind plata diferențelor salariale solicitate de reclamanții magistrați prin acțiunile adresate instanțelor judecătorești, a făcut obiectul unei sesizări referitoare la pronunțarea unei hotărâri pentru dezlegarea unei chestiuni de drept vizând interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, art. 6 pct. VII subpunctul 3 din H.G. nr. 652/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările și completările ulterioare, și art. 222 din C. civ., privind calitatea procesuală pasivă a Ministerului Justiției în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică pentru care este ordonator principal de credite, având ca obiect plata unor drepturi de natură salarială. Deși sesizarea a fost respinsă, ca inadmisibilă, prin Decizia nr. 60/2019, în cuprinsul considerentelor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reținut următoarele aspecte, cu relevanță pentru soluția pronunțată în prezenta cauză: "55. De altfel, prin Decizia nr. 13 din 13 iunie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 29 septembrie 2016, s-au stabilit, ca o consecință a admiterii recursului în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, următoarele: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, ale art. 7 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Afacerilor Interne, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 222 din C. civ., adoptat prin Legea nr. 287 din 17 iulie 2009, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Ministerul Afacerilor Interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite, nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială". 56. În motivarea acestei decizii s-a menționat, între altele, că "În măsura în care pretențiile deduse judecății vizează exclusiv acordarea unor drepturi salariale sau de natură salarială, fără a pune în discuție atribuțiile legal reglementate ale ordonatorului principal de credite, Ministerul Afacerilor Interne nu poate avea calitate procesuală pasivă în acest gen de cauze" (paragraful 49). 57. Mutatis mutandis, pentru identitate de rațiune, dezlegarea dată în recursul în interesul legii sus-menționat poate fi avută în vedere, în mod corespunzător, și în alte cauze similare." Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că, în sarcina pârâtului Ministerul Justiției nu subzistă obligația de acordare a diferențelor salariale solicitate de reclamantă, în sensul plății efective a pretențiilor bănești formulate, Ministerului Justiției revenindu-i doar obligația asigurării resurselor bugetare necesare plăților salariale, iar plata efectivă a drepturilor salariale revine Tribunalului Hunedoara. În acest context, instanța de control judiciar va respinge, ca nefondate, criticile reclamantei cu privire la soluția pronunțată de instanța de fond asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a acestui pârât. În soluționarea recursului pârâtului Înalta Curte reține că este necesară lămurirea înțelesului dispozițiilor art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, text introdus prin legea de aprobare a acesteia - Legea nr. 71/2015: "Prin excepție de la prevederile alin. (1) și (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, precum și personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituții, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, va fi salarizat la nivelul maxim dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții." Curtea de apel a reținut că sintagma "salarizat la același nivel" nu trebuie înțeleasă ca o normă de trimitere la categoriile de funcționari și personal contractual salarizat la același nivel cu aparatul Parlamentului, ci corespunde noțiunii de "același nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014", noțiune avută în vedere cu prilejul reglementării alin. (1) și (2) al art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, prin care executivul a intenționat păstrarea în plată a salariilor în cursul anului 2015, la același nivel cu cel din luna decembrie a anului 2014. Concluzia primei instanțe este corectă, fiind susținută nu numai de raportul comun din 17.03.2015 al Comisiei pentru muncă și protecție socială și, respectiv, al Comisiei pentru buget, finanțe și bănci din cadrul Parlamentului României asupra proiectului de lege pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, de unde rezultă că amendamentul devenit alin. (5) 1 al art. 1 a fost propus pentru clarificarea textului și eliminarea discriminării între persoane care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime, dar și de interpretarea pe care Înalta Curte de Casație și Justiție a realizat-o prin Decizia nr. 23/26.09.2016, pronunțată pentru dezlegarea unei chestiuni de drept. Prin această din urmă decizie, instanța supremă a statuat că: "în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (5 1 ) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, sintagma "salarizat la același nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței, al Curții de Conturi, precum și din cadrul celorlalte autorități și instituții publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea și aplicarea aceleiași norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări și Completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, în cadrul aceleiași autorități sau instituții publice". Nefondată este și critica recurentului-pârât referitoare la extinderea, de către prima instanță, a normei legale, în sensul completării nepermise a acesteia. Judecătorul fondului are dreptul, dar și obligația de a interpreta textul normativ atât în litera sa, cât și în spiritul său, urmărind ca aplicarea efectivă a legii să fie în concordanță cu intenția legiuitorului, astfel cum rezultă aceasta atât din textul supus analizei, cât și din celelalte prevederi ale actului normativ, dar și din expunerea de motive, ori din celelalte acte normative incidente în domeniul vizat. Instanța de judecată este datoare să asigure o aplicare unitară a tuturor actelor normative ce reglementează o situație juridică, aspect confirmat de Înalta Curte în motivarea Deciziei nr. 23/2016 pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în cuprinsul căreia se arată că:"Deși expunerea de motive a unui act normativ nu are valoare obligatorie, ea este utilă pentru identificarea sau clarificarea intenției legiuitorului în operațiunea de interpretare a unei norme juridice, din perspectivă istorico-teleologică. (...) dacă s-ar admite că prin art. 1 alin. (5 1 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, s-ar fi stabilit criteriul aceluiași nivel de salarizare între personalul din celelalte autorități și instituții publice și personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, iar nu criteriul aceluiași nivel de salarizare între persoanele care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime, în cadrul aceleiași autorități sau instituții publice, ar însemna ca, pe cale de interpretare, să se limiteze domeniul de aplicare a acestei norme și să fie exceptate de la această finalitate - eliminarea discriminării - celelalte categorii de personal din cadrul celorlalte autorități sau instituții publice care au un alt nivel de salarizare decât cel al aparatului de lucru al Parlamentului, dar care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime cu alte persoane din cadrul aceleiași autorități sau instituții publice care au un nivel de remunerare superior.(...) În plus, acceptându-se o astfel de interpretare, contrară scopului și substanței normei, s-ar menține inechitățile ori diferențele salariale în cadrul aceleiași categorii de personal și, în consecință, ar persista discriminarea pe care legiuitorul a intenționat să o elimine prin edictarea acestui text, pentru a pune în acord legislația internă cu prevederile Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, dar și cu cele ale dreptului Uniunii Europene." Astfel, refuzul recurentului Ministerul Justiției de a recunoaște că dispozițiile reparatorii cuprinse în art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014 se aplică și judecătorilor și procurorilor aflați în situația prevăzută de ipoteza normei legale este unul nejustificat, în sensul pe care art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 îl conferă acestei sintagme. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și reflectă o aplicare corectă a dispozițiilor de drept material, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.