Decizia nr. 588/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 38/2019 a Curții de Apel Iași

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 6 iulie 2018, sub nr. x/2018, reclamantul A., în temeiul dispozițiilor art. 22 alin. (1) din Legea 176/2010, a formulat contestație împotriva "Raportului de evaluare din data de 13.06.2018 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, solicitând anularea acestuia.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 38 din 19 martie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, s-a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 38 din 19 martie 2019 pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. În contextul prezentării detaliate a situației de fapt și a considerentelor sentinței recurate, recurentul-reclamant a susținut că prima instanță nu a analizat susținerile sale de la termenul la care au avut loc dezbaterile pe fondul cauzei, consemnate în încheierea din 12.03.2019, prin care a argumentat de ce veniturile salariale obținute în baza unui contract de muncă nu pot fi considerate interese patrimoniale personale. Astfel, în opinia sa, chestiunea care trebuia analizată era dacă funcționarul public sau salariatul bugetar, aflat în serviciul unității administrativ-teritoriale și care pentru această activitate primește o indemnizație lunară, indemnizație care în esență constituie un venit salarial, venit care, în principiu, constituie pe durata exercitării demnității publice, ca și pentru funcționarii publici, singurul ori principalul mijloc de trai, poate fi considerat un venit patrimonial personal, mai ales după intrarea în vigoare a titlului IV (cartea I) a Legii nr. 161/2003, cu privire la acest aspect făcând trimitere la Decizia nr. 16/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să soluționeze recursul în interesul legii, care clarifică situația primarilor și viceprimarilor care obțin venituri salariale pentru munca prestată în folosul comunității. În fine, recurentul-reclamant a invocat garantarea dreptului la vot prin art. 36 din Constituție, modificarea art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, prin Legea nr. 32/2017, precum și faptul că la ședința extraordinară a Consiliului local Gorban din 05.07.2012, în urma căreia a fost ales viceprimar, au participat secretarul Primăriei și un reprezentant al Consiliului Județean Iași, care nu au reclamat vreo interdicție privind dreptul la vot al persoanelor care candidau, Hotărârea nr. 23/05.07.2012 fiind validată de Instituția Prefectului Iași. Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziațiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate nu a formulat întâmpinare, însă a depus la dosar concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 28 august 2019, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 3 februarie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate și a dispozițiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante 1.1 În fapt, prin raportul de evaluare din data de 13.06.2018 întocmit de Agenția Națională de Integritate s-a reținut faptul că A. nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese, încălcând dispozițiile art. 70, 71 și 77 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 și cu dispozițiile art. 75 și 77 din Legea nr. 393/2004, întrucât în perioada exercitării mandatului de consilier local în cadrul Consiliului Local Gorban, respectiv mandatul 2012 - 2016, a votat adoptarea Hotărârii Consiliului Local Gorban nr. 23/05.07.2012 privind alegerea viceprimarului Comunei Gorban, în urma căreia a fost ales în funcția de viceprimar. Astfel, la data de 19.06.2012, prin Hotărârea 20 a Consiliului Local al Comunei Gorban jud. Iași s-a validat alegerea membrilor Consiliului Local al Com. Gorban compus din 11 consilieri, printre care și reclamantul A.. La data de 5 iulie 2012 a avut loc ședința extraordinară a Consiliului Local Gorban la care participă 11 consilieri, toți consilierii în funcție. În cadrul ședinței se suspuse spre aprobare ordinea de zi care cuprinde și alegerea viceprimarului. Rezultă din procesul-verbal al ședinței faptul că viceprimarul se va alege urmare a votului secret, că au fost nominalizați pentru funcție de viceprimar patru consilieri; B., C., D. și A. și că la vot au participat toți cei 11 consilieri locali. În turul doi în urma voturilor exprimate A. a obținut 6 voturi iar C. 5 voturi. În urma rezultatului votării este declarat viceprimar consilierul A.. Așadar, prin Hotărârea nr. 23/2012 a Consiliului Local, având în vedere votul exprimat de către membrii consiliului local cu privire la alegerea viceprimarului în ședința din 05.07.2012 s-a hotărât ca începând cu 05.07.2012 d-l A. îndeplinește funcția de viceprimar al comunei Gorban, situație în raport cu care s-a întocmit raportul de evaluare de către Agenția Națională de Integritate. 1.2 Cadrul legal aplicabil în speța dedusă judecății A. Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare Art. 70 "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative"; Art. 71 "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitate, integritate, transparența deciziei și supremația interesului public"; Art. 77 "Conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute în (...) Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare". B. Legea nr. 393/2004 cu modificările și completările ulterioare Art. 75 "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine (...)". Art. 77 "(1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței". C. Legea nr. 215/2001 în forma în vigoare la momentul reținerii existenței conflictului de interese Art. 46 (1) "Nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local. (2) Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea dispozițiilor alin. (1) sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanța de contencios administrativ. Acțiunea poate fi introdusă de orice persoană interesată." Amintește Înalta Curte că situația conflictului de interese, ca instituție juridică, atât administrativă cât și penală, are în vedere modul în care o persoană își exercită atribuțiile pe care le deține, în temeiul unei funcții/calități pe care o deține, relativ la eventuala creare a unui context favorabil, a unui beneficiu ori a unui avantaj, pentru sine, pentru soț, sau pentru o serie de alte persoane fizice sau juridice cu care dezvoltă diferite relații. Funcția de autoritate publică este o funcție specială, persoana care o deține trebuind să fie aptă să participe la luarea deciziilor în cadrul acelei autorități, și respectiv este o funcție electivă, care presupune reprezentarea cetățenilor ce și-au exprimat acordul, prin vot, în sensul atribuirii către o persoană a respectivei calități. Așa cum s-a reținut constant în practica judecătorească, rațiunea instituirii acestei stări de conflict de interese, ca și în cazul celorlalte reglementate de Legea nr. 161/2003, precum și de alte acte normative, este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuțiilor și competențelor legale de către funcționarii publici și de către demnitari, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, a unui prejudiciu produs în patrimoniul instituțiilor publice sau a bugetului statului. Așadar, avantajul patrimonial, chiar și eventual sau viitor fiind, se circumscrie sintagmei de interes personal, mai ales că legiuitorul nu distinge cu privire la faptul că acest interes personal trebuie, în mod obligatoriu, să fi fost materializat. 2. Analiza criticilor de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant În acest context factual și juridic, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită de reclamantul A., în temeiul dispozițiilor art. 22 alin. (1) din Legea 176/2010, cu contestația împotriva "Raportului de evaluare din data de 13.06.2018 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, prin care a solicitat anularea acestuia. Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă, reclamantul formulând critici de nelegalitate, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a invocat, în esență, aceleași aspecte din fața primei instanțe, pivind inexistența conflictului de interese prin raportare la modificarea art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 și la Decizia nr. 16/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să soluționeze recursul în interesul legii, care clarifică situația primarilor și viceprimarilor care obțin venituri salariale pentru munca prestată în folosul comunității, critici pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar și să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora. Astfel, instanța de control judiciar constată că reclamantului, în calitatea sa de consilier local, îi sunt aplicabile dispozițiile art. 46 din Legea nr. 215/2001 în forma în vigoare la momentul reținerii existenței situației ce poate constitui conflict de interese, dispoziții legale care prevedeau în mod expres faptul că un consilier local care are un interes patrimonial în legătură cu chestiunea supusă dezbaterii, nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârii. Potrivit dispozițiilor Legii nr. 215/2001, respectiv ale Legii nr. 393/2004, antereferite, consilierilor locali nu le este permis a participa la deliberare și a la adoptarea hotărârilor în toate ipotezele în care aceștia au un interes patrimonial, respectiv în ipoteza anticipării existenței unui interes personal în problema supusă dezbaterii, consilierii locali sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă, iar anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței. Or, reclamantul a încălcat aceste prevederi legale, din procesul-verbal al ședinței din 05.07.2012 rezultând participarea la vot a reclamantului, vot în urma căruia acesta a fost ales viceprimar al comunei, aspect pe care, de altfel, recurentul-reclamant nu îl contestă. Prin urmare, în mod corect, prima instanță a reținut că situația reținută anterior se circumscrie ipotezei prevăzute de dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, reclamantul având un interes personal în a dobândirea funcția de viceprimar, neputând fi reținute alegațiile acestuia din cererea de recurs, în sensul că faptul că secretarul Primăriei nu a precizat că persoanele care candidează la funcția de viceprimar nu au drept de vot este de natură a înlătura existența conflictului de interese în persoana reclamantului, în condițiile în care dispozițiile art. 46 din Legea nr. 215/2001 și ale art. 75 și 77 din Legea nr. 393/2004 sunt prezumate a fi cunoscute de către reclamant, căruia îi revine obligația de adaptare a conduitei la norma legală. Instanța de recurs observă că, în analiza constituționalități dispozițiilor art. 46 alin. (1) din Legea 215/2001, a dispozițiilor art. 75 lit. b) din Legea 393/2004 și a dispozițiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, Curtea Constituțională a reținut în considerentele Deciziei 291/04.05.2017 următoarele: "17. Astfel, referitor la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, Curtea a reținut, în jurisprudența sa, că prevederile legale criticate reprezintă garanții ale imparțialității autorităților publice și a membrilor consiliilor locale în exercitarea atribuțiilor lor. Potrivit art. 16 alin. (3) din Constituție, funcțiile și demnitățile publice pot fi ocupate doar "în condițiile legii". Rațiunea pentru care legiuitorul a prevăzut pentru consilierul local interdicția de a participa la dezbaterea și la adoptarea acelor hotărâri care au ca obiect probleme ce prezintă un interes patrimonial pentru el ori pentru soțul (soția), afinii sau rudele sale până la gradul al patrulea inclusiv este aceea de a se asigura eliminarea subiectivismului și a interesului particular ori de grup în adoptarea hotărârilor consiliului local. Este cazul "conflictului de interese", pe care art. 70 din Legea nr. 161/2003 îl definește ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin." De asemenea, Curtea reține că prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004 definesc noțiunea de "interes personal într-o anumită problemă", noțiune care este cuprinsă în art. 74 referitor la obligația tuturor aleșilor locali de a depune declarația pe propria răspundere privind interesele personale. (…) De asemenea, art. 77 alin. (1) din aceeași lege reglementează o sancțiune specifică pentru consilierii județeni și cei locali, și anume "Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii", iar potrivit art. 81 din aceeași lege, "Hotărârile adoptate cu nerespectarea dispozițiilor art. 77 sunt nule de drept, potrivit dispozițiilor art. 47 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 150 din 17 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 397 din 25 mai 2016). 22. În aceste condiții, Curtea reține că prevederile art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 sunt redactate cu suficientă precizie și claritate pentru a permite destinatarilor lor - aleșii locali - să își conformeze conduita și să anticipeze consecințele ce pot rezulta din propriile acte "Interesul personal" - noțiune cuprinsă de prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004 se referă în mod complex la natura interesului alesului local care ar putea determina lipsa de obiectivitate a acestuia în adoptarea deciziilor de autoritate, circumscriindu-se sferei interesului și posibilitatea anticipării unui beneficiu sau a unui dezavantaj, chiar, pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care are o relație de angajament, indiferent de natura acestuia." Prin urmare, interdicția consilierului local de a participa la deliberarea și adoptarea de hotărâri în ipoteza în care acesta poate anticipa existența interesului în problema suspusă dezbaterii, este reglementată, potrivit considerentelor Curții Constituționale mai sus enunțate, general obligatorii, prin dispoziții legale redate cu suficientă precizie, astfel că obligația de conformare să nu poată fi pusă la îndoială. Înalta Curte mai constată că, în speța de față, sunt lipsite de suport susținerile recurentului-reclamant privind apariția Legii nr. 32/2017, prin care a fost modificat art. 46 din Legea nr. 215/2001, în sensul că "Nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local, cu excepția situațiilor prevăzute la art. 57 alin. (4) 1 și art. 101 alin. (3) 1 ", în mod judicios, judecătorul fondului concluzionând că opțiunea legiuitorului de a exclude din sfera situațiilor în care consilierul local nu poate participa la vot ipoteza specifică a alegerii viceprimarului prin modificările legislative aduse Legii nr. 215/2001 în anul 2017 nu este aplicabilă litigiului de față, legea neputând fi aplicată retroactiv situației din anul 2012. Nu există nici un temei legal pentru care instanța ar putea aprecia, retroactiv, că reclamantul nu ar fi fost în stare de incompatibilitate anterior modificării aduse Legii nr. 215/2001. La data de 05.07.2012, când reclamantul a participat la deliberarea și la adoptarea hotărârii prin care acesta a fost desemnat viceprimar al Comunei Gorban, legiuitorul nu prevăzuse ca excepție de la regula obligației de abținere, ipoteza în care consilierii participă la ședința de alegere a viceprimarului. Așadar, opțiunea legiuitorului nu poate fi interpretată în sensul arătat de reclamant, respectiv ca reprezentând o clarificare a situației aleșilor locali în sensul că participarea la ședința în care este ales viceprimarul este permisă de legiuitor, neintrând în sfera de aplicare a dispozițiilor art. 46 în forma anterioară modificării, ci doar începând cu intrarea în vigoarea a dispoziții legii 32/2017, prin excepție de la obligația impusă de art. 46 consilierii locali pot participa la aceste ședințe. Cu privire la acest aspect, este relevantă Decizia nr. 816/2006 a Curții Constituționale, prin care s-a statuat că "ori de câte ori o lege nouă modifică starea legală anterioară cu privire la anumite raporturi, toate efectele susceptibile a se produce din raportul anterior, dacă s-au realizat înainte de intrarea în vigoare a legii celei noi, nu mai pot fi modificate ca urmare a adoptării legii noi, care trebuie să respecte suveranitatea legii anterioare". În fine, Înalta Curte constată că Decizia nr. 16/2016 pronunțată de Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii din cadrul instanței supreme invocată de recurentul-reclamant nu poate fi aplicată în speța de față prin analogie și pentru identitate de rațiune, întrucât această decizie a vizat interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1, art. 231 și art. 278 alin. (2) din Codul muncii, art. 55 din Legea nr. 393/20004, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 și art. 109 din Legea nr. 188/1999, și lămurește care legislație se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar și unitatea administrativ teritorială, pentru situația exclusivă în care legile speciale nu conțin dispoziții specifice, inclusiv după încetarea mandatelor, fiind vorba, așadar, de alte situații decât cea care formează obiectul prezentului demers judiciar. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurent, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,