ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5061/2020

Prin Decizia nr. 5363 din 07 noiembrie 2019, pronunțată în dosar nr. x/2017, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, cu opinie majoritară, a admis recursul formulat de Asocierea pentru Sprijinirea Locuitorilor din Mediul Rural împotriva sentinței nr. 1861 din 22 mai 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și, rejudecând cauza, a admis acțiunea formulată de reclamantă și a anulat Decizia nr. 371 din 25.11.2016 privind soluționarea contestației și Nota de constatare nr. x din 29.09.2016 (cu opinie separată în sensul respingerii recursului ca nefondat).

Împotriva Deciziei nr. 5363 din 07 noiembrie 2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție a formulat contestație în anulare intimata-pârâtă Direcția Organismul Intermediar Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației și Cercetării, întemeiată pe dispozițiile art. 509 alin. (2) pct. 4) din C. proc. civ., a solicitat anularea hotărârii contestate și soluționarea fondului cauzei în sensul respingerii recursului.

În motivarea contestație în anulare, contestatoarea a arătat că prin analizarea motivului de recurs, în privința naturii juridice a termenului de 90 de zile prevăzut de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, instanța nu s-a pronunțat asupra recursului declarat, aceasta substituindu-se organelor administrative și eludând procedura ce intra în competența acestora de stabilire a încălcării termenului maxim de emitere a titlului de creanță în baza O.U.G. nr. 66/2011 (art. 503 alin. (2) pct. 4) prin aplicarea normelor generale de drept civil în defavoarea normelor speciale din contencios administrativ.

În fapt, a arătat, raportat la criticile de nelegalitate invocate de recurenta reclamantă prin recursul declarat, opinia majoritară ce a condus la pronunțarea Deciziei nr. 5363/17111.2019 s-a pronunțat doar asupra criticilor întemeiate pe disp. art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., doar în privința naturii juridice a termenului de 90 de zile prevăzut de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, a admis recursul, a casat sentința recurată și, în rejudecare, a admis acțiunea și a anulat actele administrative atacate, lăsând necercetate celelalte motive invocate de recurent. Având în vedere considerentele înscrise în decizie, instanța, în opinie majoritară, a analizat cauza din prisma aplicării normelor privind termenele din materie civilă, omițând faptul că în cauza

Așa cum reiese și din opinia separată atașată la decizie, anularea unui act administrativ intervine pentru motive ce afectează legalitatea acestuia. Depășirea termenului maxim de emitere a unui act administrativ poate avea ca efect anularea actului, în ipoteza în care norma legală nu prevede expres sancțiunea anulării, numai în situația în care partea care invocă face dovada vătămării prin actul astfel emis, conform disp. art. 1 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Or, recurenta reclamantă nu a susținut si nici nu a dovedit existenta unei vătămări, astfel că depășirea termenului nu este sancționată cu anularea actului administrativ, în plus această sancțiune nu este de natură a înlătura prejudiciul adus atât bugetului național cât și celui al UE, însă este de natură a pune instituțiile abilitate în imposibilitatea de a acționa legal în vedrea recuperării menționatului prejudiciu.

Interpretarea termenului de 90 zile dată de instanța de recurs contravine interpretării date de Curtea Constituțioală prin Decizia nr. 66/2015, în Capitolul VIII al O.U.G. nr. 66/2011, intitulat Abateri si sancțiuni, legiuitorul a stabilit prin prevederile art. 60 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011 care sunt abaterile de la prevederile O.U.G. nr. 66/2011 care se sancționează conform art. 60 alin. (3), fiind evident că, în lipsa unei sancțiuni a nerespectării termenelor indicate în sarcina autorităților cu competențe de control și gestionare a fondurilor europene, menționatele termene sunt termene orientative, nerespectarea acestora atrăgând cel mult o sancțiune administrativă pentru persoana care a pricinuit nerespectarea termenului.

Așa cum reiese și din dispozitivul deciziei atacate, instanța de control judiciar a admis recursul și în rejudecarea cauzei a anulat actele administrative pe forma întocmirii lor nu și fond, fără a ține cont de faptul că neemiterea titlului de creanță în termenele stipulate de art. 21 nu reprezintă una din condițiile de formă prevăzute expres care pot atrage anularea actului administrativ. Nu în ultimul rând, opinia majoritară ce a condus la pronunțarea Deciziei nr. 5363/17.11.2019 în privința naturii juridice a termenului de 90 de zile prevăzut de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 și considerarea acestuia ca un termen de decădere este contrară chiar jurisprudenței constante a Înaltei Curți de Casație și Justiție

Având în vedere cele prezentate anterior, se impune anularea Deciziei cu nr. 5363/2019 și rejudecarea efectivă a recursului, legiuitorul indicând în mod expres șî neechivoc că dacă instanța nu s-a pronunțat asupra recursului acesta poate constitui temei pentru exercitarea căii de atac a contestației în anulare, deoarece instanța prin opinie majoritară a trimis în derizoriu atât normele destinate judecării cauzei, cât și eficiența juridică a acestora, și le-a înlocuit pe acestea cu alte norme care nu au aplicare în cauză, transformând litigiul în contencios în unul civil.

Practic, nejudecarea recursului și exprimarea unei opinii față de litigiul dedus judecății prin raportare la normele generale de drept civil cu privire la natura juridică a termenelor, fără aplicabilitate în materia contenciosului administrativ, fac opinia majoritară vădit nelegală și decizia anulabilă. Opinia majoritară în baza căreia a fost pronunțată Decizia nr. 5363/17.11.2019, prin aplicarea dispozițiilor C. civ., dar și a dispozițiilor art. 100 și 101 din Regulamentul 1083/2016, prin decizia de a lăsa necercetat fondul, a omis normele destinate judecării cauzei apelând la norme care nu au aplicare în cauză și a transformat litigiul în contencios în unul civil, practic nejudecând recursul, ci doar exprimându-și o opinie față de litigiul dedus judecății prin raportare la norme care nu sunt destinate materiei litigiului.

Consideră că soluția dată în recurs este contrară principiului general al bunei guvernări, principiului legalității și securității juridice, cu consecința că, prin hotărârea definitivă pronunțată și care nu soluționează fondul cauzei, o autoritate administrativă care a aplicat legal norma de drept destinată activității sale și prevederile contractului de finanțare să fie în imposibilitatea de a dispune recuperarea unui prejudiciu cauzat atât bugetului Uniunii Europene, cât și bugetului statului român, ca urmare a interpretării eronate a termenului ca unul de decădere, contrar celor reglementate de legiuitor prin norme speciale.

Intimata reclamantă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea contestației în anulare.

A arătat că se indică de către contestatoare art. 503 alin. (2) pct. 4), însă în motivare face referire la motive de casare pretins a fi necercetate de catre instanta de recurs, ceea ce trimite spre art. 503 alin. (2) pct. 3) din C. proc. civ.

A invocat inadmisibilitatea contestației în anulare în ceea ce priveste motivul de la art. 503 alin. (2) pct. 4), întrucât, plecând de la faptul că singurul recurs formulat în dosarul nr. x/2017 este cel al intimatei, instanța de recurs a admis recursul, astfel că nu este deschisă calea contestației în anulare. În dispozitivul hotărârii din recurs se regăsește mentiunea referitoare la soluția dată singurei căi de atac formulate în cauză, neexistând nicio omisiune din partea instanței de recurs.

Cu referire la motivul de la art. 503 alin. (2) pct. 3) din C. proc. civ., a invocat lipsa de calitate procesuală activă, întrucât din interpretarea teleologică a textului enunțat rezultă că omisiunea de cercetare a unui motiv de recurs deschide calea contestației în anulare numai pentru recurentul al cărui recurs nu a fost analizat în integralitatea lui, partea care a avut calitatea de intimat în recurs nu se poate plânge pentru omisiunea de cercetare a vreunui motiv din recursul părții adverse.

Contestatoarea a formulat răspuns la întâmpinare prin care a arătat că în mod corect a indicat prevederile art. 503 alin. (2) pct. 4), calea contestației în anulare pentru motivul prevăzut la art. 503 alin. (2) pct. 4) fiind deschisă ori de câte ori se constată omisiunea analizării unui recurs în întregul său de către instanța învestită cu această obligație.

În atare condiții, a subliniat, pe lângă cele fundamentate în contestația în anulare, depune la dosarul cauzei Decizia nr. 1031 din 28 februarie 2019 pronunțată de același complet de judecată în dosarul nr. x/2015; la o simplă analiză a considerentelor cuprinse în Decizia cu nr. 5363/07.11.2019, a arătat, se constată faptul că instanța, prin opinie majoritară, a preluat integral considerentele din Decizia nr. 1031/28.02.2019 în ceea ce privește calificarea termenului instituit prin art. 21 alin. (23) și alin. (24) din O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările și completările ulterioare, și, în același timp, a decis că nu mai este necesară cercetarea fondului.

Examinând contestația în anulare, prin prisma motivelor invocate, Înalta Curte reține următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 13.02.2017, sub dosar nr. x/2017, reclamanta Asocierea pentru sprijinirea locuitorilor din mediul rural a chemat în judecată pârâții Organismul Intermediar Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic (CNDIPT - OIPOSDRU) și Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (succesor în drepturi și obligații al Ministerului Fondurilor Europene), și a solicitat anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectului de convergență încheiată la data de 29.09.2016, înregistrată sub nr. CNDIPT_OI7776/29.09.2016, anularea Deciziei nr. 371/25.11.2016 privind soluționarea contestației și anularea/înlăturarea corecției de 10% aplicate, în subsidiar anularea Notei de constatare și a Deciziei privind soluționarea contestației și reindividualizarea corecției aplicate în sensul diminuării la 5%.

Prin sentința nr. 1861 din 22 mai 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă ca nefondată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Asocierea pentru Sprijinirea Locuitorilor din Mediul Rural, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 6) și 8) din C. proc. civ.. Prin Decizia nr. 5363 din 07 noiembrie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, cu opinie majoritară, a admis recursul formulat de reclamantă împotriva sentinței nr. 1861 din 22 mai 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și, rejudecând cauza, a admis acțiunea formulată de reclamantă și a anulat Decizia nr. 371 din 25.11.2016 privind soluționarea contestației și Nota de constatare nr. x din 29.09.2016 (cu opinie separată în sensul respingerii recursului ca nefondat).

În motivarea acestei decizii, instanța de recurs a reținut că soluția instanței de fond este nelegală, reflectând interpretarea și aplicarea eronată a prevederilor art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, termenul prevăzut fiind de decădere, iar depășirea acestuia fiind sancționată cu nulitatea acestui act administrativ, conform art. 2545 C. civ. a reținut că normele dreptului administrativ sunt preponderent norme imperative, dispoziția lor fiind stipulată de o manieră imperativă, categorică, termenul reglementat de o asemenea normă nu poate avea decât natura unui termen de decădere de ordine publică, pe care organul de jurisdicție este obligat chiar să-l invoce și să-l aplice din oficiu conform art. 2550 C. civ.

Pe de altă parte, a observat că în art. 100 alin. (5) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 este reglementat un termen similar ca natură juridică, înlăuntrul căruia Comisia Europeană este ținută a emite o decizie cu privire la corecția financiară pe care o aplică unui stat membru, iar în legătură cu natura acestui termen și sancțiunea aplicabilă în cazul depășirii lui, Curtea de justiție a Uniunii Europene s-a pronunțat în cauza C-140/15 P Comisia Europeană - Regatul Spaniei, cauza C-192/13 P Comisia Europeană - Regatul Spaniei, considerentele Curții de Justiție fiind aplicabile mutatis mutandis și în cauză.

A reținut că termenul în care autoritatea publică are dreptul de a stabili creanța bugetară este de 5 ani, însă odată declanșată investigația înlăuntrul acestui termen de prescripție, procesul-verbal sau nota de constatare trebuie emise în termenul de 90 de zile, dacă nu a fost a mai fost prelungit cu încă 90 de zile în cazurile justificate menționate de legiuitor. În concluzie, s-a reținut că nota de constatare emisă cu depășirea termenului prevăzut de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 este nelegală, iar hotărârea instanței de fond care o menține este dată cu interpretarea și aplicarea eronată a normelor de drept material. Instanța de recurs a precizat că "Reținerea acestui motiv de nelegalitate este suficientă pentru anularea actelor administrative contestate, astfel că instanța de control judiciar nu va mai analiza și celelalte apărări".

Împotriva acestei decizii a formulat contestatoarea prezenta contestație în anulare, cu invocarea dispozițiilor art. 503 alin. (2) pct. 4) din C. proc. civ., pentru motivele prezentate anterior, iar prin răspunsul la întâmpinarea depusă de intimată a precizat că în mod corect a indicat acestei dispoziții legale.

Înalta Curte reține, cu privire la admisibilitatea contestației în anulare, că principiul legalității căilor de atac și stabilitatea raporturilor juridice impun ca hotărârile judecătorești definitive să nu mai fi retractate decât pentru înlăturarea unor neregularități expres și limitativ prevăzute de lege.

Dispozițiile art. 503 alin. (2) pct. 4) din C. proc. civ., invocate prin contestația în anulare, în raport de care va fi examinată admisibilitatea contestației în anulare, prevăd că "(2) Hotărârile instanțelor de recurs mai pot fi atacate cu contestație în anulare atunci când: (...) 4. instanța de recurs nu s-a pronunțat asupra unuia dintre recursurile declarate în cauză".

Susținerile contestatoarei nu se circumscriu dispozițiilor art. 503 alin. (2) pct. 4) din C. proc. civ., contestația în anulare fiind inadmisibilă.

Pentru a fi incident motivul de contestație în anulare prevăzut de art. 503 alin. (2) pct. 4) din C. proc. civ., spre deosebire de cel prevăzut de pct. 3), care se referă, în situația în care instanța de recurs, respingând recursul sau admițându-l în parte, a omis să cerceteze vreunul dintre motivele de casare invocate de recurent în termen, este necesar ca din dispozitivul hotărârii a cărei anulare se solicită prin contestație să lipsească mențiunea referitoare la soluția dată rerspectivului recurs.

O astfel de ipoteză nu se regăsește, în mod evident, în prezenta cauză, întrucât în dispozitivul deciziei instanței de recurs a cărei anulare se solicită se regăsește soluția de respingere a recursului declarat de reclamantă, singurul recurs formulat în cauză.

Nepronunțarea asupra unuia din recursurile declarate în cauză înseamnă că instanța de recurs nu s-a pronunțat asupra acestuia și nu înseamnă, astfel cum susține contestatoarea, omisiunea instanței de a răspunde unora din motivele invocate prin recurs. Faptul că instanța, în analiza motivelor de recurs, a constatat fondate unele din motivele de nelegalitate și a apreciat că sunt suficiente pentru anularea actelor administrative contestate, având drept consecință admiterea recursului și anularea actelor administrative pentru acele motive de nelegalitate, iar cu privire la celelalte motive a subliniat că nu vor mai fi analizate, nu înseamnă că instanța nu s-a pronunțat asupra recursului. De asemenea, nepronunțarea asupra unuia din recursurile declarate în cauză nu se regăsește în situația în care, precum invocă contestatoarea, instanța de control judiciar a expus, în motivarea soluției pronunțate, argumente pe care le-a avut în vedere și pentru pronunțarea unei decizii într-o cauză cu un obiect similar.

Practic, prin contestația în anulare, nu se invocă nepronunțarea asupra unui recurs, fiind cert faptul că instanța de recurs s-a pronunțat asupra recursului formulat în cauză. Se invocă în mod direct și concret greșeli de judecată ale instanței de recurs, care nu pot fi examinate în contestația în anulare; contestatoarea este nemulțumită de soluția instanței de recurs, urmărind rejudecarea recursului, însă, în contestația în anulare, instanța nu este îndreptățită să examineze argumentele în baza cărora instanța de recurs a pronunțat decizia, nu poate exercita un control judiciar care se poate realiza numai pe calea unei căi de atac de reformare.

Pentru aceste motive, contestația în anulare fiind o cale de atac extraordinară, de retractare și nedevolutivă, admisibilă numai pentru motivele prevăzute expres de dispozițiile art. 503 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu sunt incidente dispozițiile art. 503 alin. (2) pct. 4) din C. proc. civ., invocate de contestatoare, considerente pentru care va respinge contestația în anulare ca inadmisibilă.