ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2898/2021

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată Tribunalului Caraș-Severin la data de 8 mai 2018 sub nr. x/2018, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/20.04.2018, emis de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate, invocând, pe cale de excepție, prescripția extinctivă a răspunderii administrative, iar pe fond a solicitat anularea în totalitate a Raportului de evaluare nr. x/20.04.2018, urmând să se constate compatibilitatea dintre funcția publică și funcția de cenzor la societăți comerciale de interes public. Prin sentința civilă nr. 1137/2.10.2018, pronunțată în dosar nr. x/2018, Tribunalul Caraș-Severin a admis excepția lipsei competentei materiale a Tribunalului Caraș-Severin, secția contencios administrativ, ridicată de pârâtă prin întâmpinare, și a declinat competența de soluționare a cererii formulată de reclamanta A. în favoarea Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 309 din 3 decembrie 2018 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/20.04.2018, emis de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate, circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.: - instanța de fond a aplicat în mod greșit considerentele deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015, apreciind că aceasta se referă doar la prescripția dreptului ANI de a mai proceda la evaluarea persoanei respective dacă au trecut mai mult de 3 ani de la momentul încetării funcției publice, iar prescripția răspunderii administrative a persoanei evaluate ar trebui analizată în cadrul altui proces, ulterior unei decizii a comisiei de disciplină; - susținerea instanței de fond este nelegală, deoarece la rămânerea definitivă a raportului de evaluare, prin respingerea acțiunii din prezentul dosar, reclamantei îi încetează raporturile de serviciu si nu va mai putea ocupa o funcție publică în următorii 3 ani, conform prevederilor art. 25 din Legea nr. 176/2010; - prima instanță a apreciat, în mod eronat, că raportul de evaluare nu ar produce niciun fel de efecte asupra raporturilor de serviciu ale reclamantei, având doar rolul de a declanșa unele proceduri de cercetare disciplinară, proceduri în care se poate verifica dacă este prescrisă sau nu răspunderea disciplinară a reclamantei, prin raportare la data săvârșirii pretinselor fapte care au determinat incompatibilitatea reclamantei; - "actul administrativ de desemnare", nu este un act administrativ tipic, ce trebuie emis sub formă scrisă, ca o condiție "ad validitatem", astfel incât voința/decizia/hotărârea conducerii consiliului județean de desemnare a reclamantei nu trebuia să fie materializată printr-un înscris; - actul administrativ de desemnare este actul prin care Consiliul Județean si-a manifestat voința ca reclamanta să fie supusă validării de către AGA, ori asupra acestui act instanța nu a concluzionat că trebuie emis în formă scrisă; - lipsa "actului administrativ de desemnare" nu poate conduce automat la apariția stării de incompatibilitate, aceasta trebuind analizată în circumstanțele pe care le-a arătat și în cererea introductivă, și care trebuie corelate cu concluzia de mai sus, respectiv că desemnarea nu trebuia să se facă printr-un "act administrativ" sub formă scrisă. Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate în cauză Intimata - pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței primei instanțe. A susținut intimata că din interpretarea teleologică a dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, rezultă fără echivoc faptul că procedura de evaluare a averii, respectarea regimului privind incompatibilitățile si conflictele de interese se realizează atât în perioada exercitării funcției publice, cât și la 3 ani după încetarea acesteia, și nicidecum că acest termen de 3 ani s-ar aplica si în ceea ce privește emiterea raportului de evaluare. Raportat la documentele ce au stat la baza emiterii raportului de evaluare nr. x/20.04.2018, reclamanta s-a aflat în situație de incompatibilitate prin deținerea funcției publice de director general al Direcției Generale Financiar-Administrativ din cadrul Consiliului Județean Caraș-Severin simultan cu deținerea și exercitarea funcției de cenzor la societăți comerciale de interes public, în perioada 01.11.2011 -16.07.2015, încălcând dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003. Excepțiile prevăzute la art. 94 alin. (2 1 ) din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile în cazul recurentei-reclamante întrucât aceasta nu a fost numită cenzor printr-un act administrativ și nici nu a exercitat un mandat de reprezentare, pe baza desemnării de către autoritatea/instituția publică angajatoare, așa cum a prevăzut legiuitorul.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Reclamanta A. - funcționar public în cadrul Consiliului Județean Caraș-Severin, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/20.04.2018, emis de Agenția Națională de Integritate prin care s-a constatat faptul că reclamanta s-a găsit în stare de incompatibilitate, cumulând calitatea de funcționar public cu cea de cenzor al unor societăți comerciale. Recurenta - reclamantă a fost numită temporar în funcția publică de conducere de director general al Direcției Generale Financiar-Administrativ din cadrul Consiliului Județean Caraș-Severin, începând cu data de 01.11.2011, iar din data de 24.04.2012 a fost numită definitiv pe aceeași funcție publică, în urma promovării concursului pe post. Conform adreselor nr. x/14.08.2014 și nr. y/31.10.2017 emise de către Oficiul National al Registrului Comerțului, în perioada evaluată, reclamanta a deținut funcția de cenzor la S.C. Fabrica de Produse Lactate S.A., (societate cu capital integral de stat la care Consiliul Județean Caraș-Severin este acționar majoritar) în perioada 24.07.2003 - 8.08.2013, funcția de cenzor la S.C. B. S.R.L., (societate cu capital integral de stat) în perioada 14.12.2007 - 04.04.2014 și funcția de cenzor la S.C. C. S.R.L., (societate cu capital integral de stat) în perioada 7.02.2012 - 14.10.2014. Prin motivele de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta - reclamantă a criticat sentința primei instanțe în raport de soluția pronunțată asupra excepției prescripției răspunderii disciplinare și pentru greșita aplicare a dispozițiilor art. 94 alin. (2) ind 1 și alin. (2) 2 din Legea nr. 161/2003. Înalta Curte reține că, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, "(1) Activitatea de evaluare a declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcțiilor ori demnităților publice, precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora". Recurenta - reclamantă deține în continuare calitatea de funcționar public în cadrul Consiliului Județean Caraș-Severin, astfel că termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) a fost respectat de Agenția Națională de Integritate la emiterea Raportului de evaluare nr. x/20.04.2018, contestat în prezenta cauză. Raportat la motivele recursului, are în vedere instanța că atât interpretul cât și cel care aplică legea nu pot adăuga la dispozițiile legale și nici la considerentele expuse de Curtea Constituțională prin decizia nr. 449/2015, care are în vedere obligația instanței de contencios administrativ de a verifica împlinirea termenului general de prescripție a răspunderii civile de 3 ani. Curtea Constituțională, în considerentele Deciziei nr. 449/2015, a arătat că dispozițiile art. 11 analizate, stabilesc numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea, iar normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă, penală sau administrativ-disciplinară se prescrie, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, opinează Curtea Constituțională că, în materie civilă, se aplică termenul general de prescripție de 3 ani, iar în materie penală, răspunderea pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese, se prescrie în termen de 5 ani conform reglementărilor specifice. În ceea ce privește problema prescripției răspunderii administrative, instanța reține că, ulterior pronunțării sentinței și formulării căii de atac, s-a emis Decizia nr. 74/2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept privind interpretarea și aplicarea prevederilor art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 176/2010), referitoare la prescripția aplicării sancțiunii, în corelare cu termenul aplicabil prescripției răspunderii civile - cel prevăzut de art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare (C. civ.) și cu momentul de la care începe să curgă acest termen, conform considerentelor 27 și 28 din Decizia Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 18 august 2015 (Decizia Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015), sub aspectul modului de aplicare a regulii ce instituie termenul de prescripție a aplicării sancțiunii, atunci când a intervenit prescripția răspunderii, în condițiile reținute prin această decizie, și anume în termenul general de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., al cărui moment de început este data săvârșirii faptei susceptibile a fi considerată cauză de incompatibilitate. S-a reținut prin decizia arătată că "63. Sesizarea și declanșarea cercetărilor de către Agenția Națională de Integritate, în realizarea competențelor legale cu care a fost învestită în vederea realizării interesului său public, întrerupe termenul scurs, prescripția dreptului Agenției la angajarea răspunderii administrative a persoanei cercetate și evaluate fiind ștearsă, conform art. 2.541 alin. (1) din C. civ. 64. După rămânerea definitivă a raportului de evaluare, prin care o persoană a fost constatată a fi în stare de incompatibilitate sau conflict de interese, se naște dreptul corespunzător al Agenției Naționale de Integritate de a solicita instanțelor judecătorești competente anularea actelor juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese. De asemenea, tot de la rămânerea definitivă a raportului de evaluare se naște dreptul instituțiilor competente, după comunicarea prealabilă de către Agenție a raportului de evaluare conform art. 26 din Legea nr. 176/2010, de a aplica sancțiuni disciplinare sau administrative, după caz, în funcție de regimul juridic aplicabil. 65. Prin urmare, din momentul în care raportul de evaluare a devenit definitiv, în temeiul art. 2.541 alin. (4) din C. civ. începe să curgă un nou termen de prescripție, diferit prin obiect decât cel anterior întrerupt, prin care va fi sancționată pasivitatea actorilor noilor raporturi juridice născute după acest moment, în angajarea răspunderii civile, administrative sau disciplinare a persoanei declarate incompatibile sau constatate a fi în conflict de interese". Cu toate acestea, instanța de recurs, constată că motivul de nelegalitate privind prescripția răspunderii disciplinare a fost invocat de recurenta - reclamantă exclusiv prin prisma deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015 cu referire la dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010, iar nu prin raportare la dispozițiile art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010, modificate prin Legea nr. 54/2019 care a reglementat prescripția extinctivă în această materie. Întrucât aceste critici, doar antamate de reclamantă, nu au făcut obiectul analizei instanței de fond, motivul nou de nelegalitate nu va fi avut în vedere la soluționarea prezentului recurs care este limitat la cadrul stabilit in fața primei instanțe. Râmân valabile considerentele curții de apel care, constatând respectarea termenului general prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010 raportat la considerentele deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015, a apreciat că activitatea finalizată de Agenția Națională de Integritate prin emiterea raportului de evaluare contestat nu a impus reclamantei nicio sancțiune, ci doar în eventualele proceduri ulterioare urmează a se verifica după caz dacă este prescrisă sau nu răspunderea disciplinară a reclamantei, prin raportare la data săvârșirii pretinselor fapte care au determinat incompatibilitatea reclamantei. De asemenea, Inalta Curte constată că referirea recurentei - reclamante la dispozițiile art. 25 din Legea nr. 176/2020 privind încetarea de drept a raportului de serviciu la data rămânerii definitive a a raportului de evaluare este eronată, legea fâcând trimitere la procedura de constatare a abaterilor disciplinare corespunzătoare funcției. Criticile recurentei - reclamante privind greșita aplicare și interpretare de către instanța de fond a prevederilor art. 94 alin. (2) ind 1 și alin. (2) 2 din Legea nr. 161/2003 sunt, de asemenea, nefondate. Potrivit prevederilor art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, "Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică". Totodată, conform art. 94 alin. (2) din Legea nr. 161/2003 "Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: c) în cadrul regiilor autonome, societăților comerciale ori în alte unități cu scop lucrativ din sectorul public (text modificat prin Legea nr. 330/2009); Dispozițiile art. 94 alin. (2) ind. 1 din Legea nr. 161/2003 - astfel cum a fost modificat prin art. 40 din Legea - Cadru nr. 284/2010, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010, (intrată în vigoare la 1.01.2011, conform art. 46 din Legea nr. 284/2010) prevăd că "Nu se află în situație de incompatibilitate, în sensul prevederilor alin. (2) lit. a) și c), funcționarul public care: a) este desemnat printr-un act administrativ, emis în condițiile legii, să reprezinte interesele statului în legătură cu activitățile desfășurate de operatorii economici cu capital ori patrimoniu integral sau majoritar de stat, în condițiile rezultate din actele normative în vigoare; b) este desemnat printr-un act administrativ, emis în condițiile legii, să participe în calitate de reprezentant al autorității ori instituției publice în cadrul unor organisme sau organe colective de conducere constituite în temeiul actelor normative în vigoare; c) exercită un mandat de reprezentare, pe baza desemnării de către o autoritate sau instituție publică, în condițiile expres prevăzute de actele normative în vigoare Tot prin art. 40 din Legea - Cadru nr. 284/2010 a fost introdus și art. 94 alin. (2) ind. 2 din Legea nr. 161/2003, text conform căruia "Nu se află în situație de incompatibilitate, în sensul prevederilor alin. (2), funcționarul public care este desemnat prin act administrativ pentru a face parte din echipa de proiect finanțat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, precum și din împrumuturi externe contractate sau garantate de stat rambursabile sau nerambursabile, cu excepția funcționarilor publici care exercită atribuții ca auditor sau atribuții de control asupra activității derulate în cadrul acesteia și a funcționarilor publici care fac parte din echipa de proiect, dar pentru care activitatea desfășurată în cadrul respectivei echipe generează o situație de conflict de interese cu funcția publică pe care o ocupă." Textele menționate reglementează o serie de situații de excepție de la regimul incompatibilităților, care prin definiție sunt de strictă aplicare. Legea vorbește despre desemnarea funcționarului public în calitate de reprezentant, calitate care, contrar susținerilor recurentei - reclamante, nu poate fi dedusă ci doar exercitată printr-un act administrativ emis de către autoritatea ori instituția publică. Înalta Curte va respinge susținerile recurentei - reclamante în sensul că nu era necesară încheierea unui act în formă scrisă, care nu era cerută de lege ca si condiție "ad validitatem", condiția încheierii unui act administrativ fiind explicită. Actele constitutive ale societăților comerciale de drept privat nu reprezintă acte administrative ale persoanelor juridice de drept public care au calitatea de asociați ai societății comerciale. Actul administrativ prin care un funcționar public este desemnat să participe în calitate de reprezentant al autorității ori instituției publice în cadrul unor organisme sau organe colective de conducere este un act administrativ individual emis în condițiile legii, și nu poate fi înlocuit de actul constitutiv al altei persoanei juridice, respectiv de votul dat de reprezentatul consiliului general la numirea recurentei - reclamante în funcția de cenzor. Se observă că niciuna dintre condițiile prevăzute de legiuitor nu sunt îndeplinite pentru a putea considera că sunt aplicabile dispozițiile art. 94 alin. (2) 1 din Legea nr. 161/2003. Cum actele dosarului atestă că reclamanta s-a aflat în situație de incompatibilitate prin deținerea funcției publice de director general al Direcției Generale Financiar-Administrativ din cadrul Consiliului Județean Caraș-Severin simultan cu deținerea și exercitarea funcției de cenzor la societăți comerciale de interes public, în perioada 01.11.2011 -16.07.2015, în mod corect prin raportul de evaluare s-a reținut încălcarea dispozițiilor art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003. Concluzionând, instanța de control judiciar, apreciază că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.