ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1210/2021

Ședința publică din data de 26 februarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Caraș-Severin sub nr. x/2018 și, ulterior, declinată la Curtea de Apel Timișoara reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018 întocmit la data de 15.02.2018 în lucrarea nr. x/25.07.2012, de reprezentanții pârâtei.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 238 din 01 octombrie 2018, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea în contencios administrativ exercitată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018, emis de pârâta Agenția Națională de Integritate.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 238 din 01 octombrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

După o expunere rezumativă a situației de fapt și reiterarea argumentelor principale aduse în susținerea cererii de chemare în judecată, recurentul-reclamant dezvoltă următoarele critici de nelegalitate încadrabile în motivul de casare invocat.

Prima instanță a interpretat eronat principiul ne bis in idem, ignorând faptul că recurentul a fost deja condamnat penal pentru infracțiunea de conflict de interese constând în semnarea contractelor de arendare cu o societate agricolă al cărei președinte era fiul său, astfel încât nu mai poate fi pedepsit și sancționat pentru aceeași faptă.

Mai afirmă că fiul său a deținut cu titlu onorific funcția de președinte al societății agricole, iar fondurile APIA nu pot fi folosite în scop personal.

În ceea ce privește faptul că a inițiat proiectul de hotărâre privind aprobarea încărcăturii de animale la hectar pe pajiștile comunale și aprobarea contractelor de concesiune din data de 20.02.2014 și a formulat expunerea de motive la proiectul de HCL nr. 8/28.02.2014, apreciază recurentul că instanța a interpretat greșit art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, interpretarea corectă fiind în sensul că pentru a se afla în conflict de interese, recurentul ar fi trebuit să emită un act administrativ în exercitarea funcției sale. Or, proiectul de hotărâre trebuie să aibă avizul de legalitate al secretarului unității administrativ-teritoriale, astfel încât nu se poate reține incidența art. 76 din Legea nr. 161/2003 pentru simpla semnare a expunerii de motive la proiectul de hotărâre a Consiliului Local.

Mai afirmă recurentul faptul că în speță nu este îndeplinită nici condiția existenței unui interes personal, conflictul de interese implicând un conflict între datoria față de public și interesele personale ale unui oficial public, atunci când participă la luarea unei decizii potrivit atribuțiilor aferente funcției publice exercitate.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cererea de recurs prin prisma criticilor formulate, a ansamblului probatoriu administrat în cauză, precum și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în cele ce urmează.

Prima critică de nelegalitate vizează încălcarea de către instanța de fond a principiului de drept "ne bis în idem" prin faptul că împotriva recurentului s-ar fi desfășurat două proceduri "penale" în sensul CEDO pentru aceeași faptă.

Înalta Curte reține, în acord cu instanța de fond, că în aplicarea acestui principiu de drept la situația de fapt dedusă judecății în speță, se identifică două situații distincte:

- pe de o parte, existența conflictului de interese de natură administrativă, reglementat de Legea nr. 161/2003 sau de alte reglementări specifice funcției/statutului, care este constatat de Agenția Națională de Integritate în urma unei activități de evaluare - procedură cu caracter administrativ reglementată în mod expres de Legea nr. 176/2010 - finalizată cu emiterea unui act administrativ - raportul de evaluare.

- pe de altă parte existența unei infracțiuni - conflictul de interese de natură penală - reglementată de art. 301 din C. pen.

Raportul de evaluare emis de A.N.I. prin care s-a constatat existența unui conflict de interese administrativ este supus controlului jurisdicțional exercitat de instanța de contencios administrativ conform prevederilor art. 22 din Legea nr. 176/2010.

De asemenea, procedura de evaluare desfășurată de A.N.I. nu este o procedură judiciară, ci o procedură administrativă reglementată de o lege specială - Legea nr. 176/2010 - și finalizată, cu emiterea unui raport de evaluare - act administrativ ce poate fi contestat la instanța de contencios administrativ.

Prin urmare, analogia, făcută de recurent, a normelor din materia incidentelor de integritate, cu dreptul penal, este interzisă conform art. 10 C. civ., iar rămânerea în sfera asimilării cu dreptul penal nu este judicioasă, atât timp cât cele două tipuri de conflict de interese au un domeniu de reglementare special și distinct.

Pe de altă parte, niciuna dintre sancțiunile aplicabile în cazul rămânerii definitive a unei fapte de conflict de interese administrativ nu poate fi asimilată pedepsei prevăzute de lege pentru infracțiunea de conflict de interese, iar interdicția impusă de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 nu reprezintă o sancțiune egală cu cea principală, a destituirii din funcția publică.

Astfel, această interdicție este o consecință a unui incident de integritate care intervine după rămânerea definitivă a unui raport de evaluare astfel încât, chestiunea nerespectării principiului proporționalității infracțiunilor și pedepselor, prevăzut de art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene nu ar putea conduce în nici un caz la anularea raportului.

În acest sens, sunt relevante reținerile Curții Constituționale din Decizia nr. 449/2015: "interdicția de a mai ocupa aceeași funcție eligibilă pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului (...) reprezintă o sancțiune cu natură juridică distinctă de pedeapsa complementară prevăzută în materie penală, constând în interdicția temporară a exercitării unor drepturi, în speță drepturi electorale.

Curtea a statuat că Legea nr. 176/2010 vizează asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și prevenirea corupției instituționale, domeniu ce nu poate fi supus, prin analogie, regimului juridic specific dreptului penal și sancțiunilor penale."

Pe de altă parte, după cum, în mod corect, a reținut instanța de fond: "în prezenta cauză nu se derulează o procedură de sancționare a reclamantului, respectiv nu se stabilește negalitatea unui act de eliberare din funcție, ci legalitatea actului prin care Agenția Națională de Integritate a constatat existența unui conflict de interese în cazul reclamantului.(...)

În speță însă, instanța constată că stabilirea existenței unui conflict de interese nu poate fi calificată ca o sancțiune. Pe de altă parte, în măsura în care s-ar considera că prezenta procedură ar echivala cu o stabilire implicită a unui caz de eliberare a reclamantului din funcția de primar, instanța observă că această măsură nu are caracter punitiv, ci are menirea protejării intereselor generale ale comunității, prin înlăturarea din funcție a unei persoane nedemne de ocuparea acesteia."

Al doilea set de critici vizează aplicarea și interpretare greșită de către prima instanță a normelor de drept material incidente, recurentul-reclamant afirmând că abordarea corectă a acestora duce la concluzia inexistenței conflictului de interese.

După cum instanța de fond a reținut, în mod temeinic și legal, în speță sunt întrunite toate condițiile existenței unui conflict de interese, astfel cum acestea rezultă din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 70, 76 din Legea nr. 161/2003 și a dispozițiilor art. 75 alin (1) lit. a) din Legea nr. 393/2004 respectiv: deținerea funcției de primar, încheierea - în exercitarea acestei funcții - a unor acte juridice și urmărirea, prin semnarea respectivelor acte a unui interes personal, pentru sine sau pentru o rudă de gradul I, iar, pe de altă parte, de posibilitatea alesului local de a anticipa că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv.

Astfel din înscrisurile administrate ca probe la dosarul cauzei și necontestate de recurentul-reclamant rezultă următoarele:

- în exercitarea funcției publice de primar, recurentul -reclamant a semnat contracte de arendare a unor suprafețe de pășune;

- beneficiarul respectivelor contracte este o societate comercială în cadrul căreia fiul reclamantului, B., deținea calitatea de președinte (așa cum rezulta din Actul constitutiv ai C.).

Or, semnarea Contractelor de arendare menționate mai sus, reprezintă o manifestare de voință săvârșită cu intenția de a produce efecte juridice, în sensul că fiul recurentului a obținut un beneficiu, respectiv, suprafețele de pășune arendate, acesta aflându-se în situația în care, din cauza interesului personal de natură patrimonială, nu și-a îndeplinit atribuțiile ce îi revin în calitate de ales local, în conformitate cu principiile care stau la baza exercitării funcției sale publice.

Prin cererea de recurs, recurentul nu neagă semnarea contractelor de arendare menționate, referindu-se doar la pretinsa lipsă de efecte juridice ale inițierii și expunerii de motive a Hotărârii Consiliului Local nr. 8 din 28.02.2014.

Relevant este faptul că recurentul este și inițiatorul a două proiecte de hotărâre, în baza cărora, ulterior au fost încheiate contracte de concesiune între Consiliul Local al comunei Zorlențu Mare și societăți comerciale în cadrul cărora fiul și nora recurentului dețineau calitatea de administrator, aspect ce reprezintă o încălcarea flagrantă a prevederilor art. 75 lit. a) din_Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali care, stipulează în mod expres:

"Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantai pentru sine sau pentru soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv".

Or, prin inițierea unor astfel de proiecte de Hotărâre, recurentul nu numai că a anticipat decizia autorității publice, dar a și creat condițiile pentru ca autoritatea publică să emită o decizie care să prezinte un beneficiu pentru membrii familiei sale.

Înalta Curte mai reține că, în exercitarea atribuțiilor ce-i revin, primarul prin natura juridică a funcției pe care o ocupă, emite acte de natură juridică. O trăsătura a unui act administrativ sau a unui act de natura juridică, în accepțiunea Legii nr. 161/2003 și a Legii nr. 393/2004, este aceea că emană de la o autoritate a statului. Efectele juridice produse de un act emis din funcția de autoritate publică sunt conforme cu scopul pentru care a fost emis.

În acest caz, actele semnate de către recurent, în exercitarea funcției de autoritate publică, respectiv proiectele de hotărâre și expunerile de motive, produc efecte juridice pentru că acestea au stat la baza unor Hotărâri ale Consiliului local,

Astfel, prin participarea sa la elaborarea proiectului de hotărâre privind aprobarea încărcăturii de animale la hectar pe pajiștil comunale, stabilirea prețului și aprobarea încheierii contractelor, de concesiune din data de 20.02.2014, prin semnarea expunerii de motive a acestui proiect de hotărâre, precum și a celui referitor la închirierea suprafețelor de pajiști comunale aflate în domeniul public al UAT Zorlențu Mare, recurentul-reclamant a participat la întregul proces administrativ finalizat prin adoptarea Hotărârilor nr. 8/28.02.2014 și nr. 8/23.02.2016.

Înalta Curte constată că evaluarea conflictului de interese, în sensul prevederilor Legii nr. 161/2003 și a Legii nr. 393/2004, presupune analizarea cu obiectivitate a acțiunilor desfășurate de alesul local în exercitarea funcției publice, precum și a posibilității subiectului de a anticipa că actul este de natură să producă un avantaj patrimonial pentru sine sau familia sa.

Această interpretare a fost împărtășită și de curtea de apel care a reținut în sentința recurată faptul că:

"în calitate de primar, a inițiat acest proiect de hotărâre, iar în lipsa inițierii nu ar fi fost posibilă adoptarea ulteriorară a acestui aci Curtea remarcă, în acest context, importanța inițierii unui proiect de hotărâre de către primar, având în vedere că această activitate implică o alegere între mai multe proiecte de valorificare a bunurilor unității administrativ-teritoriale."

Adoptarea unei Hotărâri de către Consiliul local este o procedură complexă ce presupune parcurgerea mai multor etape în cadrul cărora se emit acte administrative și se efectueză operațiuni tehnico-materiale, fiind declanșată tocmai de inițierea și motivarea proiectului de către primar.

Ca urmare, procedura de sesizare a Consiliului local este imposibilă fără adoptarea acestui act, astfel încât, recurentul, prin inițierea proiectelor de hotărâre în speță, nu numai că a anticipat decizia autorității publice, dar a și creat condițiile pentru ca această autoritate publică să emită o hotărâre care să genereze un beneficiu pentru membrii familiei sale.

Prin urmare, dat fiind circumstanțele prezentate și calitatea deținută de recurent în raport cu persoanele beneficiare ale Contractelor de concesiune și arendare, este probată existența conflictului de interese, întrucât acesta a fost direct interesat în luarea deciziei de concesiune/arendare în favoarea entităților economice la care fiul său si soția acestuia dețineau funcții/calități.

Soluția pronunțată de instanța de fond este în concordanță și cu definiția pe care Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei o dă, la art. 13 conflictului de interese, respectiv:

"Conflictul de interese apare atunci c\nd funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare că influențează/îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi și la orice datorii pe care funcționarul public le are față de persoanele enumerate mai sus."

Deși textul face referire la "funcționarul public" această definiție trebuie privită în coroborare cu considerentele Deciziei nr. 81/27.02.2013, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 136/14.03.2013, prin care Curtea Constituțională a soluționat obiecția de neconstituționalitate a unor dispoziții din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, prin care Curtea a reținut că, în vederea asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, toate persoanele menționate la art. 1 alin. (1) din Legea 176/2010 se află în aceeași situație juridică.

Înalta Curte reține că din interpretarea acestei decizii rezultă faptul că definiția conflictului de interese se aplică și aleșilor locali, în speță, recurentului, conflictul de interese în care s-a aflat acesta fiind evident.

În concluzie, sentința instanței de fond este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată fiind legală și temeinică.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 238 din 01 octombrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 februarie 2021.