ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1462/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1462/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta P.G. a solicitat,

în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea Ordinului nr. 7328 din 02

august 2011, anularea Ordinului nr. 7328 din 02 august 2011, obligarea

autorității emitente la emiterea unui nou ordin, constatarea nelegalității

operațiunilor administrative ce au stat la baza emiterii ordinului și obligarea

autorității pârâte la plata de despăgubiri bănești reprezentate de plata

drepturilor salariale de care a fost privată ca urmare a emiterii ordinului.

Astfel, prin cererea

înregistrată la nr. 2134/54/2011, la data de 04 noiembrie 2011, reclamanta P.G.,

în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la condițiile de

admisibilitate reținute de art. 14 din același act normativ, a solicitat

suspendarea Ordinului nr. 7328 din 02 august 2011, măsura urmând să subziste

până la soluționarea definitivă a cauzei ce vizează anularea Ordinului, în Dosarul

nr. 1890/54/2011, aflat pe rolul Curții de Apel Craiova.

În ședința publică de

la 25 noiembrie 2011 instanța a pus în discuție excepția de litispendență

invocată de pârâte prin întâmpinarea formulată în cadrul Dosarului nr. 2134/54/2011

și s-a dispus conexarea Dosarului cu nr. 2134/54/2011 la Dosarul nr. 1890/54/2011

pentru soluționarea cererii de suspendare în cadrul acestui dosar, în temeiul art.

163 alin. (1) și art. 164 C. proc. civ., față de prevederile art. 15 raportat

la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Reclamanta a apreciat

că în cauză sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate, prin raportare la

cerințele legale, respectiv existența unui caz bine justificat și necesitatea

prevenirii unei pagube iminente.

La dosar au depus

întâmpinare pârâtele D.R.A.O.V. Craiova, în nume propriu și în numele și pentru

A.N.V., solicitând respingerea cererii de suspendare.

Prin întâmpinare,

pârâtele au invocat excepția litispendenței și s-a solicitat conexarea Dosarului

cu nr. 2134/54/2011 la Dosarul cu nr. 1890/54/2011 aflat pe rolul Curții de

Apel Craiova.

Prin Încheierea din

25 noiembrie 2011 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și

fiscal, a respins cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7328 din 02

august 2011, formulată de reclamanta P.G., în contradictoriu cu pârâtele A.N.V.

și D.R.A.O.V. Craiova.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

În

legătură cu cazul bine justificat, s-a reținut că reclamanta a invocat în

cererea adresată motive care vizează fondul cauzei, referitoare la încălcarea

de către pârât a dispozițiilor legale la emiterea actului și

nerespectarea

dispozițiilor legale în materia reorganizării activității instituției publice

, motive care presupun o cercetare aprofundată a legalității

actului, ceea ce nu este permisă în cadrul procedurii suspendării, pe calea

căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii.

Instanța de fond a

apreciat că aspectele invocate de reclamantă ca afectând legalitatea Ordinului nr.

7328 din 02 august 2011 și care decurg din nerespectarea dispozițiilor legale

în materia reorganizării activității unei autorități sau instituții publice,

sunt aspecte ce țin de fondul cauzei și care nu pot fi analizate în cadrul unei

cereri de suspendare, iar ceea ce afirmă reclamanta despre nepublicarea

ordinelor prin care s-au aprobat structurile organizatorice, statele de

funcții, bibliografia pentru examenul de testare profesională și constituirea

comisiilor de examen, excede analizei în cadrul procesual de față.

Instanța

a reținut că din analiza sumară a ordinului contestat se observă că sunt

menționate dispozițiile legale din actele care au stat la baza adoptării

ordinului contestat, cât și motivele pentru care respectivele acte au

aplicabilitate, astfel că, cel puțin în aparență în drept și în fapt, nu există

o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul.

În

limitele permise de natura specifică a procedurii, instanța a apreciat că nu

există împrejurări legate de starea de fapt și de drept din care să rezulte

aparențe de nelegalitate care să creeze o îndoială puternică asupra prezumției

de legalitate de care se bucură actul administrativ.

S-a reținut în

considerentele hotărârii atacate că susținerile reclamantei referitoare la

paguba iminentă creată prin Ordinul de încetare a raportului de serviciu se

referă la crearea unui prejudiciu de natură materială, ca urmare a pierderii

salariului, precum și faptul că susținerile cu privire la pierderea salariului,

situația existentă pe piața muncii, vârsta reclamantei și criteriile avute de

angajatori în vederea ocupării unui loc de muncă, nu sunt suficiente și

concludente pentru a se considera că sunt întrunite cerințele legale pentru a

se dispune suspendarea.

Instanța de fond a

apreciat că reclamanta nu a furnizat instanței în concret suficiente elemente

care, la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, să conducă

la reținerea că în cauză ar exista un caz bine justificat, cu atât mai mult un

caz bine justificat care să fie continuat de prefigurarea unei pagube iminente

în înțelesul legii, astfel că a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată.

Împotriva acestei

încheieri a declarat recurs reclamanta P.G., criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie.

În motivarea

recursului declarat se arată că instanța a refuzat practic să analizeze

motivele invocate în susținerea cazului bine justificat, referitoare la

aspectele de drept de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității

actului administrativ, în condițiile în care printre argumentele invocate au

fost și unele ce ar fi permis verificări sumare, care prin raportare la

prevederi legale, ar fi condus la constatarea existenței unei îndoieli serioase

asupra legalității actului.

Arată recurenta că aspectul

nepublicării unor asemenea ordine în M. O.F., în ciuda obligativității

publicării lor, ar conduce la inexistența actelor în baza cărora s-a desfășurat

procedura de reorganizare finalizată cu emiterea Ordinului de eliberare din

funcție, ori un asemenea aspect, facil de verificat de către instanță, nu

presupune verificări de fond, pentru a îndritui instanța să motiveze refuzul

verificării, suspendarea executării actelor administrative constituind un

instrument procedural eficient pus la dispoziția instanței de judecată în

vederea respectării principiului legalității.

A

mai arătat recurenta că măsura eliberării din funcția publică deținută a fost

dispusă în baza unor acte administrative cu caracter normativ nule de drept, în

baza unor proceduri derulate cu nerespectarea prevederilor legale, inclusiv cu

nerespectarea dreptului la preaviz, astfel că există o aparență de nelegalitate

a actului administrativ a cărui suspendare o solicită, aspecte care nu pot fi

considerate ca reprezentând o prejudecare a fondului, ci doar o examinare

sumară a împrejurărilor mai sus expuse.

În

ceea ce privește condiția existenței unei pagube iminente, recurenta arată că instanța

de fond, în ciuda argumentelor invocate, a reținut că aceasta se referă

exclusiv la împrejurarea lipsirii de salariu pentru o anumită perioadă, aspect

ce nu ar conduce, în concepția sa, la concluzia unei lipsiri absolute de

mijloace de subzistență, o asemenea argumentație contravenind prevederilor art.

14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Se

mai arată în motivele de recurs că, pe de altă parte, caracterul iminent, iar

nu prezumtiv și temporar (cum a reținut instanța) al prejudiciului suportat de

către reclamantă este reprezentat de faptul că ordinul reține eliberarea din

funcție începând cu data de 08 august 2011, iar realitatea social economică,

situația existentă pe piața muncii, vârsta reclamantei și criteriile avute în

vedere de angajatori în vederea ocupării unui alt loc de muncă sunt tot atâtea

impedimente ce au condus la lipsirea reclamantei de orice venit la acest

moment.

Analizând

prioritar excepția nulității recursului, conform art. 137 C. proc. civ., prin

prisma celor învederate de către intimata-pârâtă, Înalta Curte constată că

această excepție este neîntemeiată, motiv pentru care o va respinge.

Astfel,

Înalta Cure reține, pe de o parte, că motivele formulate de către

recurenta-reclamantă pot fi încadrate în prevederile art. 304 C. proc. civ.,

iar pe de altă parte, că prevederile art. 304

1

C. proc. civ. dau

posibilitatea instanței să analizeze cauza sub toate aspectele.

În

consecință, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului invocată de

intimata-pârâtă D.R.A.O.V. Craiova.

Examinând

cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum

și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru

considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control

judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304

sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării

hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de

materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică

adecvată.

Suspendarea

executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a

drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin

aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua

legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, „ în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității

publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, art. 14 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiții care trebuie

îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat și iminența unei pagube, conform

definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act

normativ.

În cadrul cererii de

suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de

admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de

dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și

paguba iminentă.

Îndeplinirea

condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse

aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței

dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea

trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și

să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus

evaluării.

Deci, în cadrul

cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de

legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație

revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Cazul bine justificat

este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o

împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o

îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă

asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma

unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii

suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii,

nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speță,

motivele invocate de recurenta-reclamantă nu au caracterul unor indicii

aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci

necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății.

Prin urmare, în mod

corect a apreciat instanța de fond că nu este îndeplinită condiția „cazului

bine justificat”, având în vedere că în cauză nu există împrejurări legate de

stare de fapt și de drept din care să rezulte apartenența de nelegalitate care

să creeze o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate de care se

bucură actul administrativ.

„Paguba iminentă”,

cea de-a doua condiție cerută de lege pentru a se dispune suspendarea

executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr.

554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau,

după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice

sau a unui serviciu public.

Cât privește

criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, Înalta Curte

constată, de asemenea, că argumentele reținute în sentința atacată sunt

fondate, pentru că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de

persoana lezată, prin probe concludente.

Pentru a se considera

îndeplinită această condiție nu se poate aprecia că măsura eliberării din

funcția de conducere, prin ea însăși, duce la producerea unei pagube iminente.

Paguba invocată de

către reclamantă ca fiind creată urmare a emiterii Ordinului de încetare a

raportului de serviciu nu se circumscrie noțiunii de „pagubă iminentă” în

înțelesul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, respectiv de

prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului. Această

concluzie se desprinde din faptul că, în cazul anulării actului administrativ,

principalul efect este restabilirea situației anterioare și plata drepturilor

bănești de care reclamanta a fost lipsită pe perioada de până la anularea

actului. De asemenea, lipsirea de salariu pentru o anumită perioadă nu conduce

la concluzia unei lipsiri absolute de mijloace de subzistență, astfel cum în

mod corect a reținut instanța de fond.

Or, pentru a

înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor

administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea

unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și

care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de

legalitate, fără a analiza pe fond conținutul actului administrativ, instanța

având posibilitatea, așa cum am arătat, să efectueze numai o cercetare sumară a

aparenței dreptului.

Recurenta-reclamantă

nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea

instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de

înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât

să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului

administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă

acestei instituții juridice.

În concluzie, în

raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod corect că

reclamanta, prin cererea de suspendare nu a furnizat instanței în concret

suficiente elemente care, la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de

litigiu, să conducă la reținerea că în cauză ar exista un caz bine justificat,

cu atât mai mult un caz bine justificat care să fie continuat de prefigurarea

unei pagube iminente în înțelesul legii, astfel că nu sunt îndeplinite

condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu

modificările și completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de

suspendare a actului administrativ în cauză.

Astfel fiind, Înalta

Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu

pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ.,

recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția

nulității recursului invocată de intimata-pârâtă

D.R.A.O.V.

Craiova.

Respinge recursul

declarat de P.G. împotriva Încheierii din 25 noiembrie 2011 a Curții de Apel

Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 20 martie 2012.