ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1462/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta P.G. a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea Ordinului nr. 7328 din 02 august 2011, anularea Ordinului nr. 7328 din 02 august 2011, obligarea autorității emitente la emiterea unui nou ordin, constatarea nelegalității operațiunilor administrative ce au stat la baza emiterii ordinului și obligarea autorității pârâte la plata de despăgubiri bănești reprezentate de plata drepturilor salariale de care a fost privată ca urmare a emiterii ordinului.

Astfel, prin cererea înregistrată la nr. 2134/54/2011, la data de 04 noiembrie 2011, reclamanta P.G., în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la condițiile de admisibilitate reținute de art. 14 din același act normativ, a solicitat suspendarea Ordinului nr. 7328 din 02 august 2011, măsura urmând să subziste până la soluționarea definitivă a cauzei ce vizează anularea Ordinului, în Dosarul nr. 1890/54/2011, aflat pe rolul Curții de Apel Craiova. În ședința publică de la 25 noiembrie 2011 instanța a pus în discuție excepția de litispendență invocată de pârâte prin întâmpinarea formulată în cadrul Dosarului nr. 2134/54/2011 și s-a dispus conexarea Dosarului cu nr. 2134/54/2011 la Dosarul nr. 1890/54/2011 pentru soluționarea cererii de suspendare în cadrul acestui dosar, în temeiul art. 163 alin. (1) și art. 164 C. proc.

civ., față de prevederile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004. Reclamanta a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate, prin raportare la cerințele legale, respectiv existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente. La dosar au depus întâmpinare pârâtele D.R.A.O.V. Craiova, în nume propriu și în numele și pentru A.N.V., solicitând respingerea cererii de suspendare. Prin întâmpinare, pârâtele au invocat excepția litispendenței și s-a solicitat conexarea Dosarului cu nr. 2134/54/2011 la Dosarul cu nr. 1890/54/2011 aflat pe rolul Curții de Apel Craiova. Prin Încheierea din 25 noiembrie 2011 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7328 din 02 august 2011, formulată de reclamanta P.G., în contradictoriu cu pârâtele A.N.V.

și D.R.A.O.V. Craiova. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: În legătură cu cazul bine justificat, s-a reținut că reclamanta a invocat în cererea adresată motive care vizează fondul cauzei, referitoare la încălcarea de către pârât a dispozițiilor legale la emiterea actului și nerespectarea dispozițiilor legale în materia reorganizării activității instituției publice , motive care presupun o cercetare aprofundată a legalității actului, ceea ce nu este permisă în cadrul procedurii suspendării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii.

Instanța de fond a apreciat că aspectele invocate de reclamantă ca afectând legalitatea Ordinului nr. 7328 din 02 august 2011 și care decurg din nerespectarea dispozițiilor legale în materia reorganizării activității unei autorități sau instituții publice, sunt aspecte ce țin de fondul cauzei și care nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare, iar ceea ce afirmă reclamanta despre nepublicarea ordinelor prin care s-au aprobat structurile organizatorice, statele de funcții, bibliografia pentru examenul de testare profesională și constituirea comisiilor de examen, excede analizei în cadrul procesual de față.

Instanța a reținut că din analiza sumară a ordinului contestat se observă că sunt menționate dispozițiile legale din actele care au stat la baza adoptării ordinului contestat, cât și motivele pentru care respectivele acte au aplicabilitate, astfel că, cel puțin în aparență în drept și în fapt, nu există o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul. În limitele permise de natura specifică a procedurii, instanța a apreciat că nu există împrejurări legate de starea de fapt și de drept din care să rezulte aparențe de nelegalitate care să creeze o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ.

S-a reținut în considerentele hotărârii atacate că susținerile reclamantei referitoare la paguba iminentă creată prin Ordinul de încetare a raportului de serviciu se referă la crearea unui prejudiciu de natură materială, ca urmare a pierderii salariului, precum și faptul că susținerile cu privire la pierderea salariului, situația existentă pe piața muncii, vârsta reclamantei și criteriile avute de angajatori în vederea ocupării unui loc de muncă, nu sunt suficiente și concludente pentru a se considera că sunt întrunite cerințele legale pentru a se dispune suspendarea.

Instanța de fond a apreciat că reclamanta nu a furnizat instanței în concret suficiente elemente care, la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, să conducă la reținerea că în cauză ar exista un caz bine justificat, cu atât mai mult un caz bine justificat care să fie continuat de prefigurarea unei pagube iminente în înțelesul legii, astfel că a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată. Împotriva acestei încheieri a declarat recurs reclamanta P.G., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului declarat se arată că instanța a refuzat practic să analizeze motivele invocate în susținerea cazului bine justificat, referitoare la aspectele de drept de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ, în condițiile în care printre argumentele invocate au fost și unele ce ar fi permis verificări sumare, care prin raportare la prevederi legale, ar fi condus la constatarea existenței unei îndoieli serioase asupra legalității actului.

Arată recurenta că aspectul nepublicării unor asemenea ordine în M. O.F., în ciuda obligativității publicării lor, ar conduce la inexistența actelor în baza cărora s-a desfășurat procedura de reorganizare finalizată cu emiterea Ordinului de eliberare din funcție, ori un asemenea aspect, facil de verificat de către instanță, nu presupune verificări de fond, pentru a îndritui instanța să motiveze refuzul verificării, suspendarea executării actelor administrative constituind un instrument procedural eficient pus la dispoziția instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității.

A mai arătat recurenta că măsura eliberării din funcția publică deținută a fost dispusă în baza unor acte administrative cu caracter normativ nule de drept, în baza unor proceduri derulate cu nerespectarea prevederilor legale, inclusiv cu nerespectarea dreptului la preaviz, astfel că există o aparență de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare o solicită, aspecte care nu pot fi considerate ca reprezentând o prejudecare a fondului, ci doar o examinare sumară a împrejurărilor mai sus expuse. În ceea ce privește condiția existenței unei pagube iminente, recurenta arată că instanța de fond, în ciuda argumentelor invocate, a reținut că aceasta se referă exclusiv la împrejurarea lipsirii de salariu pentru o anumită perioadă, aspect ce nu ar conduce, în concepția sa, la concluzia unei lipsiri absolute de mijloace de subzistență, o asemenea argumentație contravenind prevederilor art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Se mai arată în motivele de recurs că, pe de altă parte, caracterul iminent, iar nu prezumtiv și temporar (cum a reținut instanța) al prejudiciului suportat de către reclamantă este reprezentat de faptul că ordinul reține eliberarea din funcție începând cu data de 08 august 2011, iar realitatea social economică, situația existentă pe piața muncii, vârsta reclamantei și criteriile avute în vedere de angajatori în vederea ocupării unui alt loc de muncă sunt tot atâtea impedimente ce au condus la lipsirea reclamantei de orice venit la acest moment. Analizând prioritar excepția nulității recursului, conform art. 137 C. proc. civ., prin prisma celor învederate de către intimata-pârâtă, Înalta Curte constată că această excepție este neîntemeiată, motiv pentru care o va respinge.

Astfel, Înalta Cure reține, pe de o parte, că motivele formulate de către recurenta-reclamantă pot fi încadrate în prevederile art. 304 C. proc. civ., iar pe de altă parte, că prevederile art. 304 1 C. proc. civ. dau posibilitatea instanței să analizeze cauza sub toate aspectele. În consecință, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului invocată de intimata-pârâtă D.R.A.O.V. Craiova. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc.

civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată. Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „ în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiții care trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat și iminența unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ. În cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei.

Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speță, motivele invocate de recurenta-reclamantă nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății. Prin urmare, în mod corect a apreciat instanța de fond că nu este îndeplinită condiția „cazului bine justificat”, având în vedere că în cauză nu există împrejurări legate de stare de fapt și de drept din care să rezulte apartenența de nelegalitate care să creeze o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ. „Paguba iminentă”, cea de-a doua condiție cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, Înalta Curte constată, de asemenea, că argumentele reținute în sentința atacată sunt fondate, pentru că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente. Pentru a se considera îndeplinită această condiție nu se poate aprecia că măsura eliberării din funcția de conducere, prin ea însăși, duce la producerea unei pagube iminente. Paguba invocată de către reclamantă ca fiind creată urmare a emiterii Ordinului de încetare a raportului de serviciu nu se circumscrie noțiunii de „pagubă iminentă” în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, respectiv de prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.

Această concluzie se desprinde din faptul că, în cazul anulării actului administrativ, principalul efect este restabilirea situației anterioare și plata drepturilor bănești de care reclamanta a fost lipsită pe perioada de până la anularea actului. De asemenea, lipsirea de salariu pentru o anumită perioadă nu conduce la concluzia unei lipsiri absolute de mijloace de subzistență, astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond. Or, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea, așa cum am arătat, să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Recurenta-reclamantă nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

În concluzie, în raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod corect că reclamanta, prin cererea de suspendare nu a furnizat instanței în concret suficiente elemente care, la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, să conducă la reținerea că în cauză ar exista un caz bine justificat, cu atât mai mult un caz bine justificat care să fie continuat de prefigurarea unei pagube iminente în înțelesul legii, astfel că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge excepția nulității recursului invocată de intimata-pârâtă D.R.A.O.V. Craiova. Respinge recursul declarat de P.G. împotriva Încheierii din 25 noiembrie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 martie 2012.