ÎCCJ, decizie (scj.ro #84932)

Ordin al ministrului Mediului și Dezvoltării Durabile privind instituirea regimului de arie naturală protejată a siturilor de importanță comunitară. Legalitate. Directiva 79/409/CEE Directiva 92/43/CEE O.U.G. nr. 57/2007 Constituția României art. 44 alin. (7) Curpins pe materii: Drept administrativ. Indice alfabetic: arie naturală protejată Drept de proprietate. Îngrădirea exercițiului. Legalitate Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile Protecția mediului Rețeaua ecologică Natura 2000 Sit de importanță comunitară.

Este legal Ordinul ministrului mediului și dezvoltării durabile nr. 1964/2007 privind instituirea regimului de arie naturală protejată a siturilor de importanță comunitară, ca parte integrantă a rețelei ecologice Natura 2000 în România, conținutul acestuia fiind în strictă conformitate cu prevederile actului normativ în executarea căruia a fost emis, respectiv a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice.

Instituirea unui regim special de protecție și conservare asupra suprafețelor de teren incluse în siturile de importanță comunitară prevăzute la art. 1 și în anexa nr. 1 la Ordinul nr. 1964/2007 nu este de natură să aducă o vătămare unui drept recunoscut de lege, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, întrucât instituirea unui asemenea regim special de protecție reprezintă o sarcină privind protecția mediului pentru care, art. 44 alin. (7) din Constituție prevede obligația respectării inclusiv de către proprietar. I.C.C.J.

, Secția de contencios administrativ și fiscal Decizia nr. 4128 din 7 octombrie 2009 Notă: Directiva 79/409/CEE privind conservarea păsărilor sălbatice a fost adoptată la 2 aprilie 1979, fiind publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene nr. 103 din 25/04/1979 iar Directiva 92/43/CEE referitoare la conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice a fost adoptată la 21 mai 1992.fiind publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene nr. 103 din 206 din 22/07/1992. Prin acțiunea înregistrată la 21.05.2008 și precizată la 18.06.2008 reclamanta Regia Publică Locală a Pădurilor „S” R.A. a solicitat anularea parțială a Ordinului nr.1964/2007 emis de pârâtul Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile cu privire la instituirea regimului de arie naturală protejată a siturilor de importanță comunitară, ca parte integrantă a rețelei ecologice Natura 2000 în România, respectiv punctele nr.1,38 și 195 din anexa nr.1.

În motivarea acțiunii, reclamanta a susținut că ordinul contestat a fost emis cu încălcarea prevederilor Legii nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, deoarece autoritatea emitentă nu a realizat dezbateri cu proprietarii și administratorii zonelor incluse în lista siturilor de importanță comunitară, pentru care în mod abuziv și printr-un exces de putere a fost stabilit regimul de arie naturală protejată. Reclamanta a mai arătat că ordinul emis de pârât nu este conform legislației europene în domeniu, respectiv directivei Consiliului Europei 92/43/EEC, precum și legislației naționale, încălcând dispozițiile art.4 pct.12 pct.14 pct.18, art.11 alin.1 lit.a art.12 alin.1 și art.22 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, florei și faunei sălbatice.

În acest sens, s-a precizat că actul administrativ contestat nu a fost emis în baza unui studiu de fundamentare științifică, a unei delimitări pentru zonele cu protecție strictă, zonele de protecție integrală, zonele-tampon și zonele de dezvoltare durabilă a activității umane și nu prevede modalitatea de despăgubire a proprietarilor și administratorilor de fond forestier pentru cheltuielile ocazionate de realizarea amenajamentelor silvice și de modificarea acestora. Reclamanta a învederat că siturile de importanță comunitară evidențiate în Anexa nr.1 a ordinului dedus judecății trebuie să aibă regimul de arii speciale de conservare și nu regimul de arii naturale protejate, cum în mod greșit au fost încadrate de către pârât, afectând principiul gospodăririi durabile reglementat prin amenajamentele silvice întocmite pentru acele zone.

De altfel, reclamanta a menționat că, prin instituirea ariei naturale protejate, se află în imposibilitatea de a respecta amenajamentele silvice aprobate de același minister. Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal a pronunțat sentința nr.143/F/14.10.2008, prin care a admis acțiunea astfel cum a fost formulată și precizată de reclamantă și a anulat parțial Ordinul nr.1964/2007 emis de Ministrul Mediului și Dezvoltării Durabile, în ceea ce privește punctele 1,38 și 195 din Anexa nr.1. Hotărând astfel, instanța de fond a reținut că Ordinul nr.1964/2007 a fost emis cu încălcarea prevederilor Legii nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, deoarece ministerul pârât nu a consultant factorii interesați în domeniu, organizând numai o întâlnire la data de 21.11.2006, la sediul Primăriei S pentru informarea publică privind rețeaua Natura 2000, siturile Piatra Mare și Ciucaș.

De asemenea, s-a reținut că pârâtul nu a respectat obligațiile prevăzute de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.57/2007 în procesul de adoptare a Ordinului nr.1964/2007 și s-a apreciat că, această nerespectare nu poate fi înlăturată decât prin anularea parțială a actului. Astfel, s-a avut în vedere că, ordinul dedus judecății a fost emis în baza unei documentații incomplete, lipsind documentația cadastrală cu limitele ariei naturale protejate, avizul Academiei Române și delimitarea zonelor. Totodată, s-a constatat că ministerul pârât nu a efectuat demersuri pentru constituirea structurilor de administrare a ariilor naturale protejate și nu a stabilit despăgubiri pentru proprietarii suprafețelor care au fost incluse în aceste arii.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile și a solicitat modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii ca neîntemeiate a acțiunii formulate de reclamantă. În primul motiv de recurs a fost criticată concluzia instanței de fond că au fost încălcate prevederile Legii nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică și s-a arătat că au fost respectate cerințele legii prin întâlnirea organizată la 24.11.2006 la sediul Primăriei Se și în cadrul căreia au fost puse la dispoziția participanților, inclusiv a reprezentantului intimatei-reclamante, informațiile relevante despre siturile de importanță comunitară „PM” și „C”, care urmau să fie incluse la pozițiile 38 și 195 din Anexa nr.1 la Ordinul nr.1964/2007.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs s-a susținut că în mod greșit a constatat instanța de fond nerespectarea prevederilor legale imperative referitoare la întocmirea documentației necesare în vederea instituirii regimului de arie naturală protejată de interes național. În dezvoltarea acestui motiv de recurs, s-a arătat că a fost întocmită documentația tehnică, dar instanța de fond nu a avut în vedere că, în conformitate cu prevederile art. 11 alin. 3 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007, în cazul siturilor Natura 2000 documentația este reprezentată de Formularul Standard Natura 2000, care este public și se găsește integral în Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 1964/2007.

De asemenea, s-a arătat că ordinul contestat cuprinde la filele 51 și 215 din Anexa nr. 3 documentația cadastrală cu limitele ariei naturale protejate și a fost emis cu avizul conform al Academiei Române nr. 2256/4 aprilie 2007, menținut prin adresa nr. 2425/13 noiembrie 2007 . Ultimele două critici din recurs vizează concluzia instanței de fond că prin actul contestat se restrânge dreptul de exploatare al administratorilor și proprietarilor pădurilor aflate în ariile naturale protejate, fără stabilirea unor despăgubiri corespunzătoare acestei încălcări aduse libertății economice.

Recurentul a susținut că argumentele din hotărârea atacată pentru o asemenea concluzie dovedesc existența unei confuzii între noțiunile de gospodărire durabilă și amenajament silvic, care în realitate, nu sunt incompatibile, întrucât exploatarea pădurilor se poate face conform amenajamentului silvic, până la aprobarea planului de management, cu respectarea legislației specifice ariilor naturale protejate. De asemenea, recurentul a arătat că, ariile naturale protejate se determină fără afectarea calității de proprietar sau concesionar al terenurilor respective, iar modalitatea de despăgubire, prin realizarea de plăți compensatorii Natura 2000 pentru cheltuielile efectuate, urmează a fi stabilită printr-un act normativ distinct, astfel cum se prevede în art. 2 alin. 5 din Ordinul nr. 1.964/2007.

Sub același aspect, s-a susținut că instanța de fond a constatat vătămarea unui interes public local al unui administrator de suprafețe forestiere, fără a se avea în vedere că, ordinul contestat a fost emis în interes public național și comunitar, transpunând în dreptul intern Directivele 79/409/CEE, nr. 92/43/CEE și nr. 2006/105/CEE. Față de calitatea intimatei, care nu deține terenul proprio nomine, ci pentru un terț, recurentul a învederat că și aceasta trebuie să respecte dispozițiile art. 44 alin. 7 din Constituția României, conform cărora dreptul la proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecția mediului și asigurarea bunei vecinătăți, precum și la respectarea celorlalte sarcini, care potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului.

Analizând actele și lucrările dosarului, în raport și de dispozițiile art. 304 și art. 304 1 Cod procedură civilă, Înalta Curte va admite prezentul recurs pentru următoarele considerente.

Rețeaua „Natura 2000” reprezintă o rețea ecologică realizată la nivelul întregului teritoriu al Uniunii Europene în baza a două directive ale Comisiei Europene: Directiva 79/409/CEE privind conservarea păsărilor sălbatice, adoptată la 2 aprilie 1979 și Directiva 92/43/CEE referitoare la conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, adoptată la 21 mai 1992. Anexele celor două directive conțin listele cu speciile și tipurile de habitate care fac obiectul Rețelei „Natura 2000” . Cea de-a doua directivă, denumită „Directiva Habitate” a fost transpusă în legislația națională prin Legea nr. 462/2001 pentru aprobarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 236/2000 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice și prin Ordinul nr. 1964/2007 al Ministrului Mediului și Dezvoltării Durabile privind instituirea regimului de arie naturală protejată a siturilor de importanță comunitară, ca parte integrantă a rețelei ecologice europene Natura 2000 în România.

Aceste acte normative au fost elaborate potrivit angajamentelor asumate de România prin documentul de poziție complementar Capitolul 22 „Mediu”, pentru domeniul „protecția naturii”. Nelegalitatea Ordinului nr. 1964/2007, în privința punctelor nr. 1,38 și 195 din Anexa nr. 1, a fost greșit constatată de instanța de fond, prin admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată și precizată ulterior de Regia Publică Locală a Pădurilor S R.A.

Motivele de nelegalitate invocate de regia intimată cu privire la ordinul contestat au fost apreciate ca fiind întemeiate, fără analizarea tuturor apărărilor formulate de emitentul actului dedus judecății și a tuturor actelor normative, care reprezintă cadrul legal pentru implementarea la nivel național a Rețelei „Natura 2000” . Astfel, instanța de fond a constatat greșit că, prin întâlnirea organizată în scop de informare publică la 24 noiembrie 2006 la sediul Primăriei municipiului S nu au fost respectate cerințele Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, pentru că nu s-a realizat consultarea tuturor factorilor interesați în domeniu. Conform art. 6 alin. 7 din Legea nr. 52/2003, autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei întâlniri în care să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de către o asociație legal constituită sau de către o altă autoritate publică.

Intimata nu a dovedit în cauză depunerea unei asemenea solicitări scrise pentru organizarea dezbaterii publice asupra proiectului de act administrativ privind ariile pentru care se instituie regimul de arie naturală protejată ca situri de importanță comunitară. În procesul de elaborare a acestui act administrativ cu privire la siturile Piatra Mare și Ciucaș, situate pe teritoriul administrativ al municipiului S, ministerul recurent, în calitate de autoritate publică inițiatoare, a respectat regulile procedurale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale prin întrunirea de informare/consultare a publicului din 24 noiembrie 2006, la care au participat și reprezentanții municipiului S, proprietarul suprafețelor de teren administrate de regia intimată, semnând fără obiecțiuni procesul-verbal încheiat la acea dată.

Instanța de fond a constatat de asemenea în mod greșit nelegalitatea ordinului emis de recurent în sensul nerespectării dispozițiilor Legii nr. 57/2007, în privința documentației necesare instituirii regimului special de protecție și conservare, stabilit conform prevederilor legale. Ordinul nr. 1964/2007 a fost elaborat de ministerul recurent în baza Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 57/2007 și cuprinde prevederi conforme actului normativ de nivel superior, fără a se depăși limitele competenței de reglementare conferite și fără a se contraveni principiilor și dispozițiilor legii pentru executarea căreia a fost emis.

Astfel, pentru verificarea corectă a documentației în cazul celor trei situri pentru care s-a solicitat anularea parțială a ordinului emis de recurent, instanța de fond trebuia să aibă în vedere dispozițiile generale din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007, care stabilesc cu caracter obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie semnificația noțiunilor de arie naturală protejată și de sit de importanță comunitară.

Această corelare era necesară pentru că prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007 s-a instituit un regim diferențiat de protecție, conservare și utilizare, potrivit următoarelor categorii de arii naturale protejate enumerate la art. 5 alin. 1 lit. a-d: de interes național (rezervații științifice, parcuri naționale, monumente ale naturii, rezervații naturale, parcuri naturale), de interes național (situri naționale ale patrimoniului natural universal, geoparcuri, zone umede de importanță internațională, rezervații ale biosferei), de interes comunitar sau situri „Natura 2000” (situri de importanță comunitară, arii speciale de conservare, arii de protecție specială avifaunistică) și de interes județean sau local, stabilite numai pe domeniul public/privat al unităților administrativ-teritoriale.

Situl de importanță comunitară a fost definit în art. 4 pct. 11 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007 ca fiind situl/aria care, în regiunea sau în regiunile biogeografice în care există, contribuie semnificativ la menținerea ori restaurarea la stare de conservare favorabilă a habitatelor naturale prevăzute în anexa nr. 2 sau a speciilor de interes comunitar prevăzute în anexa nr. 3 din același act normativ și care contribuie semnificativ la menținerea diversității biologice în regiunea ori regiunile biogeografice respective.

La pct. 18 al aceluiași text de lege s-a prevăzut că termenul de arie naturală protejată are semnificația de zonă terestră, acvatică și/sau subterană în care există specii de plante și animale sălbatice, elemente și formațiuni biogeografice, peisagistice, geologice, paleontologice, speologice sau de altă natură, cu valoare ecologică, științifică ori culturală deosebită, care are un regim special de protecție și conservare, stabilit conform prevederilor legale. Pe cale de consecință, noțiunea de arie naturală protejată este generică și se referă la toate categoriile enumerate la art. 5 alin. 1 lit. a-d din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007, însă procedurile pentru fiecare categorie este reglementată prin acte normative distincte.

Astfel, pentru categoria siturilor de importanță comunitară a fost emis Ordinul nr. 1964/2007, care în anexa nr. 6 cuprinde formularele standard Natura 2000 completate pentru siturile prevăzute în anexa nr. 1 din același ordin. Formularul Standard Natura 2000 reprezintă forma sintetică a studiului științific care se întocmește în cazul siturilor prevăzute în anexa nr. 1 din același ordin.

Formularul Standard Natura 2000 reprezintă forma sintetică a studiului științific care se întrunește în cazul siturilor de importanță comunitară, conform dispozițiilor art. 11 alin. 3 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007, care prevăd că, pentru propunerile de situri de importanță comunitară și pentru ariile de protecție specială avifaunistică se completează Formularul Standard Natura 2000 stabilit de Comisia Europeană prin Decizia nr. 97/266/CE și adoptat prin Ordinul ministrului mediului și gospodăririi apelor nr. 207/2006 privind aprobarea Formularului Standard Natura 2000 și a manualului de completare a acestuia. Formularul respectiv cuprinde coordonatele și caracteristicile fiecărui sit, date legate de biocenoză și biotop, precum și alte aspecte importante:proprietate, gospodărire, vulnerabilitate, elemente geografice, legislative etc. și se completează după finalizarea cercetărilor științifice în teren.

Din acest motiv, în cazul siturilor de importanță comunitară nu mai este necesară documentația prevăzută la art. 11 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007 pentru instituirea regimului de arie protejată de interes național.

Instanța de fond nu a avut în vedere că această documentație, cuprinzând studiul de fundamentare științifică, delimitarea cadastrală, cu evidențierea categoriilor de folosință a terenului și avizul Academiei Române, este necesară pentru o altă categorie de arii naturale protejate decât cele care au constituit obiectul reglementării din Ordinul nr. 1964/2007 și în cazul cărora legea a prevăzut expres obligația completării Formularului Standard Natura 2000. Susținerile din acțiune privind emiterea ordinului contestat fără delimitarea siturilor de importanță comunitară și fără avizul Academiei Române au fost greșit preluate în hotărârea instanței de fond, dat fiind că anexa nr. 3 a ordinului cuprinde hărțile cu limitele siturilor delimitate la scara 1:100.000, iar Academia Română – Comisia pentru ocrotirea monumentelor naturii a avizat favorabil lista siturilor de importanță comunitară prin adresele nr. 2.256/25 aprilie 2007 și nr. 2425/13 noiembrie 2007. În consecință, instanța de fond a reținut eronat că aceste documente nu au fost întocmite în procedura de elaborare a actului administrativ emis de ministerul pârât pentru aprobarea listei siturilor de importanță comunitară.

Ultimele critici formulate în recurs sunt de asemenea întemeiate, întrucât în cauză nu s-a dovedit că prin dispozițiile ordinului contestat a fost vătămat un drept recunoscut de lege intimatei. Suprafețele de teren care au fost incluse în siturile de importanță comunitară aprobate la art. 1 și Anexa nr. 1 pct. 1,38 și 195 din Ordinul nr. 1964/2007 sunt proprietatea publică a municipiului S, fiind administrate de regia intimată, înființată și organizată ca serviciu public de interes local.

În această calitate, intimata nu este titulara unui drept recunoscut de lege care să fi fost vătămat prin instituirea unui regim special de protecție și conservare, stabilit conform prevederilor legale pentru siturile de importanță comunitară situate pe teritoriul administrativ al municipiului S. Conform actelor sale constitutive, intimata este administrator al fondului forestier proprietatea publică a municipiului S și a fost autorizată să desfășoare activități de sivicultură și exploatare forestieră, care nu sunt incompatibile cu gestionarea durabilă a resurselor naturale, prin instituirea unui regim special de protecție și de conservare a acestora. În atare situație, s-a apreciat greșit în hotărârea instanței de fond că intimata ar fi în imposibilitate să-și îndeplinească obligațiile conform amenajamentelor silvice ale fondului forestier proprietate publică a Municipiului S, deși nu s-au administrat dovezi concludente în acest sens.

Pe de altă parte, se reține că, potrivit art. 7 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007, regimul de protecție se stabilește indiferent de destinația terenului și de deținător, iar respectarea acestuia este obligatorie conform acestei ordonanțe, precum și cu alte dispoziții legale în materie. Instituirea unui asemenea regim special de protecție reprezintă o sarcină privind protecția mediului pentru care art. 44 alin. 7 din Constituție, republicată, prevede obligația respectării, inclusiv de către proprietar. Referitor la efectele restricțiilor impuse pentru conservarea habitatelor de interes comunitar, instanța de fond a considerat neîntemeiat că ministerul recurent avea obligația să stabilească modalitatea de despăgubire pentru proprietarii terenurilor din ariile naturale protejate, deținute în regim de proprietate privată sau concesionate.

În art. 26 alin. 1 și 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007 s-a prevăzut că, modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor pentru respectarea dispozițiilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate se stabilește prin hotărâre a Guvernului, iar până la aprobarea planurilor de management, măsurile de conservare pentru care se acordă compensații sunt stabilite de administratorii ariei naturale protejate, în termen de 6 luni de la preluarea administrării ariei naturale protejate, cu aprobarea lor de către Agenția Națională pentru Arii Naturale Protejate. Din cuprinsul acestor norme rezultă că ministerul recurent nici nu avea competența reglementării modalității de despăgubire pentru proprietarii sau concesionarii suprafețelor de teren incluse în siturile de importanță comunitară.

Față de considerentele expuse, se constată că hotărârea instanței de fond este nelegală și temeinică. În consecință, Înalta Curte a admis recursul, a casat hotărârea atacată și a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamanta Regia Publică Locală a Pădurilor „S” R.A.