ÎCCJ, decizie (scj.ro #84932)

ÎCCJ, decizie (scj.ro #84932) (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Ordin al ministrului Mediului și Dezvoltării

Durabile privind instituirea regimului de arie naturală protejată a siturilor

de importanță comunitară. Legalitate.

Directiva 79/409/CEE

Directiva 92/43/CEE

O.U.G. nr. 57/2007

Constituția României art.

44 alin. (7)

Curpins pe materii: Drept administrativ.

Indice alfabetic: arie naturală protejată

Drept de proprietate.

Îngrădirea exercițiului. Legalitate

Ministerul Mediului

și Dezvoltării Durabile

Protecția mediului

Rețeaua ecologică

Natura 2000

Sit de importanță

comunitară.

Este legal Ordinul

ministrului mediului și dezvoltării durabile nr. 1964/2007  privind instituirea

regimului de arie naturală protejată a siturilor de importanță comunitară, ca

parte integrantă a rețelei ecologice Natura 2000 în România, conținutul

acestuia fiind în strictă  conformitate cu prevederile actului normativ în

executarea căruia a fost emis, respectiv a  Ordonanței de Urgență a Guvernului

nr. 57/2007 privind  regimul ariilor naturale protejate, conservarea

habitatelor naturale, a florei și faunei  sălbatice.

Instituirea unui regim

special de protecție și conservare asupra suprafețelor de teren incluse în

siturile de importanță comunitară prevăzute la art. 1 și în anexa nr. 1

la Ordinul

nr. 1964/2007 nu este de

natură să aducă o vătămare unui drept recunoscut de lege, în sensul art. 1 din

Legea nr. 554/2004, întrucât instituirea unui asemenea regim special de

protecție reprezintă o sarcină privind protecția mediului pentru care, art. 44

alin. (7) din Constituție prevede obligația respectării inclusiv de către

proprietar.

I.C.C.J. , Secția de

contencios administrativ și fiscal

Decizia

nr. 4128 din 7 octombrie 2009

Notă:

Directiva 79/409/CEE privind conservarea păsărilor

sălbatice a fost adoptată la 2 aprilie 1979, fiind publicată în Jurnalul

Oficial al Comunităților Europene nr. 103 din 25/04/1979 iar Directiva

92/43/CEE referitoare la conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei

sălbatice a fost adoptată la 21 mai 1992.fiind publicată în Jurnalul Oficial al

Comunităților Europene nr. 103 din 206 din 22/07/1992.

Prin acțiunea

înregistrată la 21.05.2008 și precizată la 18.06.2008 reclamanta Regia Publică

Locală a Pădurilor „S” R.A. a solicitat anularea parțială a Ordinului

nr.1964/2007 emis de pârâtul Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile cu

privire la instituirea regimului de arie naturală protejată a siturilor de

importanță comunitară, ca parte integrantă a rețelei ecologice Natura 2000 în

România, respectiv punctele nr.1,38 și 195 din anexa nr.1.

În motivarea acțiunii, reclamanta a

susținut că ordinul  contestat a fost emis cu încălcarea prevederilor Legii

nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, deoarece

autoritatea emitentă nu a realizat dezbateri cu proprietarii și administratorii

zonelor incluse în lista siturilor de importanță  comunitară, pentru care în

mod abuziv și printr-un exces de putere a fost stabilit regimul de arie

naturală protejată.

Reclamanta a mai arătat că ordinul

emis de pârât nu este conform legislației europene în domeniu, respectiv

directivei Consiliului Europei 92/43/EEC, precum și legislației  naționale,

încălcând dispozițiile art.4 pct.12 pct.14 pct.18, art.11 alin.1 lit.a art.12

alin.1 și art.22 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.57/2007 privind

regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, florei și

faunei sălbatice.

În acest sens, s-a precizat că actul

administrativ contestat nu a fost emis în baza unui studiu de fundamentare

științifică, a unei delimitări pentru zonele cu protecție strictă, zonele de

protecție integrală, zonele-tampon și zonele de dezvoltare durabilă a

activității umane și nu prevede modalitatea de despăgubire a proprietarilor și

administratorilor de fond forestier pentru cheltuielile ocazionate de

realizarea amenajamentelor silvice și de modificarea acestora.

Reclamanta a învederat că siturile de

importanță comunitară evidențiate în Anexa nr.1 a ordinului dedus judecății

trebuie să aibă regimul de arii speciale de conservare și nu regimul de arii

naturale protejate, cum în mod greșit au fost încadrate de către pârât,

afectând principiul  gospodăririi durabile reglementat prin amenajamentele

silvice  întocmite pentru acele zone. De altfel, reclamanta a menționat că, prin

instituirea ariei naturale protejate, se află în imposibilitatea de a respecta

amenajamentele silvice aprobate de același minister.

Curtea de Apel Brașov - Secția de

contencios administrativ și fiscal a pronunțat sentința nr.143/F/14.10.2008,

prin care a admis acțiunea astfel cum a fost formulată și precizată de

reclamantă și a anulat parțial Ordinul nr.1964/2007 emis de Ministrul Mediului

și Dezvoltării Durabile, în ceea ce privește punctele 1,38 și 195 din Anexa

nr.1.

Hotărând astfel, instanța de fond a

reținut că Ordinul nr.1964/2007 a fost emis  cu încălcarea prevederilor Legii

nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, deoarece

ministerul pârât nu a consultant factorii  interesați în domeniu, organizând

numai o întâlnire la data de 21.11.2006, la sediul Primăriei S pentru

informarea publică privind rețeaua Natura 2000, siturile Piatra Mare și Ciucaș.

De asemenea, s-a reținut că pârâtul

nu a respectat obligațiile prevăzute de Ordonanța de Urgență a Guvernului

nr.57/2007 în procesul de adoptare a Ordinului nr.1964/2007 și s-a apreciat

că,  această nerespectare nu poate fi înlăturată decât prin anularea parțială a

actului.

Astfel, s-a avut în vedere că,

ordinul dedus judecății  a fost emis în baza unei documentații incomplete,

lipsind documentația cadastrală cu limitele ariei naturale protejate, avizul

Academiei Române și delimitarea zonelor.

Totodată, s-a constatat că ministerul

pârât nu a efectuat demersuri pentru constituirea structurilor de administrare

a ariilor  naturale protejate și nu a stabilit despăgubiri pentru proprietarii

suprafețelor care au fost incluse în aceste arii.

Împotriva acestei sentințe, a

declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile și a

solicitat modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii ca neîntemeiate a

acțiunii formulate de reclamantă.

În primul motiv de recurs a fost

criticată concluzia instanței de fond că au fost încălcate prevederile Legii

nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică și s-a

arătat că au fost respectate cerințele legii prin întâlnirea organizată la

24.11.2006 la sediul Primăriei Se și în cadrul căreia au fost puse la

dispoziția participanților, inclusiv a reprezentantului intimatei-reclamante,

informațiile relevante despre siturile de importanță comunitară „PM” și „C”,

care urmau să fie incluse la pozițiile 38 și 195 din Anexa nr.1

la Ordinul

nr.1964/2007.

Prin cel de-al doilea  motiv de

recurs  s-a susținut  că în mod greșit a constatat instanța de fond

nerespectarea prevederilor legale imperative referitoare la întocmirea

documentației necesare în vederea instituirii regimului de arie naturală

protejată de interes național.

În dezvoltarea acestui motiv de

recurs, s-a arătat că a fost întocmită documentația tehnică, dar instanța de

fond nu a avut în vedere că, în conformitate cu prevederile art. 11 alin. 3 din

Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007, în cazul siturilor Natura 2000

documentația este reprezentată de Formularul Standard Natura 2000, care este

public și se găsește integral în Anexa  nr.

6 a

Ordinului nr. 1964/2007.

De asemenea, s-a arătat că ordinul

contestat cuprinde  la filele 51 și 215 din Anexa nr. 3 documentația cadastrală

cu limitele ariei naturale protejate și a fost emis cu avizul  conform al Academiei

Române nr. 2256/4 aprilie 2007, menținut prin adresa nr. 2425/13 noiembrie 2007

.

Ultimele două critici din  recurs

vizează concluzia instanței de fond că prin actul contestat se restrânge

dreptul de exploatare al administratorilor și proprietarilor pădurilor aflate

în ariile naturale protejate, fără stabilirea unor despăgubiri corespunzătoare

acestei încălcări aduse libertății economice.

Recurentul a susținut că argumentele

din hotărârea atacată pentru o asemenea concluzie dovedesc existența unei confuzii

între noțiunile de gospodărire durabilă și amenajament silvic, care în

realitate, nu sunt incompatibile, întrucât exploatarea  pădurilor se poate face

conform amenajamentului silvic, până la aprobarea planului de management, cu

respectarea legislației specifice ariilor naturale protejate.

De asemenea, recurentul a arătat că,

ariile naturale protejate se determină fără afectarea calității de proprietar

sau concesionar al terenurilor respective, iar modalitatea de despăgubire, prin

realizarea de plăți compensatorii Natura 2000 pentru cheltuielile efectuate,

urmează a fi stabilită printr-un act normativ distinct, astfel cum se prevede

în art. 2 alin. 5 din Ordinul nr. 1.964/2007.

Sub același aspect, s-a susținut că

instanța de fond a constatat  vătămarea unui interes public local al unui

administrator de suprafețe forestiere, fără a se avea în vedere că, ordinul

contestat a fost emis în interes public național și comunitar, transpunând în

dreptul  intern Directivele 79/409/CEE, nr. 92/43/CEE  și nr. 2006/105/CEE.

Față de calitatea intimatei, care nu deține terenul proprio nomine, ci pentru

un terț, recurentul a învederat că și aceasta trebuie să respecte  dispozițiile

art. 44 alin. 7 din Constituția României, conform cărora dreptul la proprietate

obligă la respectarea  sarcinilor privind protecția mediului și asigurarea

bunei vecinătăți, precum și la respectarea celorlalte sarcini, care potrivit

legii sau obiceiului, revin proprietarului.

Analizând actele și lucrările

dosarului, în raport și de dispozițiile art. 304 și art. 304

1

Cod

procedură civilă, Înalta Curte va admite prezentul recurs pentru următoarele

considerente.

Rețeaua  „Natura

2000”

reprezintă o rețea ecologică realizată la

nivelul întregului teritoriu  al Uniunii Europene în baza a două directive ale

Comisiei Europene: Directiva 79/409/CEE privind conservarea păsărilor

sălbatice, adoptată la 2 aprilie 1979 și Directiva 92/43/CEE referitoare la

conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, adoptată la 21

mai 1992. Anexele celor două directive  conțin listele cu speciile  și

tipurile  de habitate care fac obiectul Rețelei „Natura

2000”

.

Cea de-a doua directivă, denumită

„Directiva Habitate” a fost transpusă în legislația națională prin Legea nr.

462/2001 pentru aprobarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 236/2000

privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a

florei și faunei sălbatice, Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007

privind  regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale,

a florei și faunei  sălbatice și prin Ordinul nr. 1964/2007 al Ministrului

Mediului și Dezvoltării Durabile privind instituirea regimului de arie naturală

protejată a siturilor de importanță comunitară, ca parte integrantă a rețelei

ecologice europene Natura 2000 în România.

Aceste  acte normative au fost

elaborate potrivit angajamentelor  asumate de România prin documentul de

poziție complementar Capitolul 22 „Mediu”, pentru domeniul  „protecția

naturii”.

Nelegalitatea Ordinului nr.

1964/2007, în privința punctelor nr. 1,38 și 195 din Anexa nr.

1, a

fost greșit constatată de instanța de fond, prin

admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată și precizată ulterior de Regia

Publică Locală a Pădurilor S R.A.

Motivele de nelegalitate invocate de

regia intimată cu privire la ordinul contestat au fost apreciate ca fiind

întemeiate, fără analizarea  tuturor apărărilor formulate  de emitentul actului

dedus judecății și a tuturor actelor normative, care reprezintă cadrul legal

pentru implementarea la nivel național a Rețelei „Natura

2000”

.

Astfel, instanța de fond a constatat

greșit că, prin întâlnirea organizată în scop de informare publică la 24

noiembrie 2006 la sediul Primăriei municipiului S nu au fost respectate

cerințele Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația

publică, pentru că nu s-a realizat consultarea tuturor factorilor  interesați

în domeniu.

Conform art. 6 alin. 7 din Legea nr.

52/2003, autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei

întâlniri în care să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest

lucru a fost cerut  în scris  de către o asociație legal constituită sau de

către o altă autoritate publică.

Intimata nu a dovedit în cauză

depunerea unei  asemenea solicitări scrise pentru organizarea dezbaterii

publice  asupra proiectului de act administrativ privind  ariile pentru care se

instituie regimul de arie naturală protejată ca situri de importanță

comunitară.

În procesul de elaborare a acestui

act administrativ cu privire la siturile Piatra Mare și Ciucaș, situate pe

teritoriul administrativ al municipiului S, ministerul recurent, în calitate de

autoritate publică inițiatoare, a respectat regulile  procedurale aplicabile

pentru asigurarea transparenței decizionale prin întrunirea de

informare/consultare a publicului din 24 noiembrie 2006, la care au participat

și reprezentanții municipiului S, proprietarul suprafețelor  de teren

administrate de regia intimată, semnând fără  obiecțiuni procesul-verbal încheiat

la acea dată.

Instanța de fond a constatat de

asemenea în mod greșit nelegalitatea ordinului  emis de recurent în sensul

nerespectării dispozițiilor Legii nr. 57/2007, în privința documentației

necesare  instituirii regimului special de protecție și conservare, stabilit

conform prevederilor legale.

Ordinul nr. 1964/2007 a fost elaborat

de ministerul recurent în baza Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 57/2007

și cuprinde prevederi conforme actului normativ de nivel superior, fără a se

depăși limitele competenței de reglementare conferite și fără a se contraveni

principiilor  și dispozițiilor legii pentru executarea căreia a fost emis.

Astfel, pentru verificarea corectă a

documentației în cazul celor trei situri pentru care s-a solicitat anularea

parțială a ordinului emis de recurent, instanța de fond trebuia să aibă în

vedere dispozițiile generale din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007,

care stabilesc cu caracter obligatoriu pentru actele normative  din aceeași

materie semnificația noțiunilor de arie naturală protejată și  de sit de

importanță comunitară.

Această corelare era necesară pentru

că prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007 s-a instituit un regim

diferențiat de protecție, conservare și utilizare, potrivit următoarelor categorii

de arii naturale protejate enumerate  la art. 5 alin. 1 lit. a-d: de interes

național (rezervații științifice, parcuri naționale, monumente ale naturii,

rezervații naturale, parcuri naturale), de interes național (situri naționale

ale patrimoniului natural universal, geoparcuri, zone umede de importanță

internațională, rezervații ale biosferei), de interes  comunitar sau situri

„Natura

2000”

(situri de importanță

comunitară, arii speciale de conservare, arii de protecție specială

avifaunistică) și de interes județean sau local, stabilite numai pe domeniul

public/privat al unităților administrativ-teritoriale.

Situl de importanță comunitară a fost

definit în art. 4 pct. 11 din Ordonanța de Urgență a Guvernului  nr. 57/2007 ca

fiind situl/aria care, în regiunea sau în regiunile biogeografice  în care

există, contribuie semnificativ  la menținerea ori restaurarea  la  stare de

conservare  favorabilă a habitatelor naturale prevăzute  în anexa nr. 2 sau a

speciilor de interes comunitar prevăzute în anexa nr. 3 din același act

normativ și care contribuie semnificativ la menținerea  diversității biologice

în regiunea ori regiunile biogeografice  respective.

La pct. 18 al aceluiași text de lege

s-a prevăzut  că termenul de arie naturală protejată are semnificația de zonă

terestră, acvatică și/sau subterană în care există specii de plante și animale

sălbatice, elemente și formațiuni biogeografice, peisagistice, geologice,

paleontologice, speologice sau de altă natură, cu valoare ecologică,

științifică ori culturală deosebită, care are un regim special de protecție  și

conservare, stabilit conform  prevederilor legale.

Pe cale de consecință, noțiunea de

arie naturală protejată este generică  și se referă la toate categoriile

enumerate la art. 5 alin. 1 lit. a-d din Ordonanța de Urgență a Guvernului  nr.

57/2007, însă procedurile pentru fiecare categorie  este reglementată  prin

acte normative  distincte.

Astfel, pentru categoria siturilor de

importanță comunitară a fost emis Ordinul nr. 1964/2007, care în anexa nr. 6

cuprinde formularele standard Natura 2000 completate pentru siturile prevăzute

în anexa nr. 1 din același ordin.

Formularul Standard Natura 2000

reprezintă forma sintetică a studiului  științific care se întocmește în cazul

siturilor   prevăzute în anexa nr. 1 din același ordin.

Formularul Standard Natura 2000

reprezintă forma sintetică a studiului științific care se întrunește în cazul

siturilor de importanță comunitară, conform dispozițiilor art. 11 alin. 3 din

Ordonanța de Urgență a Guvernului  nr. 57/2007, care prevăd că, pentru

propunerile de situri de importanță comunitară și pentru ariile de protecție

specială  avifaunistică se completează Formularul Standard Natura 2000 stabilit

de Comisia Europeană prin Decizia nr. 97/266/CE și adoptat prin Ordinul

ministrului mediului și gospodăririi apelor nr. 207/2006 privind aprobarea

Formularului Standard Natura 2000 și a manualului de completare a acestuia.

Formularul respectiv cuprinde

coordonatele și  caracteristicile  fiecărui sit, date legate de biocenoză și

biotop, precum și alte aspecte importante:proprietate, gospodărire,

vulnerabilitate, elemente geografice, legislative etc. și se completează după

finalizarea cercetărilor științifice în teren.

Din acest motiv, în cazul siturilor

de importanță comunitară  nu mai este necesară documentația prevăzută la art.

11  alin. 1 din  Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007 pentru

instituirea regimului de arie protejată de interes național.

Instanța de fond nu a avut  în vedere

că această documentație, cuprinzând studiul de fundamentare  științifică,

delimitarea cadastrală, cu evidențierea categoriilor  de folosință a  terenului

și avizul Academiei Române, este necesară pentru o altă categorie de arii

naturale protejate decât cele care au constituit obiectul reglementării din

Ordinul nr. 1964/2007 și în cazul cărora legea a prevăzut expres obligația

completării Formularului Standard Natura 2000.

Susținerile din acțiune privind

emiterea ordinului contestat  fără delimitarea siturilor de importanță comunitară

și fără avizul Academiei Române au fost greșit preluate  în hotărârea

instanței de fond, dat fiind că anexa nr.

3 a

ordinului cuprinde  hărțile cu limitele

siturilor delimitate la scara 1:100.000, iar Academia Română – Comisia pentru

ocrotirea monumentelor naturii a avizat favorabil lista siturilor de importanță

comunitară prin adresele nr. 2.256/25 aprilie 2007 și  nr. 2425/13 noiembrie

2007.

În consecință, instanța de fond a

reținut eronat că aceste documente nu au fost întocmite în procedura de

elaborare a actului administrativ emis de ministerul pârât pentru aprobarea

listei siturilor de importanță comunitară.

Ultimele  critici formulate în recurs

sunt de asemenea întemeiate, întrucât în cauză nu s-a dovedit că prin

dispozițiile ordinului contestat a fost vătămat un drept recunoscut de lege

intimatei.

Suprafețele  de teren care au fost

incluse în siturile de importanță comunitară aprobate la art. 1 și Anexa nr. 1

pct. 1,38 și 195 din Ordinul nr. 1964/2007 sunt proprietatea publică a municipiului

S, fiind administrate  de regia intimată, înființată și organizată ca serviciu

public de interes local.

În această calitate, intimata  nu

este titulara unui drept recunoscut de lege care să fi fost vătămat prin

instituirea unui  regim special de protecție și conservare, stabilit conform

prevederilor legale pentru siturile  de importanță comunitară situate pe

teritoriul administrativ al municipiului S.

Conform actelor sale  constitutive,

intimata este administrator al fondului forestier proprietatea publică a

municipiului S și a fost autorizată să desfășoare activități de sivicultură și

exploatare forestieră, care nu sunt  incompatibile cu gestionarea durabilă a

resurselor naturale, prin instituirea unui regim special de protecție și de

conservare a acestora.      În atare situație, s-a apreciat greșit în hotărârea

instanței de fond că intimata ar fi în imposibilitate   să-și îndeplinească

obligațiile conform amenajamentelor  silvice ale fondului forestier proprietate

publică a Municipiului S, deși nu s-au administrat dovezi concludente în acest

sens.

Pe de altă parte, se reține că,

potrivit art. 7 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2007, regimul de

protecție se stabilește indiferent de destinația terenului și de deținător, iar

respectarea acestuia este obligatorie conform  acestei ordonanțe, precum și cu

alte dispoziții legale în materie.

Instituirea  unui asemenea  regim

special de protecție reprezintă o sarcină privind protecția mediului pentru

care art. 44 alin. 7 din Constituție, republicată, prevede obligația

respectării, inclusiv  de către proprietar.

Referitor la efectele  restricțiilor

impuse pentru conservarea habitatelor de interes comunitar, instanța de fond a

considerat neîntemeiat că ministerul recurent avea obligația să stabilească

modalitatea de despăgubire pentru proprietarii terenurilor din ariile naturale

protejate, deținute  în regim de proprietate privată sau concesionate.

În art. 26 alin. 1 și 2 din Ordonanța

de Urgență a Guvernului  nr. 57/2007 s-a prevăzut că, modalitatea de

solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor  pentru respectarea

dispozițiilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate

se stabilește prin hotărâre a Guvernului, iar până la  aprobarea planurilor de

management, măsurile de conservare pentru care se acordă compensații sunt

stabilite de administratorii ariei naturale protejate, în termen  de 6 luni de

la preluarea administrării ariei naturale protejate, cu aprobarea lor de către

Agenția Națională pentru Arii Naturale  Protejate.

Din  cuprinsul acestor norme rezultă

că ministerul recurent  nici nu avea competența reglementării  modalității de

despăgubire pentru  proprietarii sau concesionarii suprafețelor de teren

incluse în siturile de importanță comunitară.

Față de considerentele expuse, se

constată că hotărârea instanței de fond este nelegală și temeinică.

În consecință, Înalta

Curte a admis recursul, a casat hotărârea atacată și a respins ca nefondată

acțiunea formulată de reclamanta Regia Publică Locală a Pădurilor „S” R.A.