Decizia nr. 2573/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — conflict de competență

Cererea de chemare în judecată. Prima instanță învestită. Prin cererea înregistrată sub nr. x din 28 noiembrie 2017 pe rolul Tribunalului Buzău reclamanta Administrația Naționala "Apele Române"- Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița a solicitat, în contradictoriu cu pârâții SC A. SRL și Agenția Națională pentru Piscicultură și Acvacultură, denumită A.N.P.A., anularea Contractului de concesiune nr. x din 18 august 2006, încheiat între SC A. SRL și Compania Națională de Administrare a Fondului Piscicol (actuala A.N.P.A.) precum și, pe cale de consecință, a Actului adițional nr. x din 6 august 2008, Actului adițional nr. x din 8 iunie 2010, Actului adițional nr. x din 8 februarie 2017, încheiat cu Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură. A solicitat radierea înscrierii în cartea funciară a imobilului Lacul Gălățui, a dreptului de administrare al ANPA și al Actului de concesiune nr. 145 din 18 august 2006. A solicitat introducerea în cauză a Ministerului Finanțelor Publice, conform art. 64 C. proc. civ., în calitate de proprietar al Lacului Gălățui. În motivarea cererii, în esență, reclamanta arătat că, încă din anul 2000 a fost stabilită apartenența Lacului natural Gălățui la domeniul public al statului, fiind astfel în administrarea Administrației Națională "Apele Române"- Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița. Pe cale de consecință, Contractul de concesiune nr. x din 18 august 2006, încheiat între Compania Națională de Administrare a Fondului Piscicol și SC A. SRL, preluat ulterior de Agenția Națională de Pescuit și Acvacultură, precum și Actele adiționale nr. x din 6 august 2008, nr. y din 8 iunie 2010, nr. z din 8 februarie 2017 sunt nule. În drept au fost invocate dispozițiile art. 8, alin. (2) și (3), art. 24 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Prin Sentința nr. 349 din 27 aprilie 2018 Tribunalul Buzău a respins excepția necompetenței materiale invocate de pârâtele Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură și SC A. SRL, a admis excepția necompetenței teritoriale invocată de instanță din oficiu, a declinat competența soluționării cauzei privind pe reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Buzău Ialomița și pe pârâtele Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură și SC A. SRL în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal. Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul Buzău a reținut că între Compania Națională de Administrare a Fondului Piscicol și pârâta SC A. SRL a fost încheiat, la data de 18 august 2006, în baza Legii nr. 219/1998, contractul de concesiune nr. x, prin care societății pârâte i-a fost concesionat un teren pe care sunt amplasate amenajările piscicole, precum și terenurile aferente acestora, în suprafață totală de 799,80 ha, aflate în perimetru localităților Grădiștea, Alexandru Odobescu, Independența și Vlad Țepes. Prin Actul adițional nr. x din 6 august 2008 la contractul de concesiune, Agenția Domeniilor Statului s-a subrogat, începând cu data de 10 martie 2008, în drepturile Companiei Naționale de Administrare a Fondului Piscicol în ceea ce privește drepturile și obligațiile ce rezulta din contractul de concesiune. Ulterior, prin Actul adițional nr. x din 8 iunie 2010 la contractul de concesiune, pârâta Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură s-a subrogat, începând cu data de 24 octombrie 2009, în drepturile Agenției Domeniilor Statului în ceea ce privește drepturile și obligațiile ce rezulta din contractul de concesiune. Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Buzău Ialomița a solicitat anularea contractului de concesiune și a actelor adiționale la acesta, susținând, în esență, ca bunul concesionat, proprietate publică a statului, era, la data încheierii contractelor, în administrarea sa, iar nu în administrarea Agenției pârâte, astfel încât aceasta a transferat un drept pe care nu îl avea. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică sunt asimilate actelor administrative, în sensul legii. Contractul de concesiune în cauză se circumscrie, în mod evident, definiției de mai sus, având natura unui act administrativ ce poate fi supus cenzurii instanței de contencios administrativ în condițiile Legii nr. 554/2004, care constituie cadrul general în materie. Instanta a observat că acesta a fost încheiat sub imperiul Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, în vigoare până la data de 30 iunie 2006, dată de la care regimul concesiunilor bunurilor de proprietate publică este reglementat de O.U.G. nr. 54/2006. Potrivit art. 70 al O.U.G. nr. 54/2006: "Contractele de concesiune încheiate până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență rămân supuse reglementărilor în vigoare la data încheierii lor." În opinia instanței, reglementările avute în vedere sunt cele de drept substanțial, iar nu și cele de drept procesual, în acest caz fiind incidente dispozițiile art. 24 din C. proc. civ., în temeiul cărora, legea aplicabilă, din punct de vedere procedural, deci și sub aspectul competenței, este cea în vigoare la data introducerii acțiunii. Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel." Potrivit art. 73 alin. (3) lit. t) din Constituția României, prin lege organică se reglementează celelalte domenii pentru care în legea fundamentală se prevede adoptarea de legi organice. Potrivit art. 136 alin. (4) din Constituție: "(4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condițiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică." Potrivit art. 115 alin. (4) teza finală din Constituție: "Ordonanța de urgență cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alin. (1)." Astfel, pe baza textelor de lege precitate, instanța a reținut că O.U.G. nr. 54/2006 este o ordonanță de urgență care cuprinde norme de natura legii organice, fiind de altfel și aprobată prin lege organică, respectiv Legea nr. 22/2007 (adoptată cu majoritatea cerută de art. 76 alin. (1) din Constituție, care reglementează adoptarea legilor organice). În consecință, competența instanței trebuie stabilită prin raportare la dispozițiile legii organice speciale, respectiv potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006: "(1) Soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și încetarea contractului de concesiune, precum și a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare. (2) Acțiunea în justiție se introduce la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărui jurisdicție se află sediul concedentului." Litigiul de soluționat este unul în legătură cu încheierea contractului de concesiune, astfel încât, potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006, competența materială revine tribunalului, iar competența teritorială tribunalului în a cărui rază teritorială se află sediul concedentului, în cauză Tribunalului București.

A doua instanță învestită. După declinare, la data de 29 iunie 2018, cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2018. Prin Sentința nr. 5566 din 24 septembrie 2018 pronunțată de Tribunalul București în Dosarul nr. x/2018, a fost admisă excepția de necompetență materială a secția a II-a de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului București, s-a declinat competența de soluționare a cererii formulată de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" -Administrația Bazinală de Apă Buzău- Ialomița în contradictoriu cu pârâtele SC A. SRL, Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați, prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Buzău - în numele Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice, în favoarea Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal. Pentru a hotărî astfel, Tribunalul București, a reținut că, în actuala reglementare, tribunalele judecă în primă instanță, ca instanțe de apel și ca instanțe de recurs, precum și orice alte cereri date prin lege în competența lor. Tribunalul este instanță de drept comun în ceea ce privește judecata în primă instanță, în sensul că, ori de câte ori, legiuitorul nu prevede instanța competență a soluționa o anumită cerere, aceasta va fi judecată în primă instanță de către tribunal. A reținut că reclamanta a solicitat anularea unui act administrativ emis de o autoritate centrală, astfel încât competența materială revine curții de apel, în funcție de rangul autorității publice. Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele ce privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până 1.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de l.000.000 se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin legea organică specială nu se prevede altfel. Având în vedere art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care prevede o competență alternativă, reclamanta alegând deja instanța de la sediul său, a constatat că în cauză nu sunt aplicabile prevederile O.U.G. nr. 54/2006, nici din punct de vedere al dreptului material, nici din punct de vedere al dreptului procesual, întrucât contractul în litigiu a fost încheiat sub imperiul Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, în vigoare până la data de 30 iunie 2006, iar potrivit art. 70 din O.U.G. nr. 54/2006, contractele de concesiune încheiate până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe rămân supuse reglementărilor în vigoare la data încheierii lor, dar și că Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor nu prevede o competență specială, astfel cum prevede art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006, văzând și dispozițiile art. 99 alin. (2) și art. 129 alin. (2) pct. 2 potrivit cu care necompetența este de ordine publică în cazul încălcării competenței materiale, când procesul este de competența unei instanțe de alt grad, precum și dispozițiile art. 176 pct. 3 C. proc. civ. din 2010, a apreciat excepția necompetenței materiale întemeiată.

A treia instanță învestită. La data de 6 noiembrie 2018 cererea fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești sub numărul de Dosar x/2018 Prin Sentința nr. 56 din data de 11 martie 2019, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și teritoriale a Curții de Apel Ploiești, de soluționare a cauzei. A declinat competența materială și teritorială de soluționare a cauzei având ca obiect anulare act administrativ formulată de reclamanta Administrația Națională Apele Române - Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița, în contradictoriu cu pârâtele SC A. SRL, Agenția Națională pentru Piscicultură și Acvacultură și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați, prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Buzău - în numele Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice, în favoarea Tribunalului București. Pentru a pronunța această sentință s-a reținut că prin acțiunea dedusă judecații reclamanta Administrația Națională Apele Române - Administrația Bazinală de Apă Buzău Ialomița, a solicitat anularea Contractului de concesiune încheiat la data de 18 august 2006, a Actului adițional nr. x din 6 august 2008 și a Actului adițional nr. x din 8 iunie 2010 la contractul de concesiune, susținând în esență că bunul concesionat proprietate publică a statului era la data încheierii contractului în administrarea sa și nu în administrarea pârâtei Agenției Naționale pentru Pescuit și Acvacultură. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică sunt asimilate actelor administrative. Contractul de concesiune în cauză are natura unui act administrativ, acesta fiind încheiat sub imperiul Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, în vigoare până la data de 30 iunie 2006, data de la care regimul concesiunilor este reglementat de O.U.G. nr. 54/2006. Potrivit art. 70 din O.U.G. nr. 54/2006 contractele de concesiune încheiate până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanței de urgență rămân supuse reglementarilor în vigoare la data încheierii lor. Conform prev. art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006, competența de soluționare în prima instanță a litigiilor legate de executarea contractelor de concesiune - având ca obiect bunuri proprietate publică, revine instanței de contencios administrativ. Ori, potrivit disp. art. 24 din C. proc. civ., legea aplicabilă din punct de vedere procedural, deci și sub aspectul competenței este cea în vigoare la data introducerii acțiunii. Așadar, dispozițiile relative la competență sunt de imediată aplicare, chiar dacă din punct de vedere al dreptului material contractul rămâne guvernat de legea aplicabilă la data încheierii lui (acesta fiind, în realitate, sensul dispoziției cuprinse în art. 70 din O.U.G. nr. 54/2006). Curtea, a apreciat că Legea nr. 554/2004 constituie cadrul general în materie, iar O.U.G. nr. 54/2006 conține dispoziții speciale în materia contractelor de concesiune privind bunuri proprietate publică. Așa cum s-a menționat anterior, conform art. 66 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006 acțiunea în justiție se introduce la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărui jurisdicție se află concedentul. Fiind reglementată o dispoziție specială de competență, nu interesează calitatea de autoritate centrală a emitentului actului, pentru a atrage competența curții de apel. Față de aceste considerente, constatând ca sediul concedentului se află în raza teritorială a Tribunalului București, cât și competența materială prevăzută de lege, în temeiul art. 130 și următoarele C. proc. civ., Curtea de Apel a admis excepția necompetentei materiale și teritoriale de soluționare a cauzei și a declinat competența materială și teritorială în favoarea Tribunalului București. Ivindu-se conflictul negativ de competență a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal pentru soluționarea acestuia.

Înalta Curte de Casație și Justiție, ca instanță competentă să soluționeze conflictul negativ de competență, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare. În ceea ce privește cadrul procesual se constată că, obiectul cererii de chemare în judecată constă în obligarea pârâtei la anularea contractului de concesiune încheiat la data de 18 august 2006, a Actului adițional nr. x/06 august 2008 și a Actului adițional nr. x din 8 iunie 2010 la contractul de concesiune. Prin contractul de concesiune atribuire directă nr. 145 din data de 18 august 2006, încheiat în temeiul Legii nr. 192/2001, privind fondul piscicol, pescuit și acvacultură, cu modificările și completările ulterioare, Legii nr. 268/2001, cu modificările și completările ulterioare și a Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 626/2001, Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor și Normelor metodologice de aplicare aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 216/1999, în baza Hotărârii Consiliului de Administrare al Companiei Naționale de Administrare a Fondului Piscicol nr. 61 din 27 mai 2005 prin care s-a aprobat concesiunea prin atribuire directă și Hotărârea C.A. al C.N.A.F.P. nr. 34 din 29 martie 2006 privind aprobarea procedurii de concesionare prin atribuire directă, a Deciziei nr. 29 din 29 martie 2006 și a Hotărârii C.A. nr. 82 din 15 iunie 2006, s-a concesionat prin atribuire directă suprafața de teren pe care sunt amplasate amenajările piscicole precum și terenurile aferente acestora în suprafață totală de 799,80 ha aflate în perimetrul localităților Grădiștea, Alexandru Odobescu, Independența și Vlad Țepeș, județul Călărași, amenajarea piscicolă RASA - GALATIU în schimbul unei redevențe în conformitate cu obiectivele concedentului. Ca obiective principale sunt menționate exploatarea în condiții de eficiență și asigurarea întreținerii terenului din prezentul contract, satisfacerea interesului public și respectarea normelor legale privind protecția mediului și conservarea calității terenului. Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică. Având în vedere data la care contractul de concesiune a fost încheiat (18 august 2006) rezultă că regimul concesiunilor este reglementat de O.U.G. nr. 54/2006. Potrivit art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006 "Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, denumit în continuare contract de concesiune, este acel contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acționează pe riscul și răspunderea sa, dreptul și obligația de exploatare a unui bun proprietate publică în schimbul unei redevențe". În raport de aceste dispoziții rezultă că actul supus cenzurii instanței îl reprezintă contractul de concesiune, contract ce are natura unui act administrativ. Potrivit art. 70 din O.U.G. nr. 54/2006 contractele de concesiune încheiate până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanței de urgență rămân supuse reglementarilor în vigoare la data încheierii lor. Potrivit dispozițiilor art. 66 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 54/2006: (1) Soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și încetarea contractului de concesiune, precum și a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare. (2) Acțiunea în justiție se introduce la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărui jurisdicție se află sediul concedentului. Concret, competența de soluționare în prima instanță a litigiilor legate de executarea contractelor de concesiune - având ca obiect bunuri proprietate publică, revine instanței de contencios administrativ, respectiv a tribunalului în a cărui jurisdicție se află sediul concedentului. Așa fiind, Înalta Curte apreciază că deși alin. (1) al articolului 66 din actul normativ sus-citat prevede aplicabilitatea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu pot fi neglijate dispozițiile statuate la alin. (2) care prevăd în mod expres faptul că acțiunea se introduce la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărui jurisdicție se află sediul concedentului. Totodată, se constată că normele de competență statuate prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, în speță dreptul special fiind reprezentat de dispozițiile O.U.G. nr. 54/2006, care se aplică cu prioritate în virtutea principiului de drept conform căruia specialul derogă de la general, astfel încât ori de câte ori există prevederi derogatorii prevăzute în legi speciale incidente în cauză, acestea din urmă au întâietate. În același sens s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 33/2008, dată în soluționarea unui recurs în interesul legii, prin care s-a statuat: "Concursul dintre legea specială și legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, conform principiului specialia generalibus derogant, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială." Având în vedere că, contractul de concesiune atribuire directă nr. 145 din data de 18 august 2006 a fost încheiat de către Compania Națională de Administrare a Fondului Piscicol, cu sediul în București, str. x. nr. 8, iar ca urmare a modificărilor legislative la Contractul de concesiune nr. x din 18 august 2006 a fost încheiat Actul adițional nr. x din 6 august 2008 de către Agenția Domeniilor Statului cu sediul în București, str. x, sector 1 și Actul adițional nr. x din 8 iunie 2010 de către Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură, cu sediul în București, str. x, Înalta Curte constată că sediul concedentului a fost și a rămas în București. Așadar, având în vedere aceste considerente, precum și faptul că sediul concedentului este în București, instanța competentă să soluționeze cauza este Tribunalul București în a cărui jurisdicție se află concedentul.

Soluția Înaltei Curți Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.