ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2115/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea în contencios administrativ formulată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (fosta Agenția de Plați pentru Dezvoltare Rurala și Pescuit) anularea în tot a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare privind proiectul "Construire pensiune turistică rurală P + IE + M, trei flori, satul Lilieci, comuna Hemeiuș, Jud. Bacău", cod proiect x/01.09.2006.

1.2. Soluția instanței de fond

Curtea de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 46 din 30 martie 2015, a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, având ca obiect anulare act administrativ și, în consecință, a anulat procesul-verbal nr. x/06.06.2014 întocmit de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinței nr. 46 din 30 martie 2015 a Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal, a promovat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale ( prin reorganizarea fostei Agenții de Plați pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit), criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat.

Recurenta-pârâtă susține că hotărârea a fost dată cu încălcarea și greșita aplicare a normelor de drept material incidente speței, respectiv a dispozițiilor legale care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin SAPARD, criticile subsumate motivului de recurs invocat fiind, în esență, următoarele:

- În mod greșit, instanța de fond a apreciat că în cauză sunt aplicabile dispozițiile O.G. nr. 79/2003, raportat la Decizia nr. 66/2015 a Curții Constituționale prin care au fost declarate neconstituționale dispozițiile tranzitorii ale art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 și, în consecință, a constatat că prejudiciul efectiv adus bugetului Uniunii Europene nu este dovedit.

Se susține că în speță trebuie analizat dacă existența unei nereguli, astfel cum această noțiune este definită de O.G. nr. 79/2003 și aplicarea principiului proporționalității în stabilirea corecției, reglementat prin O.U.G. nr. 66/2011 pot schimba concluzia autorității de control inserată în titlul de creanță contestat.

Afirmă recurenta-pârâtă că din analiza comparativă a definițiilor noțiunii de "neregulă" cuprinse în cele două acte normative, se constată că acestea sunt asemănătoare, reglementarea din O.U.G. nr. 66/2011 fiind mai severă, în sensul că se referă și la potențialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene, însă prin noul act normativ se prevede aplicarea principiului proporționalității în stabilirea corecțiilor.

În acest context, arată recurenta că, specificul neregulii constatate de autoritate în implementarea proiectului este de natură a afecta întreg contractul de finanțare dat fiind faptul că nu au fost respectate criteriile de eligibilitate avute în vedere la selectarea cererii de finanțare, respectiv a criteriului de eligibilitate EG 5- pierderi financiare precum și modificări aduse proiectului tehnic, iar oricare dintre cele trei nereguli, ar fi dus automat la retragerea finanțării acordate de Autoritatea Contractantă. Însă, indiferent de actul normativ la care ne raportăm, dat fiind specificul neregulilor constatate care constau în nemenținerea eligibilității, apreciază recurenta că se impune retragerea în integralitate a finanțării nerambursabile acordate în cadrul contractului de finanțare intervenit între părți.

În acest sens, arată că jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene a stabilit în mod constant că obligația de recuperare a fondurilor UE intervine automat, la constatare neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu.

- A doua categorie de critici subsumate motivului de casare invocat se referă la considerentele reținute de instanța de fond asupra menținerii criteriilor de eligibilitate.

Recurenta-pârâtă susține că instanța de fond nu a înțeles că nu toate neregulile reținute inițial au fost motivul retragerii finanțării și stabilirii debitului ci doar o parte dintre acestea, iar autoritatea nu a negat faptul că reclamanta a comunicat o serie de documente justificative, care au fost menționate în procesul-verbal.

Arată recurenta-pârâtă că titlul de creanță a fost întocmit doar pentru nerespectarea:

Susține că oricare dintre cele trei nereguli majore menționate mai sus, ar fi dus automat la retragerea finanțării acordate de Autoritatea Contractantă, însă în cazul reclamantei au fost identificate toate.

Arată că referitor la primele două criterii s-au verificat atât Fișa tehnică a Măsurii 3.4 din Ghidul solicitantului, aprobată prin H.G. nr. 668/12.07.2005, iar pentru respectarea acestora, beneficiarul trebuia să înregistreze anual venituri semnificative din activitatea finanțată care să ducă la obținerea de profit net. Or, în situația analizată, beneficiarul a înregistrat pierderi pe perioada de monitorizare, respectiv anii 2009-2012. În mod greșit a reținut prima instanță reaua-credință a autorității de control, în sensul că nu a apreciat că pierderile financiare trebuie să existe alături de obligațiile fiscale restante, în realitate, cele două condiții nefiind cumulative.

Mai arată recurenta că și dacă teoria instanței de fond bazată pe apariția crizei economice ar fi adevărată, reclamanta avea posibilitatea să notifice Autoritatea și să beneficieze de o suspendare a executării contractului pe perioada "de acțiune a Forței Majore", ceea ce nu a fost solicitat.

În ceea ce privește neregula nr. 3 privind modificarea esențială a planului tehnic inițial, arată recurenta-pârâtă că la vizita pe teren s-a constatat că prin schimbarea destinației unor spații și recompartimentarea apartamentelor, a rezultat mărirea numărului de spații de cazare, ceea ce reprezintă atât o abatere de la proiectul tehnic aprobat, cât și de la legile în vigoare, în sensul că beneficiarul nu a notificat autoritățile competente de modificările efectuate.

În final, recurenta-pârâtă afirmă că primirea unui ajutor financiar nerambursabil incumbă tuturor persoanelor beneficiare (beneficiarul direct, dar și furnizorii/prestatorii/constructorii) respectarea cu strictețe a condițiilor de realizare a obiectivului subvenționat, fapt ce justifică aplicarea din partea Agenției de plată a unor măsuri corective, în scopul evitării pe viitor a punerii în dificultate a proiectelor.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea pârâtei intimate la motivele de recurs și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este întemeiat, în considerarea celor în continuare arătate.

Prin sentința nr. 46 din 30 martie 2015, Curtea de Apel Bacău, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, având ca obiect anulare act administrativ și, în consecință, a anulat procesul-verbal nr. x/06.06.2014 întocmit de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

Analizând considerentele reținute de instanța de fond în motivarea soluției pe care a dispus-o, Înalta Curte constată că raționamentul juridic expus în hotărâre a fost întemeiat, în principal, pe nelegalitatea actului administrativ atacat din perspectiva încălcării principiului neretroactivității legii, corelativ cu declararea ca neconstituționale a dispozițiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 prin Decizia nr. 66/2015 a Curții Constituționale, iar, în subsidiar, pe netemeinicia procesului-verbal, prin raportare la aspectele reținute de autoritatea de control cu privire la neîndeplinirea criteriilor de eligibilitate constatată ex-post.

Față de modul de abordare de către instanța de fond a prezentului demers judiciar, corelativ, instanța de recurs va proceda la analiza primei critici formulate de recurenta-pârâtă, referitoare la greșita aplicare în speță a prevederilor O.G. nr. 79/2003, constatând-o întemeiată pentru argumentele expuse în continuare.

În acord cu susținerile recurentei-pârâte și contrar interpretării dată de prima instanță, în cauză sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 66/2011, întrucât, aplicabilitatea normei în discuție este atrasă de data la care se desfășoară activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, nefiind vorba despre o aplicare retroactivă a legii.

Astfel, instanța de control judiciar reține că din perspectiva calificării faptelor ca nereguli, nu există un conflict de legi în timp.

Este adevărat că, prin decizia nr. 66/26.02.2015, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora dispozițiile acestei ordonanțe se aplică pentru activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare începute după data intrării în vigoare a ordonanței, chiar dacă aceste nereguli au fost săvârșite sub imperiul O.G. nr. 79/2003.

Curtea Constituțională a avut în vedere două diferențe de reglementare de drept substanțial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii și cea privitoare la implementarea principiului proporționalității, prin aplicarea corecțiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanțate din fonduri europene și bani sau fonduri publice naționale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achizițiile. Astfel, a constatat că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe față de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă și la potențialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene și/sau fondurilor publice naționale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 a definit neregula ca abaterea care prejudiciază (n.a., cert, dovedit) bugetul Uniunii Europene.

Sub aspectul corecțiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, s-a constatat că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporționalității.

Aceste considerente ale Curții Constituționale, care au condus la declararea neconstituționalității prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naționale succesive. Totuși, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora s-a încheiat contractul de finanțare și a avut loc acțiunea beneficiarului finanțării considerată neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare, care au același obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 al Consiliului și Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului.

Interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează și la prejudiciul potențial, este confirmată de examinarea contextului normativ în care se înscrie, în special, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, precum și obiectivul urmărit prin acest regulament.

Rezultă, din aceste considerente, că acțiunile beneficiarului finanțării, socotite nereguli în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a din O.U.G. nr. 66/2011, constituie nereguli și sub imperiul reglementării anterioare, interpretarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a din O.G. nr. 79/2003 conformă cu regulamentele anterior citate determinând inexistența unei diferențe între reglementările naționale succesive și, pe cale de consecință, inexistența unui conflict de legi în timp.

De altfel, în cazul concret al prezentei spețe, încălcările pe care organul de control le-a constatat în sarcina reclamantului și le-a încadrat în noțiunea de "neregulă", din punct de vedere al dreptului substanțial, sunt reglementate de prevederile Ghidului solicitantului aprobat prin H.G. nr. 668/2005 și ale Contractului de finanțare, astfel cum acest aspect este menționat și în actul administrativ de control atacat în litigiu.

Totodată, Înalta Curte reține, în acord și cu prevederile deciziei Curții Constituționale, că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt aplicabile în speță, și din perspectiva stabilirii corecțiilor financiare, fiind mai favorabile celor reglementate de O.G. nr. 79/2003, în acest sens pronunțându-se și CJUE

Cu referire la susținerea aplicării retroactive a O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte reține considerentele obligatorii ale Hotărârii Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) din 26.05.2016, dată în cauzele reunite C-260/14 și C-261/14, prin care, chiar într-o atare chestiune s-a statuat după cum urmează:

"principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unor reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale".

În considerentele aceleiași hotărâri, CJUE a amintit jurisprudența sa constantă și anume, Hotărârea din 03.09.2015, C-89/14, prin care s-a interpretat art. 14 din Regulamentul (CCE) nr. 659/1999 al Consiliului, în sensul că aplicarea unor dobânzi compuse recuperării unui ajutor de stat este compatibilă cu normele europene, deși decizia prin care acest ajutor a fost declarat incompatibil cu piața comună și prin care s-a dispus recuperarea lui a fost adoptată și notificată statului membru în cauză, înainte de intrarea în vigoare a regulamentului menționat.

Cât privește natura juridică a corecției aplicate, în conformitate cu prevederile Regulamentului nr. 2988/95 și jurisprudența CJUE în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, Înalta Curte reține că aplicarea acestei corecții nu constituie o sancțiune, ci o măsură administrativă dispusă ca o consecință a constatării că nu au fost respectate condițiile necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, ceea ce face ca avantajul primit să fie nedatorat.

Luând în considerare că măsura administrativă a retragerii finanțării afectată de o cheltuială necuvenită nu este nouă, fiind prevăzută și de vechea reglementare (art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003), se poate aprecia că aplicarea corecției, ca expresie a principiului proporționalității, reprezintă un efect viitor al situației juridice (neregulii) apărute sub imperiul reglementării anterioare. În acest sens pledează argumentul că activitatea de constatare a neregulii, în cadrul căreia s-a dispus măsura administrativă a corecției a avut loc sub imperiul reglementării noi, cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011.

În lumina recentei statuări jurisprudențiale a Curții de Justiție a Uniunii europene, instanța de control judiciar constată că, prima instanță, prin sentința pronunțată, a reținut, în mod greșit, că procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este nelegal din perspectiva încălcării principiului neretroactivității legii civile și nu a analizat pretențiile deduse judecății și prin raportare la respectarea principiului proporționalității în stabilirea corecției financiare.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a procedat la o cercetare amănunțită nici asupra fondului cauzei, în sensul că, nu a verificat cu exactitate situația de fapt prezentată de autoritatea de control în procesul-verbal de constatare a neregulilor, atât în ceea ce privește îndeplinirea criteriului legat de obținerea profitului obținut de la implementarea proiectului și până la momentul controlului, raportat la cerința minimă de 5% prevăzută de H.G. nr. 668/2005, cât și în ceea ce privește modificarea planului tehnic inițial al constucției.

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării, în temeiul art. 509 alin. (1) și (3) din C. proc. civ., instanța de fond va proceda la efectuarea cercetării judecătorești, în raport de dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 și în lumina clarificărilor și dezlegărilor date prin Hotărârea CJUE pronunțată în cauzele reunite C260-264/2014, iar pe fondul pretențiilor concrete deduse judecății și care formează obiectul cererii de chemare în judecată, va analiza necesitatea suplimentării probatoriului administrat atât în ceea ce privește îndeplinirea criteriului legat de obținerea profitului obținut de la implementarea proiectului și până la momentul controlului, raportat la cerința minimă de 5% prevăzută de H.G. nr. 668/2005, cât și în ceea ce privește modificarea planului tehnic inițial al constucției.

Totodată, instanța de fond va ține seama de toate motivele și apărările invocate de reclamantă prin acțiune, de pârâtă prin întâmpinare și de celelalte critici de care s-a prevalat recurenta, întemeiate pe dispozițiile art. 488 punctul 8 din C. proc. civ. și a căror examinare a devenit inutilă, prin raportare la soluția dispusă prin prezenta decizie, de casare a hotărârii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva sentinței nr. 46 din 30 martie 2015 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 07 iunie 2017.