ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2857/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară București, B., C., D. și E., anularea Ordinului nr. 1340/2015 emis de Directorul General al Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară și repararea pagubei care i-a fost cauzată prin emiterea actului administrativ, respectiv obligarea părților în solidar la plata daunelor morale de 100.000 RON. La data de 28.03.2016, în cursul procedurii de regularizare, reclamantul a modificat acțiunea în sensul că a solicitat să se dispună suspendarea parțială a Ordinului nr. 1340/2015 emis de Directorul General al Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară cu privire la pct. 36, 48 și 53, anularea parțială a acestui ordin cu privire la pct. 36, 48 și 53. A solicitat să se ia act că renunță la pretențiile formulate față de pârâții B., C., D. și E. și își menține pretențiile față de pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 113 din 11 iulie 2016, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoru cu pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară. A respins excepția autorității de lucru judecat invocată de pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară. A respins cererea reclamantului A. de suspendare parțială a Ordinului nr. 1340/2015 emis de Directorul General al Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară. A anulat în parte Ordinul nr. 1340/2015 emis de Directorul General al Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară în privința pct. 36, 48 și 53. A respins celelalte pretenții ale reclamantului.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs reclamantul A. și pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară București. Recurentul-reclamant A. a solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței atacate în sensul admiterii în totalitate a acțiunii formulate. De asemenea, recurentul-reclamant A. a invocat excepția de neconstituționalitate a Ordonanței de Urgență nr. 35/2015. În ceea ce privește recursul formulat de recurentul-reclamant A., se constată că recurentul-reclamant nu a indicat expres vreunul din cazurile de casare reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., însă motivele formulate pot fi încadrate în cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Recurenta-pârâtă Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară București a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și pe fond respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, fiind invocate ca temei al cererii de recurs dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Recurenta-pârâtă Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară București a depus la dosar întâmpinare la data de 03.10.2016. Recurentul-reclamant A. a depus la dosar întâmpinare la data de 04.10.2016 precum și răspuns la întâmpinarea formulată de ANCPI București.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursurilor, întocmite în cauză potrivit art. 493 alin. (2) - (3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 23 mai 2017, conform alin. (4) al aceluiași articol. Ținând seama de concluziile raportului, în care s-a constatat că recurentul A. deși nu a indicat niciun motiv de nelegalitate, menționând generic dispozițiile C. proc. civ., s-a apreciat că motivele invocate de recurent pot fi încadrate fi dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar în ceea ce privește recurenta -pârâtă Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară București care a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că s-a apreciat că recursurile sunt admisibile în principiu. La data de 12 decembrie 2017, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., au fost admise în principiu recursurile și s-a fixat termen pentru judecata pe fond a acestora la data de 231 martie 2018, cu citarea părților. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului 1. Motivele de fapt și de drept relevante Reclamantul prin cererea de recurs a criticat neadmiterea în totalitate a acțiunii sale, respectiv a petitului vizând acordarea de daune morale, acestea fiind solicitate ca urmare a documentațiilor cadastrale neefectuate din pricina articolelor solicitate a fi anulate, potențialii clienți fiind nevoiți să se adreseze altor persoane autorizate care au aplicat punctele 36,48 și 53 din Ordinul nr. 340/2015 chiar dacă unele dintre acestea știau de acest lucru. Consideră nejustificată respingerea pretențiilor morale solicitate, deoarece prin refuzarea de documentații cu scopul de a respecta legea s-a adus atingere prestigiului profesionalei și i-au fost cauzate serioase probleme financiare. Daunele morale au fost cuantificate de recurent la suma de 100.000 RON "rezultate de daune materiale necuatificabile dar estimabile", în concret făcând referire la "aproximativ 39 de documentații de primă înscriere neefectuate. O astfel de argumentare, cu referire la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu poate fi primită în principal ca nemotivată din perspectiva solicitării de daune morale, iar în secund avându-se în vedere că însuși recurentul a făcut referire la daunele materiale ce ar fi putut fi cuantificate din cele " aproximativ 39 de lucrări". Or, deși sarcina probei îi revenea, recurentul nu a făcut dovada prejudiciului moral suferit ca urmare a acțiunii părții potrivnice, nici a legăturii eventuale de cauzalitate între acestea, astfel că Înalta Curte apreciază că în mod corect instanța de fond a respins acest capăt de cerere. Cât privește recursul pârâtei Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară acesta critică anularea pct. 36,48 și 53 din Ordinul 1340/2015 a Directorului general al Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară. În motivarea cererii se arată că regula primei înscrieri, de la care pleacă instanța în analizarea dispozițiilor introduse prin pct. 48 din Ordinul nr. 1340/2015 al Directorul General al Agenției Naționale de Cadastru și "Publicitate Imobiliară, se referă la cadastru sistematic (general, în timp ce dispozițiile introduse prin pct. 48 au aplicabilitate doar în ceea ce privește cadastrul sporadic). Totodată, instanța invocă, în susținerea regulii primei înscrieri, art. 78 din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 emis de Directorul General al Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară. Or, art. 78 invocat face parte din Capitolul IV "procedura de înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară" subcapitolul 4.2 "Soluționarea cererilor pe flux integrat cadastru - carte funciară", care reglementează procedura de soluționare a cererilor depuse pe flux integrat de cadastru și carte funciară. Cererea de primă înscriere este doar una dintre cererile ce se pot depune pe flux integrat de cadastru și carte funciară, așa cum sunt și toate cererile de actualizare date imobil respectiv: înscrierea dezmembrămintelor, înscrierea actualizărilor datelor tehnice ale imobilului, înscrierea unei construcții sau a unei extinderi, înscrierea modificării de suprafață, înscrierea modificării de limite, înscrierea modificării de categorie de folosință sau destinație. Toate aceste proceduri de înscriere sunt tratate în același capitol cu prima înscriere, toate fiind proceduri de înscriere în cadastru sporadic. De asemenea, art. 78 alin. (1) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 emis de Directorul General al Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară stabilește că: "Prima înscriere a imobilelor în sistemul integrat de cadastru și carte funciară se realizează la cerere sau din oficiu, în cazurile expres prevăzute de lege." Însă, în cadastru sporadic legea nu prevede alte cazuri de primă înscriere în afara situației când imobilul nu este înscris în cartea funciară. Pe cale de consecință, dacă prima înscriere se face doar în cazurile prevăzute de lege, ea nu poate fi tratată ca o regulă în ceea ce privește deschiderea unei noi cărți funciare în cadastrul sporadic, ci dimpotrivă doar ca unul dintre mijloacele prin care se deschid noi cărți funciare fiind de strictă aplicare. Apoi, în realizarea cadastrului sporadic regula conform căreia toate imobilele trebuie înscrise în cartea funciară și cadastru, instituită de dispozițiile art. 876 și art. 878 C. civ., respectiv art. 1 și următoarele din Legea nr. 7/1996 republicată (r3) se completează cu regula conform căreia înscrierile vor continua a fi făcute în cărțile funciare existente, în momentul intrării în vigoare a Legii nr. 7/1996 și ulterior a noului C. civ. Această regulă a continuării înscrierilor în cărțile funciare existente s-a aplicat inclusiv în privința cărților funciare deschise, în zona de aplicare a Decretului-lege nr. 115/1938, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 7/1996. Regula continuării înscrierilor, fiind prevăzută de dispozițiile art. 129 și următoarele din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 2371/c/1997 al Ministrului Justiției, dar și de dispoziții similare regăsite în toate formele Legii nr. 7/1996 începând cu modificările aduse prin O.G. nr. 41/2004 aprobată cu modificări prin Legea nr. 499/2004 (a se vedea art. 60 în forma data de O.G. nr. 41/2004, dar și art. 87 pct. 16 din Legea nr. 71/2001). Mai mult, continuarea înscrierilor drepturilor, faptelor sau raporturilor juridice în vechile cărți funciare a fost clarificată de practica instanțelor, inclusiv de înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 19/2015 dată în recursul în interesul legii. Așadar. în realizarea cadastrului sporadic se pornește de la premisa că toate imobilele trebuie înscrise în cartea funciară și în cadastru, că înscrierile se fac pas cu pas (imobil cu imobil), că înscrierile se fac de regulă la cerere și doar prin excepție din oficiu, că înscrierile vor continua a fi făcute în cărțile funciare existente. Dacă în cadastrul sistematic (general) deschiderea unor noi cărți funciare se face, doar prin primă înscriere (art. 14 alin. (5) și 6 din Legea nr. 7/1996 republicata r3) și concomitent pentru toate imobilele de pe un anumit teritoriu cu consecința nașterii efectului constitutiv al înscrierilor, în cadastrul sporadic deschiderea unei noi cărți funciare nu se face doar prin primă înscriere ci și prin alte tipuri de înscriere. în concret, așa cum prevede art. 880 alin. (1) și (2) din C. civ., în cazul alipirii sau al dezlipirii imobilul rezultat din alipire sau imobilele rezultate din dezlipire vor primi un identificator unic nou (număr cadastral) și vor fi transcrise în cărți funciare noi concomitent cu sistarea cărților funciare în care erau înscrise imobilele inițiale. În realitate însă în forma criticată a Ordinului, se transformă regula primei înscrieri în excepție. Raportările din motivări la zona de aplicare a C. civ. și nu a Decretului-Lege nr. 115/1998 vădesc neechivoc în ce constă eroarea Ordinului. Preexistența cărților funciare face ca în aceste teritorii să nu fie valabilă regula de la prima înscriere prevăzută de art. 78 alin. (2) din Ordin și cele ale art. 79 alin. (2) care se referă la "documentația de actualizare date imobil, alipirea sa dezlipirea după caz". Or, Legea nr. 7/1996 face referire la regula deschiderii de noi cărți funciare la ceea ce apare ca primă înregistrare în sistemul integrat de cadastru. Cât privește pct. 53 din Ordin, acesta modifică regula înregistrării din oficiu la prima înscriere în sistemul integrat de cadastru, acesta realizându-se la cererea persoanei interesate. Recurenta se sprijină în cererea sa pe dispozițiile art. 41 alin. (3) din Legea nr. 7/1996 conform căreia în cazul lucrărilor de înregistrare în cadastru și în cartea funciară realizate la cererea persoanelor interesate, dacă suprafața din măsurători este diferită de suprafața înscrisă într-o carte funciară pe baza unei documentații cadastrale recepționate de oficiul teritorial sau suprafața din documentația cadastrală, recepționată de oficiul teritorial, pentru care nu s-a deschis carte funciară ori suprafața din actele de proprietate, cererea de recepție și înscriere în cartea funciară se soluționează astfel:." Dacă textul de lege stabilește că doar în cazul lucrărilor de înregistrare în cadastru și cartea funciară realizate la cererea persoanelor interesate se poate dispune modificarea în mod amiabil a suprafețelor imobilelor în procentele stabilite de lege, regulamentul de aplicare nu putea stabili în alt mod, motiv pentru care a fost introdusă și în regulament sintagma "realizată la cererea persoanelor interesate." Apreciază recurenta că instanța de fond se află într-o eroare aplicând concepte specifice cadastrului sistematic (general) în analizarea unor norme ale cadastrului sporadic Dispozițiile art. 41 alin. (3) din Lege, ca de altfel și dispozițiile art. 84 din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 al directorului general al ANCPI, sunt norme aplicabile doar în procedura de cadastru sporadic nu și în procedura de cadastru sistematic. Astfel, pentru diferențele de suprafață constatate cu ocazia efectuării cadastrului sistematic (general) există alte reguli, respectiv cele stabilite de art. 11 alin. (20) și următoarele din Legea nr. 7/1996, republicată. Și în acest caz instanța de fond a plecat de la aceeași regulă a primei înscrieri instituită de art. 14 alin. (5) și (6) din Legea nr. 7/1996 republicată (r3) pentru înregistrarea sistematică și a aplicat-o înregistrărilor sporadice fără să vadă că sunt în fapt instituții diferite, modalități diferite de a face cadastru pe un anumit teritoriu. Apoi instanța consideră că întrucât regula este cea a primei înscrieri, deschiderea unei cărți funciare prin altă modalitate, de exemplu alipire sau dezlipire are drept consecință eludarea verificărilor în sensul prevăzut de art. 81 din regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 al directorului general al ANCPI. O astfel de interpretare nu poate fi primită, sensul textului normativ nefiind cel la care se referă punctul anulat din Ordin, ci la modalitatea prescrisă pentru corectarea ori înscrierea suprafețelor reale sau actualizate. Susținerile privind inutilitatea verificărilor este de asemenea nereală, spre exemplificare în zona de carte funciară Bucovina cvasitotalitatea imobilelor (parcele funciare) nu au avut înscrisă suprafața până la apariția Legii nr. 7/1996, iar existența unor hărți cadastrale la cota 1.2880 făcea imposibilă decelarea în teren a limitelor de proprietate. Cât privește anularea pct. 36 din Ordin se pretinde de recurent că abrogarea art. 56 din Ordinul nr. 700/2014 al directorului General ANCPI prin care s-a stabilit că "în cazul transmiterii dreptului de proprietate, un exemplar al încheierii de carte funciară, însoțit de extrasul de carte funciară pentru informare, se comunică Direcției de Impozite și Taxe Locale" Se susține că instanța se află în eroare atunci când afirmă că această obligație de a comunica un exemplar al încheierii de carte funciară se aplică în cazul primei înscrieri. Dimpotrivă obligația de a comunica un exemplar al încheierii de carte funciară era strict limitată la cazul transmiterii dreptului de proprietate și nu la efectuarea unor prime înscrieri. Prin prima înscriere se dispune deschiderea unei cărți funciare pentru un imobile neînscris în cartea funciară iar drepturile ce poartă asupra imobilelor se înscriu în baza actelor de proprietate depuse în susținerea cererii. În cazul unei prime înscrieri nu are loc nici un transfer al dreptului de proprietate de la proprietarul înscris anterior întrucât prin primă înscriere se deschide o carte funciară pentru prima data acelui imobil. Prin pct. 36 din Ordinul nr. 1340/2015 al directorului general al ANCPI a fost abrogat acest art. 56 întrucât adaugă la lege. Astfel nu există nici o prevedere cuprinsă într-un act normativ de forța ierarhic superioară în baza căruia să fie necesară introducerea acestei obligații de comunicare a încheierii de carte funciară în cazul transferului dreptului de proprietate a unui imobil înscris în cartea funciară. În realitate raportarea trebuie să se facă la dispozițiile Legii nr. 573/2003 privind Codul fiscal și nu la Legea nr. 7/1996, dispozițiile art. 249 ș.u. Mai mult, interesul public ce s-ar presupune a fi ocrotit de o instituție publică precum recurenta, apare ca tratat dintr-o perspectivă contrară prin abrogarea textului art. 56, autoritățile fiscale locale neavând la dispoziție un alt cadru legal pentru evidențierea completă și mai ales corectă a suprafețelor deținute de diverși proprietari, suprafețe care realitatea a confirmat-o, sunt de obicei diferite de cele scriptice. În aceste condiții în raport de motivele invocate, hotărârea instanței de fond de anulare a pct. 36,47 și 53 din Ordin apare ca temeinică și legală. 2. Temeiul de drept al soluției adoptate în recurs Cum în raport de motivele invocate, recursurile părților nu se întemeiază în dispozițiile prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 495 C. proc. civ. urmează a le respinge ca nefondate.