ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3637/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în data de 5 noiembrie 2015, reclamanta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară (ANCPI), în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat:

A. Suspendarea executării Deciziei nr. 11 din 31 iulie 2015 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul II - Direcția 2, cu privire la măsurile stabilite la pct. I.a), I.b), I.c), II.1, II.2, I.f), II.3, II.4 și II.5, precum și a Încheierii nr. 50 din 9 octombrie 2015 în ceea ce privește aceleași măsuri;

B. Anularea parțială a Încheierii nr. 50 din 9 octombrie 2015, emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a Românei, admiterea contestației formulată împotriva Deciziei nr. 11 din 31 iulie 2015 și, pe cale de consecință, anularea parțială a Deciziei nr. 11/31 iulie 2015, respectiv a constatărilor de la punctele 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9, 10 și 11 și a măsurilor de la pct. I.a), I.b), I.c), II.1, II.2, I.f), II.3, II.4 și II.5.

Prin Sentința civilă nr. 1006 din data de 23 martie 2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării formulată de reclamanta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

A admis în parte acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

A anulat în parte Decizia nr. 11 din 31 iulie 2015 emisă de pârâtă, în ceea ce privește măsurile dispuse la punctele Ia, Ic, If, II.2, II.3 (doar în ceea ce privește publicitatea prin media locală) și II.5.

A menținut Decizia nr. 11 din 31 iulie 2015 emisă de pârâtă, în ceea ce privește măsurile dispuse la punctele Ib, II.1, II.3 (cu excepția publicității prin media locală) și II.4.

A anulat în parte Încheierea nr. 50 din 9 octombrie 2015 emisă de pârâtă, în aceeași măsură în care a fost anulată și Decizia nr. 11 din 31 iulie 2015.

Împotriva Sentinței civile nr. 1006 din data de 23 martie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs atât reclamanta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, cât și pârâta Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru motive diferite.

3.1. Recurenta reclamantă, prin recursul formulat a criticat hotărârea primei instanțe în ceea ce privește soluția asupra cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 11 din 31 iulie 2015 emisă de intimată-pârâtă și a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței civile atacate, și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare, susținând în motivare că a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, conform art. 488, alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ., astfel:

De asemenea, instanța de fond, în mod nelegal și netemeinic, reține faptul că, în ceea ce privește condiția pagubei iminente, reclamanta"a invocat situații de fapt ipotetice, al căror impact nu a fost cuantificat".

Instanța de fond nu a avut în vedere faptul că, pentru a pune în executare măsurile dispuse de către Curtea de Conturi a României, ANCPI va trebui să procedeze la luarea unor măsuri cu efecte iremediabile ce constau în realizarea unor demersuri în vederea recuperării unor presupuse prejudicii prin acționarea în instanță a unor persoane (operatori economici și/sau angajați ai instituției), cu consecința efectuării unor cheltuieli suplimentare.

Prin urmare, a solicitat instanței de recurs să constate că sunt întrunite condițiile impuse de lege pentru suspendarea executării Deciziei nr. 11 din 31 iulie 2015 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul II-Direcția 2, cu privire la măsurile stabilite la pct. I.a), l.b), l.c), 11.1, II.2, l.f), II.3, II.4 și II.5, menținute prin Încheierea nr. 50 din 9 octombrie 2015 în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ potrivit căruia "suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. în acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei"

3.2. Prin recursul declarat, recurenta reclamantă a solicitat, în temeiul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea în parte a sentinței atacate și, în rejudecare, anularea măsurilor I. b, II.1 și II.3 (mai puțin ceea ce privește publicitatea prin media locală) și II.4 din Decizia Curții de Conturi a României nr. 11/31 iulie 2015 și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în arătând că, în ceea ce privește aceste măsuri, soluția a fost dată dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, astfel:

Instanța a reținut în mod greșit faptul că în ceea ce privește costurile de operare ale DMP, reclamanta nu a formulat nicio apărare, aspect ce a fost susținut de ANCPI motivat de faptul că nu au existat astfel de costuri, singurele cheltuieli fiind cele aferente cheltuielilor cu personalul propriu desemnat pentru implementarea și monitorizarea Proiectului A..

Afirmația că: "ANCPI nu a prevăzut în bugetul propriu partea de cofinanțare a Proiectului și costurile de operare ale DMP" este incorecta, întrucât ANCPI a făcut dovada plății distincte din bugetul propriu al cheltuielilor cu personalul DMP alocat proiectului A., precizând că în anul 2009 nu au fost efectuate cheltuieli cu campania publicitară și nici operaționale.

În conformitate cu art. 2 din Legea finanțelor publice nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare, cofinanțarea este definită ca "finanțarea unui program, proiect, subproiect, obiectiv și altele asemenea, parțial prin credite bugetare, parțial prin finanțarea provenită din surse externe", iar creditul bugetar reprezintă "sumă aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanța și efectua plăți în cursul anului bugetar pentru angajamentele legale contractate în cursul exercițiului bugetar și/sau din exerciții anterioare".

În conformitate cu art. 10 din legea mai sus menționată, "veniturile și cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă și monitorizarea fondurilor publice".

Cheltuielile cu salariile aferente cofinanțării au fost efectuate din articolele bugetare corespunzătoare, conform Clasificației bugetare aprobată prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1954/2005, cu modificările și completările ulterioare, în anul 2009 neexistând prevăzut un articol bugetar distinct pentru această cofinanțare. În anul 2009 toate cheltuielile salariale aferente personalului ANCPI, erau finanțate din fonduri proprii și cuprinse în bugetul de venituri și cheltuieli la același titlu, articol și alineat bugetar, după caz, invocând în acest sens dispozițiile art. 2 și 10 din Legea finanțelor publice nr. 500/2002, coroborate cu art. 21 și art. 22 din același act normativ.

De asemenea, a arătat că, în conformitate cu punctele 2.4 și 2.5 din Acordul subsidiar nr. 322366 din 19 iunie 2009 încheiat între Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Afacerilor Externe și ANCPI cu privire la Proiectul A., ANCPI avea de a asigura în bugetul propriu partea de cofinanțare, neprevăzându-se în mod expres, pentru anul 2009, prevederi bugetare distincte pentru această cofinanțare, ci doar asigurarea sumelor în bugetul propriu și nu într-un buget distinct, conform afirmațiilor Curții de Conturi, ceea ce ANCPI a realizat.

Instanța a reținut, cu privire la măsura l.a, că ANCPI a arătat ca salariații DMP au alocat toate cele 8 ore zilnice de program în exclusivitate Proiectului A., astfel încât toate veniturile încasate sunt aferente acestui proiect. Prin urmare afirmația de la măsura l.b potrivit căreia "în contextul în care DMP avea în lucru și proiectul B., nu se poate cunoaște care parte din salariile plătite angajaților acestei structuri provenea din cofinanțarea pentru Proiectul A. și care parte provenea din cofinanțarea pentru proiectul B.", nu se susține având în vedere cele mai sus menționate.

Instanța de fond a ignorat elementele definitorii ce ar fi condus fără echivoc la anularea măsurii II.1 din Decizie. Astfel, instanța nu a avut în vedere că Monitorizarea socială a grupurilor vulnerabile a constituit una dintre activitățile componente Proiectului A., proiect finanțat și monitorizat de BIRD și care a constituit primul proiect din această zonă europeană având ca scop principal înregistrarea sistematică a imobilelor.

Astfel, participarea la Conferința Anuală a Băncii Mondiale a avut ca scop nu numai relevarea rezultatelor obținute de ANCPI în derularea componentei de monitorizare socială a grupurilor vulnerabile, ci, în principal, obținerea de cunoștințe suplimentare pentru implementarea viitoarelor activități privind monitorizarea grupurilor vulnerabile în cadrul lucrărilor de înregistrare sistematică și, implicit, atingerea obiectivelor finale ale proiectului.

Conferința Băncii Mondiale a constituit un eveniment major ce a condus la obținerea unor rezultate pozitive în îmbunătățirea procesului de înregistrare sistematică și în cel privitor la dezvoltarea aspectelor sociale incluse în cadrul proiectului A.

În acest context, instanța de fond nu a luat în considerare faptul că reclamanta a indicat, atât pe parcursul controlului efectuat de către Curtea de Conturi, cât și în acțiunea formulată, că participarea la sesiunile din cadrul Conferinței a adus informații importante ce au fost utilizate ulterior în derularea activităților din cadrul Proiectului A.. Consideră că participarea la Conferință a fost utilă pentru găsirea soluțiilor aplicabile României în ceea ce privește îmbunătățirea procesului de înregistrare sistematică în general, înregistrarea posesorilor și a proprietăților din așezările informate în special. Această experiență s-a aplicat în formularea de propuneri de amendare a Legii nr. 7/1996, a îmbunătățirii Specificațiilor tehnice ale înregistrării sistematice, a realizării Regulamentului de înregistrare sistematică, întocmite în anii care au urmat.

Prin urmare, consideră nelegală măsura stabilită la pct. II.1 din Decizie, având în vedere și următoarele aspecte:

În cadrul Proiectului A. a fost implementată activitatea privind Monitorizarea socială a grupurilor vulnerabile, care a constituit o activitate complementară celei de realizare a înregistrării sistematice a proprietăților. Proiectul A. constituie primul proiect din această zonă europeană având ca scop principal înregistrarea sistematică a imobilelor, în cadrul căruia a fost introdusă o componentă socială. Documentarea, efectuată în teren și la birou, precum și întocmirea lucrării prezentate în cadrul conferinței, au fost realizate în cadrul activității de monitorizare socială a grupurilor vulnerabile. Precizăm faptul că, în cadrul proiectului A. această activitate a fost realizată în cadrul a două contracte având ca obiect monitorizarea socială a grupurilor vulnerabile în 19 unități administrativ-teritoriale și respectiv în 31 de unități administrativ teritoriale.

Participarea la Conferința Anuală a Băncii Mondiale a avut ca scop relevarea rezultatelor obținute de ANCPI în derularea componentei de monitorizare socială a grupurilor vulnerabile în cadrul componentei de înregistrare sistematică realizată în proiect și obținerea de cunoștințe suplimentare pentru implementarea viitoare a acestei activități de pionierat a ANCPI privind monitorizarea grupurilor vulnerabile în cadrul lucrărilor de înregistrare sistematică.

Ca urmare a investigațiilor efectuate de ANCPI în comunele proiectului (50 UAT-uri), a observațiilor executanților lucrărilor de înregistrare sistematică, precum și a concluziilor consultantului care a realizat monitorizarea socială a grupurilor vulnerabile până la închiderea proiectului (iunie 2013), s-au obținut informații utile pentru stabilirea modului de abordare a acestor categorii de persoane în cadrul înregistrării sistematice, modalităților în care autoritățile locale, alte entități locale ori zonale pot sprijini persoanele aflate în dificultate pe parcursul acestui proces.

Reprezentanții Băncii Mondiale s-au implicat activ în a sprijini demersul inovator al ANCPI în acest domeniu, iar experții în probleme sociale ai băncii au acordat o asistență activă ANCPI în dezvoltarea acestui concept.

Participarea la conferință a adus un plus în realizarea proiectului A. implementat de ANCPI, prin inițierea, implementarea și experimentarea unei componente care asigură transparență procesului de înregistrare sistematică a proprietăților, contribuie la protecția și asistarea persoanelor care s-ar putea afla în dificultate de a-și apăra dreptul de proprietate și asigură participarea în condiții egale, echitabile a tuturor deținătorilor de imobile la acest proces.

Reiterează prevederile Legii nr. 14/2009 pentru ratificarea Acordului de împrumut (Proiect privind completarea sprijinului financiar acordat de Uniunea Europeană pentru restructurarea agriculturii) dintre România și Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare, semnat la București la 28 decembrie 2007, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora costurile de operare ale proiectului sunt eligibile: "echivalentul în RON al sumei de 3,7 milioane euro, reprezentând contribuția României la finanțarea Proiectului, va fi cuprins, cu prioritate, în bugetul anual al Ministerului Administrației și Internelor, pentru Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, în cadrul sumelor alocate cu această destinație de la bugetul de stat, pe toată durata implementării Proiectului, reprezentând partea de cheltuieli cu personalul propriu desemnat pentru implementarea și monitorizarea Proiectului, cheltuieli aferente campaniilor de informare publică, precum și costurile de operare necesare implementării Proiectului", iar potrivit prevederilor art. 2, paragraf 2.5 alin. (2) din Acordul Subsidiar referitor la Proiectul privind completarea sprijinului financiar acordat de UE pentru restructurarea agriculturii, cheltuielile de operare ale Direcției Managementul Proiectului sunt și costurile de transport, cazare și diurnă legate de proiect. Or tema prezentată la Conferința Anuală a Băncii Mondiale și contextul realizării acestei lucrări, sunt strict legate de Proiectul A.,

Importanța rezultatelor obținute de ANCPI în Proiectul A. prin componenta de monitorizare socială, este relevată de introducerea acestei activități în Programul național de cadastru și carte funciară x-2023, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 294 din 29 aprilie 2016 și prevăzute în anexa la acest act normativ.

Conferința Băncii Mondiale a constituit, astfel, un eveniment care a dus a rezultate pozitive în îmbunătățirea procesului de înregistrare sistematică și în cel privitor la dezvoltarea aspectelor sociale incluse în Specificațiile tehnice ale înregistrării sistematice și a termenilor de referință pentru monitorizarea grupurilor vulnerabile.

Așadar, problema înregistrării deținătorilor fără acte, care posedau în fapt imobile în comunele Proiectului, a constituit o temă mult dezbătută și cu implicații deosebite, având în vedere faptul că instituția posesiei reglementată de C. civ. abordă constatarea posesiei sub nume de proprietar numai pe calea judiciară a uzucapiunii.

A fost nevoie de dezvoltarea unei proceduri de înscriere a posesorilor care să poată avea rezultate în cursul derulării procesului de înregistrare sistematică, pe cale administrativă, înlăturându-se astfel calea anevoioasă a procesului civil. Reglementarea procedurii înscrierii posesiei a constituit rezultatul multiplelor întâlniri și discuții purtate de reprezentanții ANCPI, membrii echipei de Proiect A., cu consultanți ai Băncii Mondiale, fie în cadrul misiunilor de monitorizare a Proiectului, fie în cadrul vizitelor de documentare a unor experți internaționali în cadrul studiilor contractate în Proiect, cu reprezentanți ai Uniunii Notarilor Publici din România, oficiilor de cadastru și publicitate imobiliară, primăriilor, reprezentanți ai executanților lucrărilor de înregistrare sistematică. Orice discuție, analiză, studiu, întâlnire au fost prilejuri pentru a dobândi idei, soluții în vederea dezvoltării unui proces viabil de înregistrare a posesorilor identificați în comunele Proiectului și în special a deținătorilor de terenuri din așezările informale de romi.

În acest context, participarea la sesiunile de prezentare în cadrul Conferinței, având ca obiect posesia, modul de abordare a așezărilor informale, înregistrarea în masă a proprietăților în general, a avut ca finalitate abordarea de noi soluții pentru reglementarea acestor teme în propunerile de modificare a legislației naționale în domeniul cadastrului și publicității imobiliare.

Raportat la cele menționate mai sus, în Obiecțiunile la Raportul Curții de Conturi aspecte privind lucrări din cadrul conferinței cu incidență în activitatea proiectului A. au fost prezentate, dar echipa de control nu le-a luat în seamă, ci s-a rezumat la a constata faptul că deplasarea la Washington nu a constituit o cheltuială eligibilă proiectului.

Deplasarea delegației ANCPI la Conferința Anuală a Băncii Mondiale "Land and Poverty" desfășurată în 21 - 29 aprilie 2012, a fost efectuată în sprijinul Proiectului A., cheltuielile aferente deplasării constituie o plată efectuată în favoarea implementării Proiectului și constituie o cheltuială eligibilă, revenirea asupra constatării și a măsurii dispuse în consecință, acestea nefiind întemeiate din punct de vedere legal.

În sprijinul celor anterior menționate, depune scrisoarea Băncii Mondiale din România cu privire la participarea reprezentanților ANCPI la Conferința anuală din 2012.

Clauza Condițiilor Speciale ale contractului 6.4 (b) prevede faptul că: "Consultantul va transmite Clientului declarațiile detaliate la intervalele de timp descrise în cadrul Cerințelor privind raportarea din Anexa B.

Vor fi depuse facturi separate pentru porțiunea de remunerare și pentru porțiunea rambursabilă. Documentele justificative care însoțesc declarația sunt prezentate în cadrul Anexei E pentru fiecare element."

În cadrul Anexei E la contract sunt prevăzute costurile rambursabile stabilite pentru fiecare element al campaniei de informare și anume:

Potrivit clauzei generale a contractului 6.2 Remunerația și cheltuielile rambursabile:

"a) Sub rezerva plafoanelor specificate în Clauza 6.1 (b) CG din prezentul, Clientul va plăti Consultantului (i) remunerația stabilită în Clauza 6.2(b) CG (n.r. Condiții generale) din prezentul, și (ii) cheltuielile rambursabile stabilite în Clauza 6.2(c) CG din prezentul. Dacă nu se specifică altfel în CS (Condiții Speciale), remunerația declarată se stabilește pe durata Contractului."

Pentru Conferința Națională a fost depusă factura conform Anexei E la contract - poziția 8 (în tabelul mai sus prezentat).

Evenimentul a avut loc și s-a desfășurat în căminul cultural din Vulcana - Băi. Firma C. a asigurat buna desfășurare a evenimentului prin asigurarea locației, a dotărilor necesare (sonorizare, videoproiector, ecran, conexiune audio laptop, prezidiu) și a personalului de suport din cadrul firmei. Consultantul a asigurat realizarea de fotografii și înregistrări video. Anexăm în copie dosarul evenimentului.

Firma a făcut demersurile necesare pentru asigurarea sălii de desfășurare evenimentului. Locația nu a fost închiriată fiind pusă, cu titlu gratuit, la dispoziția evenimentului de către Primăria Vulcana Băi. Dotările necesare au fost puse la dispoziția evenimentului din resursele interne ale firmei - nu au fost închiriate. Astfel, nu au fost adăugate documente justificative la factură.

Curtea de Conturi nu precizează în clar, pentru acest caz (asigurarea evenimentului prin resursele firmei), care este documentul justificativ prevăzut în contract sau în legislație ce nu a fost depus în completarea facturii.

Referitor la bannerul publicat pe internet în valoare de 25.774,20 RON, consideră că cele reținute de instanța de fond sunt eronate, arătând că nu a prezentat în apărare, capturi din site-urile web pe care a fost amplasat bannerul internet întrucât Curtea de Conturi nu a pus la îndoială postarea bannerului internet pe diferite site-uri web, ci imposibilitatea difuzării acestuia în perioada 26 noiembrie 2012 - 12 decembrie 2012.

Inițial, (în Raportul de control nr. x din 2 iulie 2015 pct. II.8, sub pct. 8.4, pag 51-53) Curtea de Conturi, neînțelegând faptul ca bannerul internet este un livrabil care s-a predat în format digital cu certificatul de acceptanță nr. x din 12 noiembrie 2012, înregistrat la ANCPI cu nr. x din 12 noiembrie 201 și nu cu certificatul de acceptanță nr. x din 13 decembrie 2012, înregistrat la ANCPI cu nr. x din 13 decembrie 2012, cu care s-au acceptat materialele de creație în format fizic, susține că serviciile reprezentând "banner publicat pe internet" nu au fost prestate în perioada 26 noiembrie 2012 - 12 decembrie 2012.

De aceea s-a apărat afirmând "desfășurarea campaniei de publicitate în publicațiile media locale (presă scrisă locală) și prin intermediul bannerelor publicate pe internet postate pe mai multe site-uri web, implica doar acceptarea de către comisia de acceptanță a articolelor din presă (material de publicitate publicat în presa scrisă locală) și banner web în format digital, dorindu-se sublinierea faptului că bannerul internet trebuia livrat doar în format digital și să se demonstreze faptul că serviciile reprezentând "banner publicat pe internet" s-au putut presta în perioada 26 noiembrie 2012 - 12 decembrie 2012, deoarece acceptanță pentru acestea a fost dată în 12 noiembrie 2012 și nu ulterior utilizării acestora, cum susține Curtea de Conturi.

Curtea de Conturi a avut la dispoziție Raportul de progres pentru luna 12 înregistrat la ANCPI cu nr. x din 17 decembrie 2012 în care la pagina 7, la activitatea 13 se menționează "în această lună s-a definitivat producția bannerelor web și a început campania de internet. Acestea au fost plasate pe site-urile stirileprotv.ro, realitatea.net, a1.ro, rol.ro, imopedia.ro și imobiliare.ro, în format 728 x 90 și 300 x 250".

În raportul de progres sunt menționate la pag. 10, la livrări pentru luna 12: capturi online (adică capturi din site-urile în care a fost postat bannerul internet) și sunt atașate capturi de pe cele 6 site-uri web stirileprotv.ro, realitatea.net, a1.ro, rol.ro, imopedia.ro și imobiliare.ro.

Raportul de progres pentru luna 12 se referă la activitățile desfășurate în perioada: 13 noiembrie 2012-12 decembrie 2012.

În raportul de progres la pagina 8 - Activitatea 17 - Monitorizarea campaniei de presă locală și internet se menționează: "... S-a realizat și monitorizarea campaniei ce se desfășoară pe internet prin calcularea numărului de afișări, de clickuri și a ratei de click pe fiecare site în parte La urcarea bannerelor s-au verificat poziționarea, calitatea imaginii și funcționalitatea Hnkage-ului (anexă capturi)." (anexat tabel cu detalierea pe fiecare site a numărului de afișări).

Ca urmare a hotărârii civile nr. 1006/2016, pronunțată la data de 23 martie 2016 de către Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ANCPI a solicitat și a obținut de la SC D. SA Adresa nr. x din 1 septembrie 2016 (prezentată în anexă) prin care se certifică postarea bannerului internet pe site-ul www.x.ro în perioada 26 noiembrie 2016 - 23 decembrie 2013.

Precizează că materialele din anexa la prezenta (mai puțin Adresa nr. x din 1 septembrie 2016), respectiv Raportul de progres pentru luna 12, capturile de ecran și tabelul cu detalierea pe fiecare site a numărului de afișări au fost prezentate Curții de Conturi în timpul misiunii de control.

De asemenea, anexează cererii de recurs Raportul de progres pentru luna 12 înregistrat la ANCPI cu nr. x din 17 decembrie 2012; Capturi de pe cele 6 site-uri web (10 pagini); Tabel cu detalierea pe fiecare site a numărului de afișări adresa SC D. SA nr. x din 1 septembrie 2016.

Referitor la materialele de producție ce nu aveau inscripționate mesajele campaniei de conștientizare, recepționate în data de 13 decembrie 2012, în valoare de 23.118,5 RON, în cuprinsul raportului de control, la fila x, se menționează că este vorba de materiale în format fizic, constând în postere, bannere exterioare, broșuri, pixuri, tricouri etc. purtând sigla ANCPI, fără a face vreo trimitere la proiectul A. care trebuia promovat.

Consideră că în mod greșit reține prima instanță că prejudiciul s-a produs și constă în plata unui serviciu necorespunzător, care nu realizează publicitatea proiectului A., ci realizează publicitatea ANCPI, din următoarele considerente:

Obiectul Contractului nr. x din 12 decembrie 2016 privind servicii de consultanță pentru Campanie de sensibilizare a opiniei publice: proiectarea de materiale, relații cu publicul și implementare, descris în Anexa c) Descrierea serviciilor, punctul 3 Obiective, prevede următoarele cu privire la campania de conștientizare a publicului- Public Awareness Campaign (PAC):

"PAC ar trebui să acționeze ca un catalizator pentru Componenta 1 a Proiectului A.

(...) campania de sensibilizare a opiniei publice este menită să:

- Informeze despre Componenta 1 a lucrărilor pe teren în cadrul Proiectului A. la nivel național;

- Ducă la o mai bună înțelegere de către public a serviciilor oferite de ANCPI și Componenta 1 a lucrărilor pe teren în cadrul Proiectului A. la nivel național;

- Convingă autoritățile publice locale să își accepte rolul și să participe în mod activ în procesul de înregistrare sistematică în toate aceste faze, atunci când suportul acestora este necesar;

- Genereze participarea activă a proprietarilor și operatorilor de teren, în toate fazele în care implicarea acestora este esențială, astfel încât să se asigure succesul întregului proces de cadastru.

- Includă mesaje direcționate pentru grupuri speciale, femei și alte persoane care pot simți că nu pot participa.

"(...) obiectivele campaniei de sensibilizare a opiniei publice derivate din obiectivele Componentei 1 a Proiectului A. sunt:

I.Să informeze publicul cu privire la lucrările pe teren aferente Componentei 1 a Proiectului A. la nivel național; această acțiune are scopul de a crea conștientizarea necesară pentru realizarea fazelor următoare, spre exemplu crearea unei atitudini favorabile și încurajarea unui anumit tip de comportament din partea cetățenilor UAT-urilor incluse în Componenta 1 a Proiectului A.

II.Să îmbunătățească gradul de înțelegere și informare a publicului cu privire la serviciile ANCPI și să sublinieze beneficiile 1) înregistrării sistematice pentru cetățenii din zonele incluse în Componenta 1 a Proiectului A., dar și avantajele pe care le oferă 2) sistemul unic de cadastru la nivel național. Utilizarea informațiilor susținute cu date și exemple privind beneficiile înregistrării terenurilor într-un sistem nou, modern și sigur, responsabilitățile ce le revin cetățenilor în cadrul procesului, pașii ce trebuie urmați pentru a efectua înregistrarea, diversele tipuri de operațiuni și documente necesare pentru fiecare pas, diversele categorii de costuri și explicații privind sistemul de impozitare.

Cu privire la faptul că obiectul PAC a fost Componenta I a proiectului A., arată faptul că Proiectul A. a avut 3 componente:

- Componenta I, implementată de ANCPI care a avut ca obiect principal înregistrarea sistematică a proprietăților, în cadrul obiectivului de administrare a terenurilor;

- Componenta II, implementată de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (MADR), având ca obiect dezvoltării serviciilor de orientare socio-economică și a furnizării acestora către populația agricolă, și

- Componenta III, implementată în comun de ANCPI cu MADR, privind activitățile de management de proiect, strategie și politici.

Așadar, obiectul PAC nu a fost proiectul A., ci înregistrarea sistematică a proprietăților realizate de ANCPI în cadrul Componentei I și promovarea instituției ANCPI.

Astfel, în acord cu obiectivul Componentei I a proiectului, mesajul promovat în cadrul materialelor promoționale difuzate la nivel național: (postere, bannere, pliante, broșuri etc.) este: A început înregistrarea sistematică a proprietăților; Dă valoare proprietății tale!

Promovarea siglei ANCPI pe tricouri, șepci, este de natură a realiza obiectivul II al PAC, acela de promovare a ANCPI ca instituție responsabilă cu implementarea înregistrării sistematice a proprietăților.

Suma de mai sus este compusă din: 8.526 RON reprezentând convorbiri telefonice pe o perioadă de 14 luni și 3654 RON, reprezentând costuri de funcționare birou.

Susține că ANCPI a respectat prevederile contractuale, a decontat cheltuielile pe baza documentelor justificative aferente cheltuielilor rambursabile având ca anexă a facturii și o detaliere a cheltuielilor rambursabile avizată de coordonatorul de proiect/responsabil de contract pentru Contractul nr. x din 12 decembrie 2011, conform Ordinului Directorului General al ANCPI nr. 5 din 3 ianuarie 2012 cu modificările și completările ulterioare.

Este neîntemeiată afirmația instanței referitoare la invocarea propriei culpe a ANCPI privind lipsa unor prevederi clare aferente documentelor justificative.

Consideră că instanța de recurs trebuie să aibă în vedere următoarele: Contractul nr. x din 12 decembrie 2011 a fost realizat pe baza Ghidului Băncii Mondiale și a documentelor standard de achiziții "STANDARD PROCUREMENT DOCUMENTS - STANDARD REQUEST FOR PROPOSAL - SELECTION OF CONSULTANTS THE WORLD BANK OCTOBER 2011" și aprobat prin "No Objection" în 5 mai 2011 (WBNO 5 mai 2011).

În consecință, solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

3.3. Prin recursul declarat, recurenta-pârâtă a criticat hotărârea primei instanțe cu privire la soluția de admitere în parte a acțiunii solicitând instanței de recurs să dispună casarea în parte a hotărârii atacate și, rejudecând procesul în fond, să respingă în tot acțiunea ca neîntemeiată, pentru motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat, recurenta pârâtă a susținut că prima instanță a aplicat greșit dispozițiile legale, precum și cele ale RODAS, acte normative aplicate care reglementează competența Curții de Conturi a României în exercitarea atribuțiilor sale constituționale și legale, astfel cum sunt stabilite prin art. 140 din Constituția României și art. 1l alin. (2) - (3) coroborate cu art. 21 - 22 și art. 33, art. 43, art. 62 - 65 din Legea nr. 94/1992, republicată.

Măsurile dispuse prin Decizia nr. 11/2015, au fost stabilite în sarcina intimatei - reclamante, ANCPI, în temeiul art. 33 din Legea nr. 94/1992, republicată, dispoziții potrivit cărora activitatea de valorificare a rapoartelor de control se face în baza regulamentului aprobat conform prevederilor art. 11 alin. (2), iar potrivit alin. (3), în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, acestea se comunică conducerii entității publice verificate. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligația conducerii entității auditate.

De asemenea, decizia atacată a fost emisă în conformitate cu prevederile pct. 171 lit. a) - b), pct. 181 și pct. 188 paragraful 3 din RODAS, înscriindu-se în concret abaterile de la legalitate și regularitate constatate în urma acțiunii de control efectuată de Curtea de Conturi la ANCPI, măsurile pe care entitatea verificată trebuie să le ducă la îndeplinire în vederea înlăturării deficiențelor constatate și termenele de ducere la îndeplinire.

De asemenea, Încheierea nr. 50/2015 a fost emisă potrivit dispozițiilor pct. 219 din RODAS "Comisia de soluționare a contestațiilor examinează contestația împreună cu celelalte documente și emite încheiere", conținând toate elementele de formă și fond prevăzute în Anexa nr. 15 la Regulament, prezentându-se motivele de fapt, respectiv argumentele care au determinat comisia să respingă contestația, redarea măsurii contestate și a probelor/documentelor care au stat la baza dispunerii acesteia, motivele invocate în contestație de către conducerea ANCPI și documentele depuse în susținerea acesteia, motivele pentru care au fost apreciate ca nerelevante.

De reținut că textele de lege invocate în motivarea soluției de respingere a contestației sunt cele care în fapt au fost încălcate de entitatea verificată, fiind cele în raport cu care s-au constatat abaterile de către Curtea de Conturi a României. În condițiile în care probele administrate în cauză susțin constatările Curții de Conturi a României, instanța de fond a înțeles să primească ca întemeiate susținerile reclamantei privind nelegalitatea actelor atacate, deși argumentele invocate sunt doar o prezentare subiectivă a situației de fapt.

"deși stabilesc faptul că DMP nu a funcționat ca unitate asimilată unei unități de management de proiect, auditorii Curții de Conturi nu aduc niciun argument în acest sens, rezumându-se a prezenta modul de lucru al direcției și numărul variabil de angajați, fără a face un paralelism între atribuțiile DMP și atribuțiile unei unități de management de proiect."

Prin măsura prevăzută la pct. I.a) din Decizia nr. 11/2015, s-au stabilit în sarcina conducerii entității verificate:

"Conducerea Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliara va dispune măsuri în vederea stabilirii realității și legalității funcționării personalului angajat în cadrul Direcției de Management al Proiectului care aveau atribuții pentru implementarea și monitorizarea Proiectului privind completarea sprijinului financiar acordat de Uniunea Europeană pentru restructurarea agriculturii (A.), (pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 1 din Decizie)."

Reclamanta nu a combătut constatările echipei de audit, potrivit cărora Direcția Managementului Proiectelor nu a funcționat ca o unitate asimilată unei unități de management de proiect, iar reorganizările ANCPI în perioada de implementare și monitorizare a Proiectului, prin schimbări de subordonare/coordonare și prin schimbări ale conducerii ANCPI, au determinat întârzieri în inițierea și lansarea Proiectului cu efect asupra eficienței acestuia.

Intimata - reclamantă nu a depus la dosar înscrisuri din care să rezulte care a fost personalul propriu desemnat pentru implementarea și monitorizarea Proiectului privind completarea sprijinului financiar acordat de Uniunea Europeană pentru restructurarea agriculturii (A.), proiect finanțat de Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare - BIRD și Guvernul României prin Acordul de împrumut numărul 4.875, semnat la 28 decembrie 2007, pentru perioada 2009 - 30 iunie 2011.

De asemenea, ANCPI nu a prezentat instanței de fond sau anterior în timpul controlului și în susținerea obiecțiunilor, a contestației formulate, ordinele prin care s-a modificat echipa de Proiect, în cazul plecării angajaților DMP sau înlocuirii experților și notele de fundamentare întocmite pentru aceste situații.

Intimata-reclamantă nu a clarificat prin probele administrate numărul de posturi ocupate și activitatea desfășurată de fiecare angajat al DMP, aferente Proiectului A. având în vedere atribuțiile acestei Direcții aprobate prin Ordinul nr. 506 din 4 iunie 2008 al Ministrului Internelor și Reformei Administrative.

În documentul de evaluare al Proiectului, care a rămas neschimbat în perioada implementării, se menționează că "implementarea componentei 1 se va face de ANCPI prin Unitatea de Management a Proiectului (UMP) care va fi înființată și care se bazează pe experiența fostei UMP care a implementat Proiectul de Cadastru Generai și Publicitate Imobiliară" deoarece intimata-reclamantă a putut să mențină personalul de la achiziții și nu trebuia realizată o nouă evaluare a capacității ci doar actualizarea atunci când se primea confirmarea deciziei finale a MFP.

Echipa de audit a reținut faptul că toți angajații DMP au fost salarizați în perioada 2009 - 2013, din fondurile Proiectului A., respectiv din partea de cofinanțare în limita echivalentului în RON a sumei de 3,7 milioane euro, chiar dacă au lucrat și în cadrul Proiectului B. (peste programul normal de lucru) și indiferent că aveau și alte atribuții, de exemplu:

"Identifică nevoia de noi proiecte și propune inițierea acestora (activități de concepere proiecte)".

Departamentul II a analizat documentele depuse de către conducerea ANCPI împreună cu obiecțiunile formulate și înaintate cu adresa ANCPI nr. x/2015, respectiv: Ordinul Directorului General al ANCPI nr. 99 din 19 martie 2010 prin care se numește coordonatorul de proiect B. și Ordinul DG al ANCPI nr. 149 din 13 mai 2010 de modificare al Ordinul nr. 99 din 19 martie 2010 prin care se numește prima echipa de proiect B. însă, acestea nu atestă faptul că DMP nu a fost implicată în gestionarea Proiectului B. în perioada 2009 - 30 noiembrie 2011, având în vedere că Ordinul Directorului general al ANCPI nr. 99 din 19 martie 2010 a fost inițiat de către DMP prin Referatul nr. x din 17 martie 2010 și faptul că Directorul DMP avea ca atribuție principală să conducă implementarea proiectelor, având ca scop realizarea obiectivelor cu maximă diligentă și eficiență.

Entitatea verificată a depus în susținerea apărărilor formulate extrase din condica de prezență și pontaje începând cu aprilie 2010 pentru DMP, însă acestea nu sunt de natură a confirma faptul că ar fi aferente "Proiectului privind completarea sprijinului financiar acordat de Uniunea Europeană pentru restructurarea agriculturii (A.)" finanțat de BIRD și Guvernul României prin Acordul de împrumut numărul 4.875, semnat la 28 decembrie 2007.

Constituie simple afirmații ale intimatei-reclamante cele potrivit cărora "atribuțiile din cadrul proiectului B. au fost îndeplinite ulterior orelor de program" de către salariații DMP (respectiv Alin Popescu, G. și H.).

Instanța de fond în mod eronat a primit afirmațiile reclamantei, deși acestea nu erau dovedite, cu atât mai mult cu cât erau proiecte cu finanțare distinctă și persoanele în cauză îndeplineau funcții cheie în cadrul direcției, respectiv contabil, manager financiar și specialist carte funciară.

Referitor la constatarea echipei de audit privind depășirea numărului de angajați în anul 2012 în cadrul DMP, față de numărul de posturi prevăzut în Manualul de operare, intimata-reclamantă a susținut faptul că "în cadrul echipei de proiect A., expertul IT a fost înlocuit cu un expert achiziții publice, deoarece s-a avut în vedere timpul foarte scurt pentru demararea procedurilor de achiziții și volumul mare de muncă necesar pentru întocmirea documentațiilor foarte complexe și elaborate, (...)".

În acest context nu sunt prezentate considerentele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de pârâtă.

Argumentele invocate de intimata - reclamantă în cauză pentru susținerea nelegalității măsurii atacate sunt în esență "(...) ANCPI a respectat întocmai prevederile Acordului de împrumut, respectând pragurile valorice stabilite pentru finanțare. (...) valoarea de cofinanțare a fost stabilită ca valoare absolută (și nu ca procent din suma împrumutului de la BIRD) (...)".

După cum se poate constata, instanța de fond redă în considerente întocmai susținerile reclamantei, fără a ține cont de apărările formulate de Curtea de Conturi a României:

Prin măsura atacată, s-au stabilit în sarcina conducerii ANCPI următoarele obligații "(...) va dispune măsuri pentru analizarea și stabilirea sumei cu care ar fi trebuit să fie diminuată componenta de cofinanțare pentru activitățile la care s-a renunțat prin Hotărârea de Guvern nr. 1166 din 25 noiembrie 2011, în valoare de 4.299.530 euro și prin Hotărârea de Guvern nr. 608 din 23 iulie 2014, în valoare de 25.323.956,37 euro, în vederea reflectării unei situații reale, clare și exacte (pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 3 din Decizie)."

Abaterea constatată se referă la faptul că nu s-a diminuat partea de cofinanțare a Proiectului suportată de Statul Român în limita echivalentului în RON al sumei de 3,7 milioane euro, proporțional cu suma de 4.299.530 euro, la care s-a renunțat prin H.G. nr. 1166/2011, având în vedere că se renunța la unele subcomponente din Proiect și nu la categoriile de cheltuieli care pot fi eligibile din împrumut în procent de 100% respectiv lucrări, servicii de consultanță (inclusiv audit) și instruire la care face trimitere conducerea ANCPI.

Proiectul s-a închis în data de 30 iunie 2013, BIRD anulând suma rămasă neutilizată de către ANCPI în valoare de 25.323.956,37 euro, respectiv 74,6% din suma împrumutului revizuit.

Conducerea ANCPI prin argumentele invocate și probele propuse nu a dovedit necesitatea menținerii aceluiași cuantum privind cofinanțarea din bugetul de stat a echivalentului în RON al sumei de 3,7 milioane euro, în condițiile în care împrumutul extern s-a diminuat cu suma totală de 29.623.486 euro (25.323.956,37 euro + 4.299.530 euro).

Măsura anulată de către instanța de fond a stabilit în sarcina conducerii ANCPI să "(...) dispună măsuri pentru efectuarea unei analize privind plățile efectuate în cadrul Contractului nr. x din 4 aprilie 2011, pe baza solicitărilor adresate de ANCPI consultantului, coroborate cu materialele și rapoartele întocmite și asumate de consultant (predate de acesta către ANCPI ca documente justificative), în vederea stabilirii realității acestora (pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 8 din Decizie)."

Instanța de fond în mod evident eronat a reținut că între constatările din actul de control și măsurile dispuse ar exista neconcordanțe, fără a avea în vedere temeiul de drept în baza cărora au fost dispuse aceste măsuri, respectiv art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, precum și materialul probator administrat în cauză.

Astfel, în actul de control s-a reținut faptul ca entitatea verificată a încheiat Contractul nr. x din 4 aprilie 2011, având ca obiect prestarea unor servicii de consultanță cu o persoană fizică autorizată, respectiv "Asistență pentru procedurile de achiziție derulate în cadrul Proiectului conform cu procedurile Băncii Mondiale", în contextul în care ANCPI - DMP avea 3 angajați pe post de specialist achiziții.

Referitor la publicare, la pct. 5.2 din Ghidul privind "Selecția și angajarea consultanților de către împrumutații Băncii Mondiale/BIRD" ediția Mai 2004, revizuită, se menționează "Totuși, în anumite cazuri, împrumutații pot lua în considerare avantajul publicării, la alegerea lor", precizare care însă a fost omisă de către ANCPI.

În ceea ce privește selecția consultanților individuali Ghidul prevede la pct. 5.2 faptul că sunt selectați în raport de calificarea lor pentru misiunea respectivă, în baza ofertei înaintată de aceștia, publicarea nefiind necesară. Astfel, potrivit acestor dispoziții, selecția se face prin compararea calificărilor a cel puțin trei candidați dintre cei care și-au exprimat interesul privind misiunea în cauză sau au fost contactați direct de împrumutat.

Obiectivul Contractului nr. x din 4 aprilie 2011 de Consultanță pentru achiziții conform cu procedurile Băncii Mondiale, încheiat de ANCPI cu consultantul individual PFA I., este stipulat la Cap. 2 și "constă în asistarea ANCPI - DMP (Clientul) în aplicarea procedurilor de achiziții în vederea implementării cu succes a Proiectului A.".

Potrivit pct. 3 "Scopul Serviciilor și Sarcini" din contractul sus menționat, prima sarcină a consultantului este de pregătire a planului de achiziții al proiectului, respectiv: "3.1 Asistență pentru ANCPI - DMP în pregătirea Planului de Achiziții al Proiectului: Consultantul va furniza asistență ANCPI - DMP la cererea acestuia, pe durata pregătirii și actualizării succesive a Planului de Achiziții pentru Proiectul A., în conformitate cu cerințele Băncii Mondiale".

Susținerile intimatei-reclamante, potrivit cărora "ANCPI a considerat oportun a solicita consultanță pentru întreaga activitate de achiziții și nu punctual, pentru a nu se ivi situația în care ANCPI să aibă nevoie de consultanță în a elabora un document pe o procedură ce nu fusese cuprins în Termenii de referință" nu sunt de natura a justifica încheierea acestui contract cu un obiectiv general.

De reținut este că ANCPI trebuia să întocmească planul de achiziții este expres precizat la pct. 1.24 din Ghidul privind Selecția și angajarea consultanților de către împrumutații Băncii Mondiale/BIRD, ediția Mai 2004, revizuit, astfel: "Ca parte a elaborării proiectului, împrumutatul va elabora și va furniza Băncii un Plan de achiziții spre aprobare, înainte de negocierile privind împrumutul, stabilind: (a) contractele specifice pentru serviciile de consultanță necesare desfășurării proiectului pe o perioadă inițială de cel puțin 18 luni; (b) metodele propuse pentru selecția serviciilor de consultanță; și (c) procedurile aferente de revizuire de către Bancă. împrumutatul va actualiza Pianul de achiziții anual sau de câte ori este nevoie pe parcursul duratei proiectului."

În acest context, intimata - reclamantă a realizat această sarcină prin consultant. Astfel, s-a apreciat de către echipa de audit că lipsa de transparență generează semne de întrebare legate de necesitatea, oportunitatea și legalitatea încheierii acestui contract, ținând cont de faptul că:

- ANCPI nu a publicat atribuirea acestor servicii de consultanță în Monitorul Oficial sau un ziar național dar "prin Termenii de referință (TOR) a făcut trimitere la Documentul de Evaluare a Proiectului (PAD - Project Appraisal Document), care detaliază achizițiile ce se estimează a fi realizate în cadrul proiectului, documentul fiind disponibil oricui pe site-ul Băncii Mondiale