ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3172/2019

Obiectul litigiului dedus judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, la data de 17 iunie 2015 sub nr. x/2015, reclamantul A., a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate București, anularea Raportului de evaluare nr. x din 26 mai 2015.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința nr. 282 pronunțată la 20 octombrie 2015, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea reclamantului A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională De Integritate București, având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x din 26 mai 2015.

Cererea de recurs și motivele de recurs invocate Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A. solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate, cu consecința admiterii cererii de anulare a Raportului de evaluare nr. x din 26 mai 2015. Recurentul-reclamant a apreciat că prima instanță a interpretat și a aplicat greșit dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, deoarece aceasta a dat o interpretare strict literală textului de lege, fără a analiza dacă se regăsesc în speță ipotezele vizate de legiuitor a fi sancționate. Recurentul apreciază ca nu se poate da o interpretare strict literală legislației în domeniu, fără să se aibă în vedere scopul declarat al Legii nr. 161/2003 care vizează asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice, prevenirea și sancționarea corupției și fără să se analizeze dacă se regăsesc în speță ipotezele vizate de legiuitor a fi sancționate. Recurentul-reclamant în critica sentinței recurate susține și că noțiunea de comerciant, cuprinsă în art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, trebuie pusă în acord cu dispozițiile art. 3 alin. (2) din C. civ. în conținutul cărora se definesc profesioniștii ca fiind "toți cei care exploatează o întreprindere". Acesta precizează că în speță, nu exista niciun element în sensul lipsei de transparență în exercitarea funcției de viceprimar și nici a existentei vreunui interes de natură patrimonială sau de favorizare a unor fapte de corupție, considerente pentru care prima instanță a concluzionat greșit ca a încălcat prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea 161/2003. În motivarea cererii de recurs, recurentul-reclamant a invocat motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat.

Apărarea formulată în cauză Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, cu consecința menținerii ca legală și temeinică a sentinței recurate. În susținerea poziției sale procesuale, intimata-pârâtă a subliniat că interpretarea dată de recurentul-reclamant art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 este eronată, legiuitor necondiționând starea de incompatibilitate de exercitarea efectivă a activităților comerciale, simpla deținere concomitentă a funcției de primar cu cea de comerciant fiind suficientă pentru a se constata acest caz de incompatibilitate.

Procedura de soluționare a recursului În cauză s-a întocmit raport asupra admisibilității în principiu a recursului și s-a dispus comunicarea acestuia către părți, prin Încheierea din 8 mai 2018. Prin rezoluția din 31 octombrie 2018, Înalta Curte, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ. a stabilit termen pentru judecata pe fond a recursului. În motivarea acestei rezoluții s-au avut în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiției în temeiul art. 519 C. proc. civ. formulată de recurentul-reclamant La data de 20 mai 2019, recurentul-reclamant A. a formulat o cerere prin care a solicitat să se dispună sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din C. proc. civ., în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: - dacă simpla deținere a calității de titular al unei persoane fizice autorizate, pur formală, în condițiile în care persoana fizică autorizată nu a realizat nici un fel de venituri și nu a desfășurat niciodată nici un fel de activitate concomitent cu exercitarea calității de ales local, în speță, viceprimar, este de natură să conducă în mod automat la starea de incompatibilitate reglementată de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, sau starea de incompatibilitate urmează a fi stabilită în raport de circumstanțele fiecărei cauze. Opinia recurentului-reclamant în ceea ce privește chestiune de drept a cărei dezlegare a solicitat-o prin cererea de sesizare a completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept din cadrul Înalte Curți este aceea că, starea de incompatibilitate trebuie apreciată în concret în funcție de circumstanțele cauzei. II. Considerentele Înaltei Curți cu privire la cererea de sesizare a completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept Analizând cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin raportare la dispozițiile art. 519 din C. proc. civ., republicat, instanța constată că nu sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de textul procedural menționat, urmând a o respinge, pentru argumentele expuse în continuare. Procedura sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept are o natură juridică sui generis, care se circumscrie unui incident procedural ivit în cursul procesului al cărui obiect îl constituie chestiunea de drept de care depinde soluționarea pe fond a cauzei. Potrivit dispozițiilor art. 519 din C. proc. civ., "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată". Prin această reglementare, legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează: a) existența unei cauze aflate în curs de judecată; b) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; c) cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; d) soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; e) chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; f) chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. Cu privire la condițiile de admisibilitate, instanța reține că în jurisprudența Înaltei Curți s-a arătat constant că procedura reglementată de art. 519 C. proc. civ. are în vedere o chestiune de drept care să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte ori incidența unor principii generale ale dreptului al căror conținut sau a căror sferă de acțiune sunt discutabile, cu finalitatea împiedicării apariției unei jurisprudențe neunitare în materie (ex. Decizia nr. 16/2016 Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în M. Of. nr. 779/5.10.2016). Așadar, chestiunea de drept ce ar urma să fie supusă analizei Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în raport de prevederile art. 519 C. proc. civ., trebuie să decurgă din interpretarea unei anumite dispoziții legale, iar nu din aplicarea acesteia în condițiile particulare ale speței, operațiune ce rămâne în atribuțiile instanței învestite cu soluționarea cauzei. Astfel, în ceea ce privește întrebarea referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte apreciază că excede condiției de noutate a chestiunii de drept ce se cere a fi dezlegată, existând o vastă jurisprudență a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în materie de interpretare și aplicare a prevederilor textului de lege indicat mai sus. Totodată, instanța reține că nu s-au identificat tendințe de practică judiciară divergentă. Înalta Curte reține că modul în care a fost motivată cererea de sesizare cu dezlegarea unei chestiuni de drept prezintă în fapt elemente ce țin de apărarea recurentului-reclamant pe fondul recursului. Din această perspectivă, instanța constată că prin cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, recurentul-reclamant urmărește în fapt o validare a propriei interpretări și a argumentelor pe care le-a dezvoltat atât prin cererea de chemare în judecată și în apărarea prezentată primei instanțe, dar și a celor susținute prin cererea de recurs. Această opțiune procedurală, în contextul argumentelor invocate de recurent nu se încadrează exigențelor art. 519 din C. proc. civ., republicat. Pe de altă parte, speța oferă suficiente elemente de fapt și de drept, rezultate din probatoriul administrat în cauză, pentru ca instanța să întreprindă o analiză corectă, în ceea ce privește înțelesul dispozițiilor legale aplicabile speței și să fie în măsură să dea o dezlegare corectă problemei de drept dedusă judecății în prezentul litigiu. În concluzie, prin sesizarea formulată, nu se urmărește stabilirea înțelesului sau conținutului normei, ci, pornindu-se de la un anumit rezultat al interpretării sistematice a dispozițiilor legale, se are în vedere doar aplicarea normei cu scopul de a se identifica soluția ce trebuie adoptată în cauză, astfel încât, nu se poate vorbi despre o chestiune de drept în înțelesul art. 519 C. proc. civ. Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că, în cauza pendinte, nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute în dispozițiile art. 519 C. proc. civ., republicat, motiv pentru care va respinge cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. III. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea formulată de intimata-pârâtă, precum și a probatoriului administrat în cauză în fața primei instanțe, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu acțiunea având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x din 26 mai 2015, întocmit de Agenția Națională de Integritate, prin care s-a reținut faptul că începând cu data de 17 iunie 2008 și până la data întocmirii raportului, reclamantul a deținut simultan atât funcția de viceprimar al orașului Sebiș, județul Arad, cât și pe cea de comerciant persoană fizică autorizată, titular al PFA - A., încălcând astfel dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției și nerespectând dispozițiile art. 91 alin. (3) teza I din acest act normativ. Soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii ca nefondată, este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Din analiza actelor și lucrărilor dosarului, Înalta Curte reține că reclamantul nu a contestat cele reținute în raportul de evaluare pe perioada menționată, însă acesta susține, pe de-o parte, lipsa culpei sale în perpetuarea stării de incompatibilitate, câtă vreme opinia generală a autorităților unității administrativ teritoriale, exprimată în cunoștință de cauză la momentul alegerii sale în funcția de viceprimar, a fost aceea a inexistenței unei stări de incompatibilitate. Pe de altă parte, în considerarea unor adeverințe emise de Serviciul Fiscal Orășenesc Sebiș, din care rezultă că PFA A., nu a desfășurat activitate și nu a încasat venituri din 17 iunie 2008 și până la data emiterii acestor adeverințe, reclamantul a susținut că nu poate fi considerat în mod efectiv un comerciant sau un profesionist, în sensul art. 3 alin. (2) din C. civ., situație în care nu poate fi vorba nici de exploatarea unei întreprinderi, ca exercitare sistematică a unei activități organizate, conform alin. (3) al aceluiași articol. De asemenea, reclamantul susține că, imediat cum i s-a semnalat starea de incompatibilitate de către pârâtă, a solicitat radierea PFA la Registrul Comerțului, mențiunea fiind dispusă ca atare la data de 10 iunie 2015. Reclamatul a concluzionat că nu putea subzista o stare de incompatibilitate câtă vreme nu a fost atins scopul declarat al Legii nr. 161/2003, care vizează atât asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice (susținând că transparența a fost asigurată în cazul său, starea de fapt fiind cunoscută și acceptată de autoritățile locale la numirea în funcție), cât și prevenirea și sancționarea corupției - apreciind că această problemă nu se pune în speță, din perspectiva unor interese sau valori care să genereze fapte de corupție. Aceste apărări au fost reiterate și în cadrul recursului, recurentul-reclamant invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte apreciază că aceste critici ale recurentului, vizând pretinsa încălcare sau greșita aplicare de către instanța de fond a normelor de drept material, astfel cum au fost formulate, nu sunt întemeiate, sentința recurată fiind pronunțată cu aplicarea corectă a normelor de drept material invocate de recurent. Așadar, prin criticile sale, reclamantul a susținut în esență că, nu a prestat activitate comercială prin PFA - A. la momentul alegerii în funcția de viceprimar, nu a efectuat niciodată vreun act de comerț și nu a înregistrat beneficii ca urmare a efectuării unor fapte de comerț. Potrivit art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu (...) g) calitatea de comerciant persoană fizică". Înalta Curte apreciază că în mod corect instanța de fond a reținut că starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul a fost expres prevăzută de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, anterior citate și se verifică în speță pe toată perioada evaluată, prin concomitența deținerii unei funcții și a desfășurării unei activități, pentru care legiuitorul a instituit starea de incompatibilitate. Înalta Curte reține și că, O.U.G. nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și familiale definește, la art. 2 lit. i), "persoana fizică autorizată" ca fiind "persoana fizică autorizată să desfășoare orice formă de activitate economică permisă de lege, folosind în principal forța sa de muncă". La art. 2 lit. a) din același act normativ se statuează faptul că prin sintagma "activitate economică" se înțelege "activitatea agricolă, industrială, comercială, desfășurată pentru obținerea unor bunuri sau servicii a căror valoare poate fi exprimată în bani și care sunt destinate vânzării ori schimbului pe piețele organizate sau unor beneficiari determinați ori determinabili, în scopul obținerii unui profit". Conform art. 4 din aceeași ordonanță: "Persoanele fizice prevăzute la art. 3 alin. (1) pot desfășura activitățile economice după cum urmează: a) individual și independent, ca persoane fizice autorizate; b) ca întreprinzători titulari ai unei întreprinderi individuale; c) ca membri ai unei întreprinderi familiale." În același timp, în art. 6 alin. (1) din același act normativ se prevede că: "Orice activitate economică desfășurată permanent, ocazional sau temporar în România de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale trebuie să fie înregistrată și autorizată..." Or, în speță, această formă de autorizare prevăzută de lege este circumscrisă ipotezei descrise de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind calitatea de comerciant persoană fizică. Așadar, calitatea de comerciant a recurentului-reclamant este atestată de lege, în ciuda susținerilor acestuia, existând text normativ ce se bucură de o deplină accesibilitate și aplicabilitate. Chiar dacă, recurentul-reclamant nu a făcut acte de comerț în calitatea sa de persoană fizică autorizată, nu are relevanță, întrucât esențială pentru starea de incompatibilitate este simpla deținere de către acesta a calității de comerciant persoană fizică, calitate care a și determinat emiterea raportului de evaluare de către inspectorul de integritate. În ceea ce privește susținerile recurentului-reclamant că nu a avut reprezentarea că se află în stare de incompatibilitate, atâta vreme cât secretarul orașului, cât și prefectul nu au sesizat că există elemente de incompatibilitate, în mod corect a reținut prima instanță că nimeni nu se poate prevala de necunoașterea legii, având în vedere că responsabilitatea aparține în exclusivitate persoanei evaluate, cu privire la funcțiile pe care de îndeplinește și activitățile pe care le desfășoară, potrivit legii. Potrivit art. 91 alin. (3) teza I din Legea nr. 161/2003, alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate, sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție, iar necunoașterea legii de către reclamant nu înlătură aplicarea acestei dispoziții legale, potrivit principiului nemo censetur ignorare legem (nimeni nu poate invoca necunoașterea legii). Critica recurentului-reclamant conform căreia, nu s-a avut în vedere că nu a fost afectat scopul Legii nr. 161/2003 de a preveni și sancționa corupția, atâta vreme cât în perioada supusă controlului nu s-a efectuat niciun act de comerț nu poate fi reținută ca un argument pertinent pentru anularea stării de incompatibilitate. În edictarea Legii nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare, scopul a fost acela de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoana ce deține o demnitate/funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să-l împiedice să ajungă într-o stare de incompatiblitate. Starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 este clară, concisă, legală și expresă și este privită chiar prin prisma scopului declarat al acestei legi, lipsa actelor de comerț neexcluzând starea de incompatibilitate reținută în sarcina recurentului-reclamant. În concluzie, având în vedere cele expuse mai sus, Înalta Curte constată că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în care se încadrează criticile invocate de recurentă în susținerea căii de atac exercitate, este neîntemeiat. Pentru aceste considerente, recursul urmează a fi respins, ca nefondat, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat.